○吳常幸

一、何為“權(quán)力清單”

權(quán)力清單作為一種限定式思維與管理模式，已經(jīng)在歐美國(guó)家提出并運(yùn)用了將近幾個(gè)世紀(jì)，從啟蒙時(shí)代法國(guó)政治思想家讓·布丹以清單式開(kāi)列政府權(quán)力以限制和明確政府職能，到美國(guó)建國(guó)時(shí)以權(quán)力清單式模式制定憲法保證三權(quán)制衡，再到今日美國(guó)民間醫(yī)院協(xié)會(huì)所實(shí)行的“患者權(quán)力清單”制度，都顯示出清單式管理制度民主、開(kāi)放的理念與重要作用。而在我國(guó)，從2005年河北邯鄲市首次發(fā)布的“市長(zhǎng)行政權(quán)力清單”和“政府行政權(quán)力清單”，到2013年十八屆三中全會(huì)《決定》提出推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，再到2014年武漢最全“權(quán)力清單”的出爐，權(quán)力清單制度在我國(guó)的推行還處于試點(diǎn)階段，還屬于一種新型的管理模式。

“權(quán)力清單”的概念在學(xué)術(shù)界至今并沒(méi)有一致的定義，借鑒國(guó)內(nèi)學(xué)者任進(jìn)的意見(jiàn)，“權(quán)力清單”是指對(duì)政府及政府部門行使的職能、權(quán)限，以清單方式進(jìn)行列舉；行政機(jī)關(guān)履行職能、行使權(quán)力，應(yīng)當(dāng)按照依法律、法規(guī)確立的清單進(jìn)行，不屬于清單列舉范圍內(nèi)的職能和權(quán)限，行政機(jī)關(guān)不得為之。按照權(quán)力清單制度的要求，凡法律沒(méi)有禁止的，相對(duì)人皆可為；凡法律沒(méi)有授權(quán)的，政府及其部門不得為之。

2014年6月25日，浙江省在全國(guó)首推行政權(quán)力清單制度，將4236項(xiàng)行政權(quán)力曬上網(wǎng)，歷經(jīng)半年的考察分析，浙江從開(kāi)始對(duì)50多個(gè)省級(jí)部門的1.23萬(wàn)項(xiàng)行政權(quán)力進(jìn)行全面梳理，歷經(jīng)清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)三個(gè)環(huán)節(jié)，最終保留了4236項(xiàng)列入清單，精簡(jiǎn)幅度超過(guò)6成，保留下來(lái)的行政權(quán)力主要分三個(gè)部分，即省級(jí)部門直接行使的權(quán)力1973項(xiàng)，全部委托下放和實(shí)行市縣屬地管理的權(quán)力2255項(xiàng)，省級(jí)有關(guān)部門共性權(quán)力8項(xiàng)。

權(quán)力清單制度的制定，第一步就是要把政府目前所具有但是卻沒(méi)有明確法律依據(jù)的行政權(quán)力讓渡清理出去；第二步就是明確其所具有的合法的行政權(quán)力與責(zé)任，做到權(quán)責(zé)對(duì)等；第三步就是做到權(quán)力公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。作為一種新的管理模式，推行權(quán)力清單制度具有重要意義。

二、權(quán)力清單之政治角度：從全能政府到有限政府

在西方自由主義思想家看來(lái)，權(quán)力是一種必要的“惡”，一旦失去有效的約束，權(quán)力就會(huì)沖破所有的樊籠，成為不受控制的“利維坦”。在孟德斯鳩看來(lái)，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止……從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！倍跐h密爾頓看來(lái)，“如果人是天使，就不需要任何政府了。如果天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了……毫無(wú)疑問(wèn)，依靠人民是對(duì)政府的主要控制?！?/p>

權(quán)力清單制度從形式上看，就是將政府權(quán)力列在一個(gè)清單之上，凡超出這個(gè)范圍的權(quán)力，都屬于非法的、無(wú)效力的。這種做法的積極意義顯而易見(jiàn)，以清單的制度形式，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，不僅對(duì)濫用權(quán)力、違法執(zhí)法等現(xiàn)象有一定的約束力，也會(huì)促進(jìn)政府部門提高其服務(wù)性、責(zé)任性。

權(quán)力不僅僅是控制力，更意味著責(zé)任，在權(quán)力清單的背后，是一份政府的責(zé)任清單。責(zé)任政府，即意味著政府要對(duì)人民負(fù)責(zé)。首先政府的權(quán)力來(lái)源于人民，政府要對(duì)人民負(fù)責(zé)，它的任何活動(dòng)都必須限定在憲法和法律范圍之內(nèi)，并且要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；其次，政府要對(duì)人民負(fù)責(zé)，對(duì)于公共事務(wù)管理的過(guò)程和結(jié)果都必須符合人民利益，符合國(guó)家憲法；最后，對(duì)政府失責(zé)的行為公民有權(quán)必須進(jìn)行責(zé)任追究，政府要對(duì)其行為負(fù)責(zé)。權(quán)責(zé)一致，是權(quán)力清單制度的基本原則。權(quán)力清單既是規(guī)范權(quán)力的有益嘗試，更是權(quán)責(zé)匹配的契機(jī)。只有認(rèn)識(shí)清楚權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，了解權(quán)力運(yùn)行所要承擔(dān)的責(zé)任，行政人員才能對(duì)手中的權(quán)力慎思慎行，完成從權(quán)力政府向責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變。

在現(xiàn)代社會(huì)中，陽(yáng)光政務(wù)、公開(kāi)透明已為人們所公認(rèn)，公開(kāi)權(quán)力清單以打破行政權(quán)力運(yùn)作的封閉性和神秘化為宗旨，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，向社會(huì)和公眾開(kāi)放，讓政府自覺(jué)接受人民和社會(huì)的監(jiān)督。而權(quán)力清單制度的推行，從形式上來(lái)看，就是將政府部門的權(quán)力向社會(huì)公開(kāi)，供公眾了解和實(shí)時(shí)監(jiān)督，不在權(quán)力清單之上的權(quán)力政府無(wú)權(quán)行使，這將極大地縮減此前行政機(jī)關(guān)擁有的法外權(quán)力。

權(quán)力清單在我國(guó)的推行，有利于明確限定政府職能范圍，淡化行政管理中的官僚色彩，建立責(zé)任政府，轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府的服務(wù)意識(shí)與觀念，強(qiáng)化公眾對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。

三、權(quán)力清單之政治哲學(xué)：從權(quán)力本位到權(quán)利本位

在現(xiàn)代社會(huì)中，政府的權(quán)力來(lái)自于人民，已經(jīng)成為一種共識(shí)。近代的社會(huì)契約論者認(rèn)為，國(guó)家是由契約產(chǎn)生的，公民的權(quán)利先于政治權(quán)力而存在，是一種“自然權(quán)利”，而政府的權(quán)力是由公民從手中讓渡出去而賦予的，公民權(quán)利是本源，政治權(quán)力是保障?，F(xiàn)代社會(huì)，從政治哲學(xué)角度來(lái)講，其本質(zhì)就是“權(quán)利社會(huì)”。這種對(duì)于政府權(quán)力和公民權(quán)利的認(rèn)識(shí)，使人們清醒地認(rèn)識(shí)到，政府權(quán)力越大，對(duì)公民權(quán)利構(gòu)成的威脅也越大，只有當(dāng)政府權(quán)力受到相當(dāng)?shù)刂萍s，公民權(quán)利才能得以維護(hù)和保障。

西方傳統(tǒng)政治文化以推崇“天賦人權(quán)”為特征，而中國(guó)傳統(tǒng)政治文化則是倡導(dǎo)“天賦皇權(quán)”、“王權(quán)之上”，這種國(guó)家主義思想在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中占據(jù)著核心地位，也決定了中國(guó)傳統(tǒng)文化出現(xiàn)諸多“學(xué)而優(yōu)則仕”“書(shū)中自有黃金屋”“百業(yè)之首，官為貴”等權(quán)力崇拜、官位崇拜思想。權(quán)力清單制度的推行，不僅從理念上，更從制度實(shí)踐中限制權(quán)力濫用，以保障公民權(quán)利。

“權(quán)利本位”在處理政府權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系上不同于“權(quán)力本位”，前者堅(jiān)持以人民權(quán)利為本位，要求政府權(quán)力行使的目的是為了保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利，政府權(quán)力的界限也應(yīng)該由人民權(quán)利來(lái)界定和衡量，即是要遵循凡是法律沒(méi)有授權(quán)的權(quán)力都是不合法的，凡是法律不禁止的權(quán)利都是可以擁有的。而后者與權(quán)利本位相反，其認(rèn)為權(quán)力高于任何法律和制度。

在市場(chǎng)管理中，通常來(lái)講，“管的少的政府是管得好的政府。”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)的，任何外部的不正常的干預(yù)都將會(huì)擾亂市場(chǎng)的健康運(yùn)行。在過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，我國(guó)政府這只“看得見(jiàn)的手”利用強(qiáng)勢(shì)的行政手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行全面干預(yù)，劃定市場(chǎng)主體可以投資和經(jīng)營(yíng)的范疇，不少地方政府為招商引資，制定各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，對(duì)不同的市場(chǎng)主體存在明顯的政策偏好。另外，由于多元性的監(jiān)管主體，如工商、稅務(wù)、物價(jià)、質(zhì)量監(jiān)督、食品管理等部門都能夠?qū)κ袌?chǎng)行使管理權(quán)，上列主體在對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管理時(shí)，所形成的合力緊緊管控著市場(chǎng)，使市場(chǎng)活力難以迸發(fā)。由于存在“市場(chǎng)失靈”，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制是必要的，但不爭(zhēng)的事實(shí)是“政府失靈”也同樣可怕，過(guò)度管制對(duì)于市場(chǎng)的健康運(yùn)行是必然有害的。

權(quán)力清單制度的推行，通過(guò)規(guī)范市場(chǎng)主體的行政權(quán)力，界定政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)界限，不僅賦予市場(chǎng)主體明確的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)利，更使各市場(chǎng)主體以平等的市場(chǎng)地位進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。黨的十八屆三中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，政府“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率”。

四、權(quán)力清單之法律角度：從政府高權(quán)到法律主治

權(quán)利本位原則是法治社會(huì)的基礎(chǔ)，而現(xiàn)代社會(huì)即是法治社會(huì)，法治社會(huì)要求建立法治國(guó)家，法治國(guó)家要求建設(shè)法治政府，這是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。權(quán)力清單制度的推行，通過(guò)行政管理體制的法治化路徑，明確了法律應(yīng)當(dāng)成為判斷和確定行政機(jī)關(guān)是否擁有以及擁有何種行政權(quán)力的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

法律主治，即是法治，是以法律為主的治理模式，其與以行政高權(quán)為特征的治理的區(qū)別就在于，在法治之下，沒(méi)有被明確禁止的市場(chǎng)主體就可以實(shí)施一定的行為，而在以行政高權(quán)為特征的體制下，相關(guān)市場(chǎng)主體的行為常常需要通過(guò)許可而為之。以法律為主的治理模式，要求管理者必須在法律規(guī)范的嚴(yán)格框架之下行使職權(quán)。

權(quán)力清單制度，首先不僅是行政管理的依據(jù)，也是規(guī)范行政人員按照清單行使權(quán)力，按照法律法規(guī)履行職責(zé)，堅(jiān)決防止權(quán)力清單之內(nèi)的不作為，清單之外的亂作為，這是從依法行政的角度規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力行使；其次，以浙江省級(jí)政府及部門的權(quán)力清單為代表的權(quán)力清單制度，重在調(diào)整行政處罰、行政許可、行政征收、行政強(qiáng)制等行政權(quán)力，在執(zhí)法上，權(quán)力清單的公布通過(guò)督促執(zhí)法單位與人員嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，使行政管理過(guò)程符合程序與法律，促進(jìn)依法行政，權(quán)力清單的公布也使社會(huì)對(duì)執(zhí)法部門是否依法辦事一目了然，這不僅能減少權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象，也將提高政府依法辦事的能力；再次，權(quán)力清單制度也是依法追究權(quán)力主體法律責(zé)任的依據(jù)，不僅對(duì)較低層級(jí)的行政主體具有強(qiáng)烈的約束力，更對(duì)制定者本身具有制約力。