曹力偉

（政協(xié)大慶市委員會(huì)，黑龍江 大慶 163000）

改革就是突破路徑依賴實(shí)現(xiàn)彎道超越

曹力偉

（政協(xié)大慶市委員會(huì)，黑龍江 大慶 163000）

當(dāng)前，在全面深化公安改革大背景下，一些困惑和問題所以能夠繼續(xù)存在，除了缺少壯士斷腕、啃硬骨頭、蹚深水區(qū)的改革決心外，還因?yàn)槠毡榇嬖诼窂揭蕾嚞F(xiàn)象。改革目的，就是要突破路徑依賴，通過盤活存量，科學(xué)重組，激發(fā)活力，實(shí)現(xiàn)彎道超越。

公安改革；路徑依賴；彎道超越

學(xué)習(xí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，使人備受鼓舞，既明確了下步改革方向，又看出中央改革決心。相信，隨著四中全會(huì)精神在各領(lǐng)域不折不扣落到實(shí)處，我們祖國必將迎來新的發(fā)展，在復(fù)興之路上邁出更大更堅(jiān)實(shí)步伐。備受鼓舞之余，對(duì)現(xiàn)實(shí)存在一些困惑：為什么計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下公安機(jī)關(guān)形成的體制機(jī)制至今仍在沿用？為什么針對(duì)體制改革很少有人問津？連“第二十次全國公安會(huì)議”在中小城市開展減少層級(jí)試點(diǎn)的提法也蹤影皆無？為什么交通擁堵日漸嚴(yán)重，我們?nèi)匀粓?jiān)持交警單獨(dú)管理交通秩序？為什么中央提出執(zhí)法主體規(guī)范化，我們200萬公安隊(duì)伍之外，還有大量協(xié)警、輔警存在？綜合大慶實(shí)踐，使人感覺，主要癥結(jié)除了缺少中央提出的壯士斷腕、啃硬骨頭、蹚深水區(qū)的改革決心外，還因?yàn)槠毡榇嬖诼窂揭蕾嚞F(xiàn)象。改革目的，就是要突破路徑依賴，通過盤活存量，科學(xué)重組，激發(fā)活力，實(shí)現(xiàn)彎道超越。

一、突破路徑依賴

路徑依賴，又稱為路徑依賴性，最初產(chǎn)生于技術(shù)變遷分析，后因成功闡釋了經(jīng)濟(jì)制度的演進(jìn)被廣而周知，并在制度變遷研究中得到廣泛應(yīng)用。它的特定含義是指，人類社會(huì)中的技術(shù)演進(jìn)或制度變遷有類似于物理學(xué)中的慣性。即一旦進(jìn)入某一路徑，無論是“好”還是“壞”，就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。一旦人們做出選擇，慣性力量會(huì)使這一選擇不斷自我強(qiáng)化，使人輕易走不出去。路徑依賴最廣為流傳的例證，莫過于兩匹馬屁股的寬度決定了美國航天飛機(jī)火箭助推器的寬度。古羅馬軍隊(duì)按照兩匹馬的距離確定戰(zhàn)車寬度，并在戰(zhàn)爭(zhēng)中修建了英國最初的長途老路；后來，英國人根據(jù)馬路轍跡確定馬車輪距，造馬車的人后來造電車，造電車的人又去設(shè)計(jì)鐵路；而美國航天發(fā)射器要用鐵路運(yùn)輸，還需經(jīng)過只比鐵軌寬一點(diǎn)的隧道，于是火箭推射器寬度就制造成鐵軌的寬度，即古羅馬兩匹馬屁股的寬度。即使美國火箭專家再有科學(xué)的設(shè)計(jì)，其推射器寬度都不能大于兩匹馬的距離，足見路徑依賴之頑固。

客觀說，路徑依賴雖然頑固，但并非全是負(fù)面效應(yīng)，如果初期路徑選擇是對(duì)的，則會(huì)在一定周期內(nèi)產(chǎn)生積極影響。比如，人類自原始社會(huì)開始的每次進(jìn)化，制度變革都促進(jìn)了生產(chǎn)力極大解放和發(fā)展。但如果在制度優(yōu)勢(shì)已經(jīng)消耗殆盡，又不謀求新的路徑規(guī)劃，就陷入了惡性循環(huán)，這個(gè)時(shí)候就是必須突破路徑依賴的時(shí)候。英國歷史學(xué)家湯因比研究過20多種在歷史上相繼消亡的文明，結(jié)論：不是他殺，全是自殺。原因很簡(jiǎn)單，它們?cè)陂L期路徑依賴中失去了改革勇氣和創(chuàng)新活力，最終被淘汰出局。歷史往往照射現(xiàn)實(shí)，建國后，蘇聯(lián)社會(huì)主義制度和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，對(duì)百廢待興的新中國確實(shí)起到了重要恢復(fù)作用，但也因此形成路徑依賴。包括粉碎“四人幫”后，把黨和國家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來時(shí)遇到的阻撓，包括改革開放啟動(dòng)14年后即小平南巡時(shí)，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)才得以確立。改革開放的許多時(shí)候都體現(xiàn)了路徑依賴特征。原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致路徑依賴的形成，現(xiàn)有路徑依賴又掣肘改革全面深入，在這種相生相克中，要將迫在眉睫的全面改革深入下去，突破路徑依賴是必須和必要的手段。

突破路徑依賴的核心是突破舊有觀念束縛，第一輪改革開放就是以“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”大討論開始的。就具體突破辦法來說不一而足，關(guān)鍵要找準(zhǔn)問題，不避困難，對(duì)癥施策。結(jié)合大慶公安10年改革的實(shí)踐和理解，突破路徑依賴，解決好5個(gè)問題比較重要。

一是突破“路徑鎖定”。即在一種制度已經(jīng)處于無效或低效運(yùn)行狀態(tài)下，如果仍然困于其中難以自拔，就必須實(shí)施制度重建。新中國建立后，我國公安體制大致經(jīng)歷兩個(gè)階段：一是改革開放前30年的完全適應(yīng)期，為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)量身定制的警務(wù)體制發(fā)揮了應(yīng)有作用。二是改革開放后30年的努力適應(yīng)期，隨著社會(huì)各領(lǐng)域改革進(jìn)程不斷加快，舊有體制適應(yīng)能力越來越差。警力短缺到需要在體制外建立一支上百萬的輔警隊(duì)伍來緩解警力不足，由此形成新的依賴并不斷強(qiáng)化，進(jìn)一步加重了政府負(fù)擔(dān)，掩蓋了原體制層級(jí)過多、分工過細(xì)的弊端，客觀上阻撓了改革。警力不足與輔警大量出現(xiàn)說明，現(xiàn)有公安體制已經(jīng)顯現(xiàn)疲態(tài)，有必要實(shí)施體制重建，也就是改革。這是10年前大慶公安果斷實(shí)施體制改革的根本動(dòng)因。公安工作如此，社會(huì)治理的很多領(lǐng)域都是這樣。

二是不搞“曲線救國”。突破路徑依賴不是修老路，而是走新路。但因?yàn)楹芏嗳思蓱勌鰜淼碾y度太大，仍然寄希望以修修補(bǔ)補(bǔ)來解決問題，這是路徑依賴的典型表現(xiàn)之一。就公安改革而言，2003年，《中共中央關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》提出改革總體設(shè)想，開始了減少層次改革的倡導(dǎo)，但響應(yīng)者寥寥無幾。大家更熱衷以機(jī)制創(chuàng)新代替體制創(chuàng)新、以機(jī)構(gòu)改革代替體制改革，這些創(chuàng)新并非不可取，也是改革的組成部分，但畢竟處于體制外圍，離核心問題過遠(yuǎn)，作用有限。近些年還出現(xiàn)一種現(xiàn)象，就是新口號(hào)、新機(jī)制、新舉措層出不窮，但基層公安機(jī)關(guān)和廣大民警針對(duì)解決層級(jí)過多、分工過細(xì)的改革愿望卻越來越迫切，說明“曲線救國”只管一時(shí)，不管長遠(yuǎn)。

三是不坐等“頂層設(shè)計(jì)”。坐等頂層設(shè)計(jì)是路徑依賴的另一種表現(xiàn)，當(dāng)前尤其突出。改革不是完成任務(wù)，關(guān)鍵要解決問題。不能一遇問題先找依據(jù)、先看上級(jí)政策，沒有政策就不辦。應(yīng)該著眼當(dāng)下，看問題該不該解決，應(yīng)該解決就必須想一切辦法，盡最大努力，這是“守土有責(zé)”。有學(xué)者指出，中國在體制改革的問題上，不要過分依賴頂層設(shè)計(jì)，因?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)的方案，要有堅(jiān)強(qiáng)堅(jiān)固的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。這個(gè)基礎(chǔ)即來自基層的主動(dòng)和創(chuàng)造。所以，中央明確提出，改革要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與尊重基層首創(chuàng)相結(jié)合。單純強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)的最大弊病，就是擔(dān)負(fù)頂層設(shè)計(jì)的國家部委，很多時(shí)候缺少改革動(dòng)力。

四是不盲從“試點(diǎn)”經(jīng)驗(yàn)。中國改革開放總體屬于漸進(jìn)式改革，先試點(diǎn)，再推開，這是改革重要經(jīng)驗(yàn)之一。但如果在任何時(shí)候、任何范圍內(nèi)都把它看成定律，就形成了方法上的依賴。試點(diǎn)，的確是確保穩(wěn)妥、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的有效辦法，卻不是萬能之計(jì)。不清楚的事情必須試點(diǎn)，從中尋找方向，發(fā)現(xiàn)問題，修補(bǔ)完善；清楚的問題就要堅(jiān)決果斷，不給反對(duì)者設(shè)置藩籬機(jī)會(huì)，把更多精力用于改革后的調(diào)整完善。因試點(diǎn)失去改革信心的例子，不是絕無僅有。大慶公安改革沒有大范圍討論，也沒有試點(diǎn)。如果選擇某個(gè)單位試點(diǎn)，會(huì)使其他單位產(chǎn)生等待、觀望甚至浮躁情緒，抵觸改革會(huì)在這段時(shí)間形成勢(shì)力，引起不必要?jiǎng)邮?。事?shí)上，對(duì)內(nèi)堅(jiān)決不試點(diǎn)，對(duì)上積極爭(zhēng)取試點(diǎn)，大慶十年間的每次改革都是如此，突破效果很好，不但實(shí)現(xiàn)了目的，關(guān)鍵是讓群眾迅速看到了實(shí)效。

五是不走回頭路?；仡櫲祟愡M(jìn)步史，每次重大社會(huì)制度變革都有復(fù)辟，卻無一不成為歷史的笑話。跳出去就不能再打退堂鼓，“悔棋”的成本更大，代價(jià)更高，危害也更嚴(yán)重。突破路徑依賴所以必要和艱難，就是很多人明知老路越走越窄，卻仍念念不忘，心存幻想。改革不能一蹴而就的道理每個(gè)人都懂，事實(shí)也是這樣。改革初期，由于制度設(shè)計(jì)、推進(jìn)實(shí)施等方面的不足，以及隨時(shí)出現(xiàn)的突發(fā)因素，遇到些困難和挫折再正常不過。大慶公安改革這10年，遇到很多困難，有的艱難程度是改革前無法預(yù)知的，但始終堅(jiān)持“靠強(qiáng)力推進(jìn)改革，靠事實(shí)統(tǒng)一思想，靠機(jī)制激發(fā)活力，靠觀念改變工作”，從未想過調(diào)頭回去。回顧這10年不斷突破路徑依賴的過程，如果有一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可談的話，就是牢牢把握了3個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：方向正確，措施得當(dāng)，堅(jiān)持到底。

二、科學(xué)盤活存量

突破路徑依賴，只是改革起步和基礎(chǔ)工程，最終能否成功，能不能按照設(shè)定目標(biāo)把高效體制建立起來，就不僅僅取決于改革者主觀愿望，而要靠合理的路徑選擇和科學(xué)設(shè)計(jì)。這是大慶公安10年改革重要體會(huì)之一。從總體上說，突破路徑依賴的改革方式，大體可以分為增量改革和盤活存量兩種，從實(shí)踐中堅(jiān)信，后者更具科學(xué)性和發(fā)展性。

增量改革，優(yōu)點(diǎn)是在不傷害既得利益的前提下增加另一部分人利益，從而使改革迅速啟動(dòng)。缺點(diǎn)是隨著時(shí)間推移，其內(nèi)在改革動(dòng)力會(huì)逐漸衰竭，很難長時(shí)間持續(xù)下去。增量改革對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，最大難處是國家公務(wù)員隊(duì)伍相對(duì)龐大，中央政府決定幾年之內(nèi)不會(huì)增編，這就堵塞了公安隊(duì)伍實(shí)施增量改革的可能性。擴(kuò)招輔警隊(duì)伍，雖屬增量改革范疇，但因其準(zhǔn)入門檻低，不具備執(zhí)法主體資格，隱患極大，屬方向有誤的增量改革。

盤活存量，則是通過有效的資源整合，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)資源配置方式，增強(qiáng)資產(chǎn)整體價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)盤活目標(biāo)。比如，通過體制調(diào)整，實(shí)現(xiàn)警力下沉、改善忙閑不均、激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)活力，不需要招收輔警甚至取消輔警，一樣能夠緩解警力不足，這就是典型的存量改革。存量改革的優(yōu)點(diǎn)是容易達(dá)成共識(shí)，成本不高或不需新增成本，但由于將觸動(dòng)既得利益，阻力相對(duì)要大。在先易后難的漸進(jìn)式改革中，存量改革大多出現(xiàn)在增量改革之后。正如當(dāng)前中央做出的改革判斷，好改的已經(jīng)全部改完了，剩下的都是難啃的硬骨頭，說明增量改革已陷入困境，盤活存量勢(shì)在必行。大慶公安選擇的就是存量改革，并以扎實(shí)實(shí)踐，摸索出了科學(xué)盤活存量的重點(diǎn)和方法：

一是減少層級(jí)，盤活警力。警力不足，既有絕對(duì)不足的原因，也有因警力閑置、使用不當(dāng)?shù)润w制問題造成的相對(duì)浪費(fèi)，盤活警力就是要解決后者問題。與中國現(xiàn)行五級(jí)行政體制相配套的公安組織結(jié)構(gòu)，管理成本高、效率低，特別是大量警力滯留中間層，造成基層又苦又累。其中，大量骨干的滯留，又必然衍生許多新的設(shè)計(jì)和工作需求，進(jìn)而增加基層無效勞動(dòng)。隨著交通、通信條件的發(fā)展，特別是網(wǎng)絡(luò)信息的普及，減少管理層級(jí)，擴(kuò)大管理跨度，科學(xué)配置警力，已成必然。2005年改革中，大慶將市區(qū)10個(gè)分局和70個(gè)派出所整合成20個(gè)新分局，實(shí)現(xiàn)三層變兩層管理，把從前不實(shí)戰(zhàn)的中間層警力推向一線，基層執(zhí)法警力增加105％。這種依靠科學(xué)配置解決警力不足與依靠擴(kuò)編招警解決警力不足，有著本質(zhì)的區(qū)別：第一是多。在同樣警察數(shù)量情況下，立即使一線執(zhí)法警力增加105％。如果單純依靠擴(kuò)編招警，很難在數(shù)量上達(dá)到這一水平。第二是快。增編、擴(kuò)招、培訓(xùn)等傳統(tǒng)改善警力的方式，往往需要較長時(shí)間才能適應(yīng)工作。而科學(xué)配置是在現(xiàn)有警力中進(jìn)行，一旦完成，可以迅速形成戰(zhàn)斗力。第三是好。即執(zhí)法質(zhì)量好。通過骨干回歸，提升了一線執(zhí)法水平，新招民警的執(zhí)法能力、執(zhí)法質(zhì)量與之不可同日而語。改革第一年，破案數(shù)同比增加43％，而執(zhí)法質(zhì)量不降反升。第四是省。大慶通過改革增加的105％一線執(zhí)法警力，沒有多花財(cái)政的錢。但如果要通過擴(kuò)編招警來實(shí)現(xiàn)，政府每年將增加幾千萬甚至上億元負(fù)擔(dān)。大慶減層改革后即2005年6月，國務(wù)院提出推進(jìn)“省管縣”的改革試點(diǎn)，說明不僅公安管理層級(jí)可以減少，整個(gè)行政管理層級(jí)都有壓縮空間，同時(shí)還能減少不必要的行政干預(yù)和人為增加工作的問題。

二是綜合執(zhí)法，盤活職能。分工是必要的，但分工過細(xì)就成了問題，有限的職能被條塊分割，容易造成推諉扯皮。國務(wù)院因此推行“大部制”改革，四中全會(huì)《決定》明確要求“整合隊(duì)伍”。公安機(jī)關(guān)這類問題已經(jīng)越來越突出，警種分工過細(xì)，一個(gè)部門只管一項(xiàng)職能，即使無力承擔(dān)，其他警種也不能支援。交警就是最典型例子，以現(xiàn)有的職能配置方式，無論交警怎么增人、增編都不夠用，自身又苦又累，社會(huì)卻不滿意。公安外事管理也是這樣，隨著出國出境人員猛增，辦證難、辦證慢問題積重難解，群眾意見很大。針對(duì)這種職能配置與任務(wù)不相適應(yīng)的問題，將分局、縣局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大量整合，從過去分局十七八個(gè)，縣局20多個(gè)機(jī)構(gòu)整合成刑偵、治安、社區(qū)警務(wù)和綜合管理四個(gè)部門，實(shí)現(xiàn)警力配置規(guī)?；?zhí)法職能綜合化。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)分工過細(xì)帶來的推諉扯皮和忙閑不均問題，相繼推行全警管交通、全警管消防、全警管外事的綜合執(zhí)法改革。比如，把原來市局交警大隊(duì)、事故大隊(duì)的人員、編制、職能全部下放分局，不單設(shè)警種，由分局治安隊(duì)負(fù)責(zé)動(dòng)態(tài)交通管理，社區(qū)隊(duì)負(fù)責(zé)靜態(tài)交通管理，刑警負(fù)責(zé)交通事故現(xiàn)場(chǎng)勘查和逃逸案件偵辦，市區(qū)可以管交通的民警達(dá)到從前5倍多。在外事管理上，將市局業(yè)務(wù)受理職能下放到分局，仍不單設(shè)機(jī)構(gòu)，市區(qū)辦證窗口由原來的1個(gè)增加到19個(gè)，在辦證總量同比增長45％情況下，徹底解決了群眾排長隊(duì)、大排隊(duì)問題。正是通過職權(quán)下放和綜合執(zhí)法，大慶公安機(jī)關(guān)才能把警力規(guī)?；⒙毮芸茖W(xué)化效應(yīng)發(fā)揮到了最大。這種效應(yīng)至少體現(xiàn)在兩方面：第一，把多而散的機(jī)構(gòu)整合成大部門后，對(duì)任何一項(xiàng)工作都有足夠應(yīng)對(duì)的警力。比如，上級(jí)機(jī)關(guān)提出刑警要達(dá)到總警力的15％，而大慶已經(jīng)達(dá)到30％，在全國都是較高的。第二，綜合執(zhí)法打造了一警管多事的多功能警察，用科學(xué)配置職能的辦法，解決了警力不足與警力浪費(fèi)的雙重問題，回應(yīng)了群眾對(duì)綜合執(zhí)法的迫切需求。

三是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，盤活效率。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有活力，是因?yàn)轶w制內(nèi)有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。經(jīng)濟(jì)工作如此，公安工作也是如此。公平、公開的競(jìng)爭(zhēng)，能夠使資源達(dá)到最優(yōu)配置，工作提到最高效率，是減少浪費(fèi)、盤活存量的重要途徑。大慶通過改革搭建了這樣一個(gè)環(huán)境，內(nèi)部活力得以迸發(fā)。改革后，城市分局的規(guī)模設(shè)置相當(dāng)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，加之創(chuàng)新實(shí)行“二人一組，三組一隊(duì)”標(biāo)準(zhǔn)化警隊(duì)建制，在警組、警隊(duì)、警種、警局之間形成4個(gè)可比性很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，解決了單位大小不一、無法科學(xué)比較的問題。大家不但比著干，而且更重成本控制，講究投入產(chǎn)出，創(chuàng)新力、執(zhí)行力越來越強(qiáng)。由于激發(fā)了隊(duì)伍內(nèi)在活力，有條件解決另一個(gè)關(guān)鍵問題，就是除非執(zhí)法崗位有限的文職人員外，大慶公安沒有一名輔警。改革打造的“6人隊(duì)”，很好解決了隊(duì)長背手指揮問題，但如果警隊(duì)夾雜輔警，甚至輔警超過警察數(shù)量，不但隊(duì)長要背手，連普通民警都會(huì)成為“領(lǐng)導(dǎo)”，逐漸遠(yuǎn)離具體工作。這種情形下，不要說提高隊(duì)伍活力，連原有戰(zhàn)斗力都要下降。大慶取消輔警，就是要把民警的“拐棍”扔掉，激發(fā)隊(duì)伍本身潛力和內(nèi)在活力；就是要保持隊(duì)伍純潔性和正規(guī)化，把政府寶貴的投入全部用在改善核心問題上，這才是根本的、持久的。同時(shí)，在社區(qū)組建了專職治安員隊(duì)伍，形成以治保會(huì)、治安員、志愿者、社區(qū)民警四位一體的聯(lián)防格局，為避免公安包打天下、實(shí)現(xiàn)公安工作社會(huì)化、落實(shí)楓橋經(jīng)驗(yàn)搭建了平臺(tái)。

以上，是公安工作科學(xué)盤活存量的重點(diǎn)所在。實(shí)際上，科學(xué)盤活存量與突破路徑依賴是兩個(gè)互動(dòng)互融的過程，總體上都屬于方向選擇問題，之后就是對(duì)正確方法的研究。把方向、方法兩個(gè)環(huán)節(jié)做實(shí)了，才能真正實(shí)現(xiàn)“彎道超越”。經(jīng)歷10年改革歷程，由衷感到，習(xí)總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的6個(gè)改革關(guān)鍵詞，特別精準(zhǔn)概括了突破路徑依賴和科學(xué)盤活存量的方法問題。第一，“突破藩籬”是關(guān)鍵。解決突破路徑依賴的勇氣、智慧和觀念問題。第二，“蹄疾步穩(wěn)”是方法。既要有敢闖敢試的精神，又要把握過程控制。第三，“腳踏實(shí)地”是保證。矛盾面前不回避，成績面前不保守，外人面前不做秀，始終保持如履薄冰的心態(tài)。第四，“善作善成”是要求。堅(jiān)定用深化改革的辦法，解決改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，核心是堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)。比如，針對(duì)部分縣局綜合執(zhí)法可能帶來“樣樣通、樣樣松”的弊病，不對(duì)市局機(jī)構(gòu)進(jìn)行壓縮，而是大力實(shí)施專業(yè)化、實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)，構(gòu)建既分工明確又相互支援的實(shí)戰(zhàn)體系，使市局同分局形成互補(bǔ)關(guān)系，足以應(yīng)對(duì)各種突發(fā)情況和困難。第五，“一張藍(lán)圖”是原則。保持“功成不必在我”的心胸氣度，不等待觀望，不急功近利，不淺嘗輒止，不改旗易幟。就如習(xí)總書記所講：“不能為了出政績都要自己搞一套，換一屆領(lǐng)導(dǎo)就兜底翻，三天打魚兩天曬網(wǎng)，那就什么事情也干不成”。第六，“成熟持久”是目標(biāo)。即最終實(shí)現(xiàn)“彎道超越”，同時(shí)尋找到科學(xué)持續(xù)發(fā)展的正確道路。

三、實(shí)現(xiàn)彎道超越

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，對(duì)每個(gè)主體或個(gè)體來說，實(shí)現(xiàn)后來居上的最好辦法，就是尋找適應(yīng)和超越時(shí)代變革的新拐點(diǎn)、新路徑，好比賽車中的彎道超車。相對(duì)直道而言，彎道充滿風(fēng)險(xiǎn)和變數(shù)，但卻更容易向內(nèi)切道和成功變軌，繼而產(chǎn)生更大加速度，完成直道上無法實(shí)現(xiàn)的超越。這其中，有3個(gè)節(jié)點(diǎn)非常關(guān)鍵：第一，找準(zhǔn)拐點(diǎn)，敏銳捕捉改革契機(jī)，并迅速做出反應(yīng)；第二，大膽變軌，切道尋找便捷路徑，即突破路徑依賴；第三，方法正確，在現(xiàn)有條件下催生最大功率，也就是科學(xué)盤活存量。大慶公安改革比較好地扣住了這3個(gè)環(huán)節(jié)，成功實(shí)現(xiàn)彎道超越。如果用大慶“二次創(chuàng)業(yè)”凝練的“三超”精神來概括，這是一種超越權(quán)威、超越前人、超越自我的過程。

一是超越了體制權(quán)威。相對(duì)于大慶公安目前的新體制，傳統(tǒng)體制已經(jīng)運(yùn)行60余年，形成強(qiáng)大慣性，樹立了絕對(duì)權(quán)威，讓人不敢觸碰。大慶公安敢于對(duì)這種體制實(shí)施重建，雖是一個(gè)非常艱難的抉擇，但取得了完全成功。重要標(biāo)志有兩個(gè)：第一是突破了傳統(tǒng)5級(jí)警務(wù)管理架構(gòu)，在地市級(jí)以下實(shí)現(xiàn)三層變兩層的扁平化管理。第二是取消了各區(qū)縣上百個(gè)存在了幾十年的派出所，并一度引起廣泛質(zhì)疑甚至強(qiáng)烈反對(duì)，但僅僅一年多以后，新的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》明確認(rèn)定了大慶新體制的法律地位，同時(shí)廢止了《派出所管理?xiàng)l例》。對(duì)目前全國仍然延續(xù)運(yùn)行的普遍體制來說，大慶實(shí)現(xiàn)了關(guān)鍵超越，率先完成了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下公安體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公安體制的轉(zhuǎn)變。

二是超越了改革前沿。按照改革開放“兩個(gè)大局”的設(shè)計(jì)，中國近30年發(fā)展始終以沿海引領(lǐng)內(nèi)地，南方引領(lǐng)北方，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的主基調(diào)下，這種引領(lǐng)無形拓展到了政治和社會(huì)治理各個(gè)領(lǐng)域。人們?cè)L期承認(rèn)甚至仰視這種差距，凡到南方和沿?？疾?，必稱“學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)”。但受益10年改革，在公安制度建設(shè)領(lǐng)域，大慶很大程度上扭轉(zhuǎn)了這一局面，至少早于全國做出全方位的有效探索。10年來，接待了超過200個(gè)考察的省、市代表團(tuán)，有的發(fā)達(dá)省份甚至就一個(gè)問題多次到大慶交流。政治局委員、中央政法委書記孟建柱曾明確批示：“大慶市公安警務(wù)改革的經(jīng)驗(yàn)，具有一定的普遍意義”。尤其是三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化后，大慶迅速成為許多社會(huì)治理研究機(jī)構(gòu)的剖析對(duì)象，僅2013年，就有“人民論壇”專家組專程調(diào)研“大慶經(jīng)驗(yàn)”；第四屆中國社會(huì)治理論壇、首屆國家治理高峰論壇分別邀請(qǐng)大慶公安介紹改革經(jīng)驗(yàn)，很多專家和組織提出將大慶作為社會(huì)治理研究的典型范例。四中全會(huì)《決定》出臺(tái)后，大慶公安所有改革舉措全部符合依法治國、依法行政總體方向，特別是扣住了“減少層級(jí)、整合隊(duì)伍、綜合執(zhí)法、提高效率”等具體要求，因此有了很大先行優(yōu)勢(shì)。

三是超越了自我禁錮。這是最難的一種超越，可一旦完成，就能在很長時(shí)間形成持續(xù)向上的良性循環(huán)狀態(tài)。歷經(jīng)10年全面檢驗(yàn)，已完成了這一過程，衡量標(biāo)準(zhǔn)有三：第一是公安工作實(shí)現(xiàn)了跨越發(fā)展，表現(xiàn)在社會(huì)治安上尤其明顯，8類主要案件、“兩搶”案件實(shí)現(xiàn)10連降，其中，“兩搶”案件由改革前2081起下降到147起；命案由改革前5年的150～160起下降到近兩年的30～40起。城調(diào)隊(duì)抽樣調(diào)查：大慶市民安全感、對(duì)公安工作滿意度、對(duì)公安隊(duì)伍滿意度“三項(xiàng)指標(biāo)”，分別達(dá)到98.5％、98.8％、98.8％，均在持續(xù)增長中創(chuàng)造新高。所以發(fā)生這樣的變化，除全國、全省大形勢(shì)逐漸好轉(zhuǎn)外，自身的體制改革起到了巨大作用。如果不改革，一切都是常規(guī)抓法，能不能取得如此的成績？結(jié)論是否定的。當(dāng)然，形勢(shì)肯定會(huì)逐漸好轉(zhuǎn)，但不會(huì)變化這么大。第二是支撐持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和潛力越來越好。特別是省編辦以批復(fù)“三定”方案的文件形式，讓大慶公安歷史性解決了機(jī)構(gòu)、級(jí)格、職數(shù)、保障等關(guān)鍵性問題，深化改革與持續(xù)發(fā)展幾乎沒有了障礙。如果不改革，這些長期困擾公安機(jī)關(guān)的普遍性問題，也會(huì)在反復(fù)爭(zhēng)取中得到一定程度改善，但不可能徹底解決。這是大慶公安民警對(duì)改革擁護(hù)率接近100％的重要原因之一，也因此形成持續(xù)深化改革的核心動(dòng)力。第三是凝聚了強(qiáng)烈創(chuàng)新精神和厚重文化。中外之差距，南北之差距，根本還在于思想解放程度和創(chuàng)新創(chuàng)造能力。這10年改革，恰恰解決了大慶公安隊(duì)伍不會(huì)創(chuàng)新、不敢創(chuàng)新的禁錮意識(shí)，培養(yǎng)了爭(zhēng)創(chuàng)一流的向上精神和越來越強(qiáng)的創(chuàng)新能力，積累凝聚了體制自信、機(jī)制自信和能力自信。僅就體制自信而言，自2005年1月1日開始，至少進(jìn)行了6次大的改革步驟，除第一次比較艱難和緊張外，后面改革非常平順，波瀾不驚，甚至省去了動(dòng)員過程，一紙方案就執(zhí)行到位。敢于改革、相信改革、參與改革，已經(jīng)成為一種習(xí)慣。體制之外，“人無我有、人有我好、人好我新”的創(chuàng)造也無處不在。特別在引領(lǐng)方向的信息化建設(shè)上，近3年新獲自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)11項(xiàng)；建成全國一級(jí)信息中心；功能和設(shè)計(jì)一流的專業(yè)研判中心覆蓋國保、技偵、情報(bào)、網(wǎng)安、治安、經(jīng)偵、禁毒、交通、消防、視頻偵查等全部實(shí)戰(zhàn)部門；建成全國首個(gè)部頒標(biāo)準(zhǔn)的350兆PDT數(shù)字通訊系統(tǒng)，公安部業(yè)務(wù)局評(píng)價(jià)“具有劃時(shí)代、里程碑式的意義”；警用地理信息技術(shù)填補(bǔ)全國公安系統(tǒng)一等獎(jiǎng)空白；刑事技術(shù)的司法物證鑒定首個(gè)通過國家認(rèn)定?？梢哉f，始終向著最好的創(chuàng)新精神，向著最先進(jìn)目標(biāo)前進(jìn)的創(chuàng)新文化，是改革10年積攢的最大財(cái)富，是10年前不敢想象的巨大超越，也是確保今后新10年持續(xù)發(fā)展的不竭動(dòng)力。

〔責(zé)任編輯：宋洪德〕

G631

A

1002-2341（2015）02-0012-05

2015-03-10

曹力偉（1956-），男，黑龍江伊春人，主席，主要從事政協(xié)工作、公安工作及公安改革實(shí)踐研究。