內(nèi)容提要：事權劃分是現(xiàn)代財政制度有效運轉的基礎，本文對當前文獻中關于事權與支出責任劃分的研究，從事權的概念和內(nèi)涵、事權的分類和模式、事權劃分的特點和問題，以及事權劃分的思路和方案等四個方面做了梳理，并做了簡要評價。

〔收稿日期〕2015-04-10

〔作者簡介〕寇明風，助理研究員，研究方向為財政理論與政策。

十八屆三中全會對深化財稅體制改革作出了全面部署，提出建立現(xiàn)代財政制度的三個重點任務：改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度。長期以來，我國政府間事權與支出責任劃分存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，制約政府實際職能的履行和行政效率的提高。事權劃分是現(xiàn)代財政制度有效運轉的基礎，只有在明晰政府間事權劃分的基礎上，才能界定各級政府間的支出責任。本文通過梳理相關文獻，對當前政府間事權與支出責任劃分的研究進行了述評。

一、關于事權與支出責任概念及內(nèi)涵的研究

在西方的公共經(jīng)濟學文獻中，并無事權一詞，倪紅日(2006)認為，事權一詞是我國背景下的特有稱謂，是計劃經(jīng)濟體制下各級政府對其治下的國營企事業(yè)單位的行政管理權，突出的是一種行政隸屬關系，需要給予老稱謂以新內(nèi)涵，應該將事權概念改變?yōu)楣卜章氊?，即各級政府承擔的由本級政府提供的公共服務供給的職能和責任。李齊云、馬萬里(2012)認為，市場經(jīng)濟下的政府職能主要是供給公共品，因此，事權的內(nèi)涵就是公共品供給職責，體現(xiàn)在財政支出上就是支出責任。樓繼偉(2013)認為，事權是指各級政府的職能，事權與支出責任劃分是中國傳統(tǒng)體制的語言，反映的是分層次管控社會經(jīng)濟事務在不同級政府間權力的劃分，改革之后其含義已經(jīng)轉變，在公共財政術語中通常稱為“職能劃分”、“事權劃分”或“支出責任劃分”。湯火箭(2012)指出，事權的多少決定著各級政府管理事務的權力，而財權與相應事權的匹配程度又對最終的利益分配格局產(chǎn)生影響，所以事權以及履行事權所需要的財權構成了政府權力結構的主要內(nèi)容。李齊云、劉小勇(2009)指出，社會主義市場經(jīng)濟條件下政府的主要職能是提供公共服務，因此從本質(zhì)上說政府的事權也就是政府的公共服務職責，各級政府事權的劃分不再依據(jù)行政管理關系，而是公共服務的層次。柯華慶(2014)認為，在十八屆三中全會《決定》出來之前，主流財稅界一直將“事權”與“支出責任”或“職能”混為一談。他認為財政責任可以進一步細分為事權與事責。政府到底將錢用于做什么事、用之于哪一類民眾具有選擇性，表現(xiàn)為權力，稱為事權。做事必須支出，表現(xiàn)為責任，稱為事責。財政上的事責就是支出責任。對十八屆三中全會《決定》的權威解讀中已經(jīng)有非常明晰的認知：事權是一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責，支出責任是政府承擔的運用財政資金履行其事權、滿足公共服務需要的財政支出義務。

二、關于事權與支出責任的分類和劃分模式的研究

財政部財政科學研究所課題組(2010)根據(jù)事權配置過程中剩余權歸屬的不同，將事權配置可以分為兩種方式：一是分權方式，即將剩余權劃歸級次較低政府的事權配置方式；二是授權方式，即將剩余權劃歸上級政府的事權配置方式。聯(lián)邦制國家通常采取分權方式，單一制國家以及聯(lián)邦制國家州政府以下地方采取授權方式。公共品層次理論為政府間事權和支出責任的劃分提供了主要依據(jù)，事權和支出責任劃分(公共產(chǎn)品提供)應該根據(jù)層次性和受益范圍原則進行劃分，即全國性公共產(chǎn)品，應由中央政府提供；地方性公共產(chǎn)品和公共服務受益范圍僅局限于地方，應由地方政府提供；具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品和公共服務，可由中央政府和地方政府聯(lián)合提供，或中央政府補助地方政府提供，或直接由中央政府提供(田志剛，2009；文政，2008)。這種方式也成為我國學界和實踐部門推崇的“范本”。但是基于公共品的層次性理論對政府間財政支出責任劃分進行指導會面臨一些難題，可能“水土不服”。劉尚希(2012)總結了支出責任劃分的兩種模式：一類是“橫向”劃分模式，按照公共產(chǎn)品的特點進行支出責任劃分，對某類公共產(chǎn)品在不同層級政府之間做出明確的分工和界定；另一類是“縱向”劃分模式，根據(jù)責任要素在政府間進行劃分，責任要素可分解為決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權與支出權，相應可將同一公共產(chǎn)品的不同責任要素在政府間進行劃分。西方國家大多采用“橫向”劃分模式，我國目前采用“縱向”劃分模式，中央集中決策權，地方承擔執(zhí)行權，支出責任則由各級政府共同承擔。何逢陽(2010)也指出了對于事權類型根據(jù)層級特點進行簡單劃分不適合我國政府職能“職責同構”的國情，根據(jù)事權的來源不同，將事權劃分為顯性(法定)事權和隱性(委托性)事權兩大類。顯性(法定)事權是指根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定中央與地方各級政府應該承擔的事務。隱性(委托性)事權是上級政府部門委托給下級政府部門的事務。所以，從名義上看我國的事權劃分有較為規(guī)范的文本，但是在實踐中會出現(xiàn)上級政府通過事權指派或下放將難以清晰界定的事權安排給下級政府的情況。馬萬里(2013)將多中心治理理論引入政府間事權劃分領域，認為事權劃分新邏輯取決于兩個維度：縱向—中央、地方財政分權架構下的縱向公共品供給職責配置；橫向—政府、市場與非營利組織公共品供給職責橫向分工兩個維度。在這個框架下，縱向分權要求清晰劃分全國性公共產(chǎn)品與地方性公共產(chǎn)品，以及中央和地方共同承擔負責的公共產(chǎn)品；橫向分權要求各級政府利用市場組織與非營利組織的優(yōu)勢，滿足民眾對公共產(chǎn)品的需求。

三、關于事權和支出責任劃分的特點與問題

(一)事權與支出責任劃分的特點

當前我國所處的發(fā)展階段，由于公共風險的擴大導致政府職能不斷擴張，政府職能正從“經(jīng)濟增長”為主，向經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)等多方面統(tǒng)籌兼顧轉變。為了能夠讓財力與事權的匹配更加穩(wěn)定，就需要細化中央與地方的支出責任，從而提高整個政府的效能(劉尚希，2010)。現(xiàn)階段我國政府職能具有明顯的初級、中級、高級職能并存的轉軌過渡特征和“趕超”模式特點(宋立，2007)。表現(xiàn)在支出方面為政府用于經(jīng)濟建設和行政費用支出比重較大，而用于基本公共服務和民生支出比重較小(宋立，2007；周天勇、谷成，2007；樓繼偉，2013)。從各級政府事權重點來看，中央政府的職責以高級即積極職能為主，省級政府的職責以高級和中級職能為主，地市級政府的職責以高級和中級職能為主，中央、省級和地市級政府的首要支出都是基本建設，只有縣鄉(xiāng)政府以中級職能為主(宋立，2007)。

(二)“職責同構”和事權重疊交叉

朱光磊，張志紅(2005)認為，我國政府職能在縱向上配置的特點可概括為“職責同構”?！奥氊熗瑯嫛笔遣煌瑢蛹壍恼诳v向間職能、職責和機構設置上的高度統(tǒng)一、一致。職責同構是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，在向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的過程中，由“職責同構”導致的“全能型”政府，嚴重地阻礙了全國統(tǒng)一市場的形成，也限制了市場機制作用的發(fā)揮，不利于地方發(fā)展。宋立(2007)，周天勇、谷成(2007)指出，各級政府間事權交叉重疊、支出責任重點不明確。除了少數(shù)事權之外，各級政府的職責并沒有明顯區(qū)別，地方政府的事權大多是中央政府的事權延伸或細化，形成了同一事務各級政府“齊抓共管”的局面，分工主要是相應的支出比例的大小。樓繼偉(2013)指出，中央與地方財政對社會保障、公共衛(wèi)生、義務教育等事項的職責和支出責任實行共同承擔的辦法，不少事項以中央按一定比例負擔的方式對地方補助，職責重疊、共同管理、使得中央與地方通過各種形式進行博弈，造成職責不清、互相擠占或者雙方都不管、無從問責。

(三)事權配置錯位問題

樓繼偉(2013)指出，目前我國中央與地方政府間事權與支出責任劃分存在“錯位”的問題，一是應該中央負責的事務交給了地方處理。如國際界河的保護、跨地區(qū)污染防治、跨地區(qū)經(jīng)濟糾紛司法管轄、海域和海洋的使用管理，部分公共安全、食品藥品安全等方面。二是屬于地方管理的事項中央承擔了較多的支出責任。對于地方管理的任何事項，中央都可以無條件介入，并給予財政補助。既不利于地方因地制宜發(fā)揮主動性，也導致中央部門陷入大量的微觀事務，也為有關部門尋租創(chuàng)造了機會。趙云旗(2005)、湯火箭(2012)等也有相似的觀點和論述。

(四)事權重心下移

宋立(2007)認為，我國基本公共服務事權重心設置偏低，地方政府尤其是基層地方政府承擔了超出其負責范圍的支出責任，政府事權配置的重心偏低導致各級政府承擔的事權責任與其收入和行政能力不對稱。湯火箭(2012)指出由于我國各級政府之間存在行政隸屬關系，上級政府習慣性地將事權下移，導致出現(xiàn)政府層級的越低事權越多的不合理現(xiàn)象。樓繼偉(2013)指出中央事權明顯不足，2013年我國公共財政預算中央本級支出只占全國財政支出的14.6%，事權履行的過度下沉，制約市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務均等化。

(五)橫向部門間財政關系缺乏規(guī)則導致事權劃分問題

在我國當前的行政體制下，政府的職能履行需要通過具體的部門，而各部門出臺政策主要考慮的必要性和收益大小，往往沒有經(jīng)過充分的風險評估和財力論證，上級各個部門點菜與上級財政所能提供的財力之間缺乏協(xié)調(diào)，導致支出責任處于嚴重不確定性狀態(tài)，上級部門引發(fā)的事權調(diào)整與財力配置不對稱，導致下級政府無力承擔(劉尚希，2010)。

四、事權與支出責任劃分的思路和方案

針對我國政府間事權和支出責任劃分出現(xiàn)的問題，學界提出了許多改革的思路和方案，現(xiàn)歸納如下。政府間的事權和支出責任的履行，是為了提供公共產(chǎn)品和公共服務，根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性和收益范圍，提供全國性的公共產(chǎn)品的職責可以劃分為中央事權，提供地方性公共產(chǎn)品的職責可以劃分為地方事權，提供混合型公共產(chǎn)品的職責可以劃分為中央與地方混合型事權。由此，中央事權劃歸中央政府負責，地方事權劃歸地方政府負責，混合型事權由中央政府委托地方政府負責，混合型事權所需經(jīng)費可以按比例通過轉移支付實現(xiàn)(文政，2008)。賈康(2007)認為，要從貫徹分稅制和財政層級改革的整體框架下進行事權劃分。在五級政府框架下，省級以下地方政府實際上沒有建立分稅制財政體制，省以下財政體制大多以分成制和包干制的形式存在。所以，要在1994年分稅制財政體制改革的基礎上，減少政府財政層級，如已經(jīng)推行鄉(xiāng)財縣管和省直管縣改革，將分稅制改革徹底貫徹到省以下，并在此基礎上，重點改革投資事權，進一步理清政府間事權，最終“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算”的制度安排。樓繼偉(2013)認為，政府事權劃分要在“中央政府主要負責國家安全、經(jīng)濟穩(wěn)定和收入再分配，地方政府主要負責資源配置(提供公共服務)，中央政府承擔或參與全國性公共產(chǎn)品和具有大范圍規(guī)模經(jīng)濟和空間外溢的活動”的大框架下，以外部性、信息復雜程度、激勵相容“三原則”作為標準進行劃分。事權在各層級政府的配置方面，樓繼偉(2014)提出，首先要明晰各級政府事權配置的著力點：強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權；強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化職責；強化市縣政府執(zhí)行職責。同時，基于中央層面對中央與地方事權和支出責任劃分提出了調(diào)整的原則和具體對策：適度加強中央事權，明確中央與地方共同事權，明確區(qū)域性公共服務為地方事權，調(diào)整中央和地方的支出責任。具體上收到中央的事權包括：部分社會保障責任；部分公共衛(wèi)生職能；部分教育職能；部分司法支出責任；部分跨區(qū)重大項目的建設和維護職能；部分關系社會和諧穩(wěn)定、公平正義，又涉及全國市場統(tǒng)一標準的管理職能；國防、邊境安全、界河管理等關系國家安全的支出責任。馬萬里(2013)認為，在多中心治理模式下，政府間事權劃分首先應明確全社會的公共品供給范圍(或數(shù)量)，其次將政府公共品供給職責在中央與地方政府間進行縱向分解，最后再由政府、市場與非營利組織合作，進行公共品供給的橫向分工。具體來說，應從以下三方面展開：一是更為合理、明確地劃分事權和支出責任，應明確各級政府的責任范圍，避免事權下移。二是使原本應由哪一級政府承擔的事權各自“歸位”，實現(xiàn)事權劃分的“縱向到底”。三是將事權在橫向上向市場和非營利組織“分解”。大力培育和發(fā)展非營利組織，鼓勵和支持市場與非營利組織參與公共品供給，對各級政府職能進行剝離與“瘦身”，減輕基層財政負擔和支出壓力。劉尚希(2010)認為，我國事權與支出責任劃分、界定應基于目前政府間“委托—代理”、“責任共擔”的實際情況，從縱向的角度進行事權和支出責任的劃分，將事權按照要素分為決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權和支出權，并分權至各個層級政府，公共事務決策主要在中央政府，地方政府要明確執(zhí)行成本。具體來說：一是要細化中央和地方政府間支出責任劃分。劃分支出責任的原則是在分稅制的基礎上使中央與地方的事權的增減與財力的增減相一致，在“中央決策、地方執(zhí)行”的整體框架下，下級政府承擔的事權和支出責任都要安排合理的支出來源。二是理順與規(guī)范橫向的政府間財政關系。應進一步改革中央各個部門設置，推行大部制，減少職能交叉和模糊。同時，中央各部自己能干的事情自己干，不委托給地方，讓預算對中央及其各部門的決策真正形成約束。三是細劃省以下政府間支出責任。建立地方轄區(qū)財政責任制度，增強地方財政轄區(qū)責任意識，做好省以下的支出責任劃分，促進轄區(qū)范圍縱向的和橫向的財政平衡。中國國際經(jīng)濟交流中心財稅改革課題組(2014)將政府間財政關系的目標定位在“扁平化”框架下建立中央、省、市縣三級政府間職責與財權的劃分體系，把政府職能分為五大類，即國家主權和政權運轉類、民生保障和公共事業(yè)類、公共設施和市政工程類、市場監(jiān)管和經(jīng)濟調(diào)節(jié)類以及國有資產(chǎn)和公共資源類，并在此基礎上細分出十五項政府基本職責。同時，按照職責的承擔主體標準，將政府職責分成獨立承擔職責、共同承擔職責、上級政府委托性職責和上級政府引導性職責等四類。其整體的改革思路為：一是細化各級政府的職責類型，要做到一級政府明確承擔其獨立承擔的職責，并將上級委托性職責和引導性職責作為輔助，改變過去各級政府“共同承擔”職責為主的情況。二是中央政府上收部分由地方政府承擔的職責，包括司法、國稅、邊境、邊防、海關等中央機構的工作設施費用。三是中央政府本級獨立承擔的職責由中央自身的機構完成，如果自身機構能力不足，應建立相關的建立垂直派出機構，負責直接支出和監(jiān)督的職責。四是按照三級政府的行政層級來劃分政府職責，中央政府提供基本公共服務，負責“兜底”，明確市縣級政府功能，將其定位于提供改善性公共服務、市域內(nèi)基礎設施、當?shù)刂伟驳取?/p>

五、簡要評價

事權和支出責任劃分一直是財政體制改革的重點內(nèi)容之一，自1994年分稅制以來，我國學者就對事權和支出責任的劃分進行了長期的研究和探討。十八屆三中全會提出要“深化財稅體制改革，建立事權和支出責任相適應的財政體制”，事權和支出責任劃分也就成為當前理論界研究和實際部門關注的重點。許多學者對事權和支出責任的內(nèi)涵、劃分方式、難點與問題作了深入的理論探討，并針對出現(xiàn)的問題提出了一些改革的思路和方案。但是當前的研究大部分還屬于理論層面的探討，或者處于理論思路的拓寬階段，并沒有針對實際中的問題進行調(diào)研求證，所以改革思路和方案的可行性值得商榷。當前的事權和支出責任劃分研究大多在財政學領域，事權和支出責任劃分也被當作是財政體制改革的一部分。但是事權和支出責任牽涉面較廣，涉及政府職能、行政體制改革、政府層級設置、立法等方面，僅從公共經(jīng)濟學和財政學的角度進行研究理論視野相對較窄，在實際改革層面上僅從財政體制角度推進，會缺少整體改革的聯(lián)動效應，甚至阻礙重重。所以，今后事權和支出責任劃分的研究要從學科視野和實際改革兩方面同時推進，才能取得較好的研究成果，并推動實際改革的進行。