曾夢娟，姚績偉，李偉峰

(湖南科技大學(xué)體育學(xué)院，湖南湘潭411201)

城市社區(qū)體育公共服務(wù)質(zhì)量提升路徑探析①
——基于政府購買視角

曾夢娟，姚績偉，李偉峰

(湖南科技大學(xué)體育學(xué)院，湖南湘潭411201)

運(yùn)用文獻(xiàn)研究、專家訪談及邏輯分析等研究方法，基于政府購買視角，以政府購買公共服務(wù)的概念及其理念為邏輯起點(diǎn)，闡述政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的模式，探析我國城市社區(qū)體育公共服務(wù)質(zhì)量提升的相關(guān)路徑。研究發(fā)現(xiàn)，在政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的過程中，通過建立健全購買法規(guī)制度、重視購買承接方獨(dú)立性、創(chuàng)建多元化籌資渠道、明晰購買“委托－代理”方式、構(gòu)建科學(xué)合理的購買績效評估體系和引入購買與實(shí)施問責(zé)機(jī)制等路徑，能切實(shí)有效提升我國城市社區(qū)體育公共服務(wù)質(zhì)量。研究旨在為豐富社區(qū)體育產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容及數(shù)量、創(chuàng)新社區(qū)體育產(chǎn)品和服務(wù)的供給方式、提升我國城市社區(qū)體育公共服務(wù)整體質(zhì)量而提供一些理論參考和實(shí)踐依據(jù)。

政府購買;城市社區(qū)體育公共服務(wù);體育產(chǎn)品;質(zhì)量提升;路徑

自21世紀(jì)初我國公共服務(wù)改革序幕拉開以來，歷經(jīng)十幾年的建設(shè)與完善，公共服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展已取得長足進(jìn)步?；厮菅芯颗c改革成果不難發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)績效評價(jià)及其質(zhì)量提升已成為近年來我國政府關(guān)注的焦點(diǎn)問題及學(xué)界研究的熱門話題。城市社區(qū)體育公共服務(wù)作為我國公共服務(wù)體系建設(shè)的重要有機(jī)組成部分，有關(guān)其服務(wù)質(zhì)量提升的路徑研究大多集中在文化軟實(shí)力建設(shè)［1］、現(xiàn)代信息化建設(shè)［2］和新公共管理［3］等視角?；谡徺I視角來系統(tǒng)探索我國城市社區(qū)體育公共服務(wù)質(zhì)量提升路徑的研究仍較為鮮見。因此，通過政府有效購買，不斷豐富社區(qū)體育服務(wù)內(nèi)容，增加體育產(chǎn)品數(shù)量，革新體育產(chǎn)品與服務(wù)的供給方式及模式，將對提升我國城市社區(qū)體育公共服務(wù)整體質(zhì)量有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的理念

2013年國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確指出，在基本公共服務(wù)供給方面，需要政府進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，動員社會各界力量，構(gòu)建一個(gè)多層次、多元主體的公共服務(wù)供給體系，提供更快捷、更優(yōu)質(zhì)、更高效的公共服務(wù)。因此，政府應(yīng)向社會組織購買公共服務(wù)，通過發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，把政府直接向社會提供的各項(xiàng)公共服務(wù)交由條件成熟的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同向其支付相關(guān)的費(fèi)用。政府購買服務(wù)是為了履行服務(wù)公眾的職責(zé)，滿足人民公共利益，通過財(cái)政向社會服務(wù)機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用，并以合同方式約束政府與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的利益實(shí)現(xiàn)，建立一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”的政府公共服務(wù)供給方式［4］。不難理解，政府通過向社會組織購買公共服務(wù)來實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變行政職能的同時(shí)，政府身份也由此而發(fā)生轉(zhuǎn)變，即從原來的生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的決策者和監(jiān)督者，從而使得政府從繁重的責(zé)任中脫離出來。

隨著近年來我國居民生活水平的整體提高，城市社區(qū)居民對精神文化生活的追求也越來越高。因此，如何有效地提升城市社區(qū)體育公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)城市社區(qū)體育的發(fā)展，滿足城市社區(qū)居民對體育的需求是如今社會迫切需要解決的問題之一。我國體育公共服務(wù)領(lǐng)域，通過政府購買體育公共產(chǎn)品來滿足國民體育需要，其本身對激發(fā)全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)具有不可替代的重要意義，正成為政府提供公共服務(wù)的一種新的有效方式［5］。有關(guān)政府購買公共服務(wù)理念的研究認(rèn)為，政府通過公開招標(biāo)、定向委托和邀標(biāo)等形式，將公共服務(wù)供給轉(zhuǎn)交給社會組織和企事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)來完成，而不是政府本身來執(zhí)行，其最終目的是為提高公共服務(wù)供給質(zhì)量及財(cái)政資金的使用績效，改善社會治理的結(jié)構(gòu)，滿足公眾的多元化及個(gè)性化需求［6］。鑒于此，本研究以新公共治理理論為基礎(chǔ)，結(jié)合政府購買公共服務(wù)的理念，認(rèn)為政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)應(yīng)抓住以下五個(gè)關(guān)鍵點(diǎn):第一，“政府為什么要購買”，即明確政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的原始初衷和需達(dá)成的目標(biāo);第二，“政府購買什么”，即通過深刻領(lǐng)會城市社區(qū)體育公共服務(wù)的屬性，決定政府應(yīng)該購買哪些體育公共產(chǎn)品;第三，“政府向誰購買”，即政府應(yīng)該向什么樣的組織購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)才屬于合理合法行為;第四，“政府怎么購買”，即解決政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的程序機(jī)制問題;第五，“政府購買的價(jià)值實(shí)現(xiàn)”，即政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的社會價(jià)值體現(xiàn)及公眾反饋意見。

2 政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的模式

通過對已有的相關(guān)研究成果進(jìn)行梳理，可將政府購買公共服務(wù)的模式概括為兩種方式:競爭性購買和非競爭性購買。非競爭性購買又包括兩種模式:體制內(nèi)吸模式以及體制外非正式的按需購買模式。鑒于此，政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)也應(yīng)采取競爭性購買和非競爭性購買相結(jié)合的模式。競爭性購買模式的核心就是政府與承接方之間的“契約”關(guān)系，在政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的過程中，承接方通過設(shè)計(jì)體育產(chǎn)品生產(chǎn)與供給方案，與同行參與政府購買競標(biāo)，實(shí)施體育產(chǎn)品供給，并與同行展開競爭，達(dá)到共同參與并提高城市社區(qū)體育公共服務(wù)供給效能的一種行為。因此，政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)不僅可以實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變以及運(yùn)作效率的提高，而且在較低成本的基礎(chǔ)上引入承接方來實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)公共服務(wù)供給績效的最大化。而非競爭性購買意味著購買是通過代理、委托等方式完成購買體育公共產(chǎn)品的一種行為。體制內(nèi)吸模式是指政府因各種因素受限，委托承接方行使政府轉(zhuǎn)移的部分職能的運(yùn)作方式，其具體事務(wù)主要包括政府出資支持在社區(qū)建立各類體育社團(tuán)與協(xié)會，向社區(qū)公眾廣泛公開招聘各類全民健身事業(yè)技術(shù)人員，該模式的優(yōu)勢在于政府易掌握并控制資金，在社會上進(jìn)行招聘，政府直接“給”承接方項(xiàng)目而非公開招投標(biāo)［7］。體制外非正式的按需購買模式在形式上更自由隨意，購買的量也較小，并且購買主體雙方有著較深的了解以及合作的需要。

3 政府購買有效提升城市社區(qū)體育公共服務(wù)質(zhì)量的路徑分析

3.1 建立政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的法規(guī)制度

政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的法規(guī)制度，對購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的計(jì)劃及實(shí)施過程予以規(guī)范化，因?yàn)榻∪姆ㄒ?guī)制度能夠?yàn)檎麄€(gè)購買過程提供制度保障，使政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的相關(guān)活動在一定的法規(guī)下有法可依、有章可循地運(yùn)作［8］。財(cái)政制度問題是當(dāng)前我國政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)建設(shè)中存在的最大問題。因此，需要明確政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)內(nèi)容的財(cái)政預(yù)算范圍，規(guī)定管理財(cái)政制度。實(shí)踐中，非競爭性購買是當(dāng)前我國政府購買體育公共服務(wù)所采用的常規(guī)模式，招投標(biāo)制度尚未規(guī)范化。另外，當(dāng)前我國政府購買公共體育服務(wù)行為由財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)，體育管理部門具體操作。鑒于此，在政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的過程中需建立健全嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼型稑?biāo)制度，以此來明確競標(biāo)的主體資格和競標(biāo)流程安排，從而切實(shí)提高政府購買社區(qū)體育公共產(chǎn)品的效率。除此以外，就政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的定向購買模式而言，其信息公開制度建設(shè)與實(shí)施至關(guān)重要，因?yàn)檫@種方式易出現(xiàn)暗箱操作、滋生腐敗、弄虛作假等負(fù)面現(xiàn)象，不利于購買服務(wù)過程中的公平競爭，會帶來不客觀，不公開、不公正等消極影響。因此，政府有必要建立信息公開制度來提升購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的良好形象。

3.2 重視政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)過程中承接方的獨(dú)立性

政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)是一種合同契約活動，承接方的獨(dú)立性是契約關(guān)系維持的基本條件。承接方的獨(dú)立性是政府與公共服務(wù)購買承接方在法律上擁有平等關(guān)系的主要特征，只有承認(rèn)并保護(hù)好這種獨(dú)立性，承接方在管理和組織城市社區(qū)體育公共服務(wù)時(shí)才具有真正的自主權(quán)，政府組織不能干預(yù)，不存在所謂的業(yè)務(wù)指導(dǎo)［9］。在具體購買過程中，承接方的獨(dú)立性至關(guān)重要，一旦失去獨(dú)立性，承接方就會成為政府的附屬機(jī)構(gòu)，政府的購買行為僅僅是在表面上把城市社區(qū)體育公共服務(wù)交給了承接方，而在實(shí)際管理與操作上政府依舊主導(dǎo)著權(quán)力，政府購買再次演變成傳統(tǒng)意義上的政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為，進(jìn)而導(dǎo)致城市社區(qū)體育公共服務(wù)質(zhì)量難以得到提高，而且還極可能產(chǎn)生腐敗行為。在信奉自由主義的發(fā)達(dá)國家，公民社會發(fā)展較為成熟，承接方在體育公共服務(wù)供給中具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，如在瑞典，體育聯(lián)合會是體育事務(wù)的真正管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，理事會成員由民主投票選舉產(chǎn)生。通過競選產(chǎn)生理事會的12名執(zhí)行委員，再由12名執(zhí)行委員投票選出理事會的主席。體育聯(lián)合會發(fā)揮橋梁作用，在宣傳、財(cái)政、實(shí)施等方面與政府進(jìn)行溝通合作，有權(quán)利決定提供某項(xiàng)公共體育服務(wù)［10］。因此，承接方在供給城市社區(qū)體育公共服務(wù)過程中必須具備獨(dú)立性，才有利于承接方自身的長遠(yuǎn)發(fā)展，也利于城市社區(qū)體育公共服務(wù)公平有效地提供。

3.3 創(chuàng)建政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的多元化籌資渠道

市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展促使城市社區(qū)體育公共服務(wù)的需求日益增長，城市社區(qū)體育公共服務(wù)的廣泛有效供給需要巨額資金支持，如僅靠政府的全額撥款，會給政府帶來巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)［11］。我國城市社區(qū)體育公共服務(wù)政府購買實(shí)踐中，承接方長期受體制的束縛，其自身的融資能力非常有限，活動資金幾乎全部來源于政府的直接撥款。新時(shí)期，如果城市社區(qū)體育公共服務(wù)的發(fā)展全部依靠政府撥款，不僅背離現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求，而且不利于形成可持續(xù)發(fā)展的良好局面。我國現(xiàn)階段需要加強(qiáng)公共服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)和慈善捐助收入等建設(shè)力度，對公眾進(jìn)行廣泛宣傳，讓公眾接受并認(rèn)同“花錢買健康”的觀念，對城市社區(qū)體育公共服務(wù)供給過程中的部門體育產(chǎn)品可采取合理收費(fèi)的方式，以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，并尊重公眾享有體育產(chǎn)品的自主權(quán)，滿足公眾多元化體育需求。我國慈善事業(yè)發(fā)展較為緩慢，體育慈善基金更是寥寥無幾［12］。針對以上困境，政府和媒體應(yīng)該大力宣傳體育慈善事業(yè)的重要性，推動我國體育慈善事業(yè)的高速發(fā)展，努力創(chuàng)建政府撥款、服務(wù)收費(fèi)和慈善捐贈等多元化的籌資渠道。

3.4 明晰政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的“委托－代理”方式

按照“委托－代理”理論，委托與代理之間之所以能產(chǎn)生合同關(guān)系，是因?yàn)榇頇C(jī)構(gòu)擁有專業(yè)知識及專業(yè)技能，行使委托方的職能。在城市社區(qū)體育公共服務(wù)供給實(shí)踐中，政府發(fā)現(xiàn)自身生產(chǎn)并供給體育產(chǎn)品的一些專業(yè)技能和資源較為缺乏，且培訓(xùn)這些專業(yè)技能及獲取相關(guān)資源的成本遠(yuǎn)超過通過合同向代理方購買的成本，因而可通過合同購買的方式來獲得相應(yīng)的專業(yè)技能和資源。實(shí)現(xiàn)政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的“委托－代理”方式的前提是合同關(guān)系必須建立在相互信任、信譽(yù)良好及目標(biāo)一致等基礎(chǔ)之上［13］。政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的“委托－代理”關(guān)系中，政府和承接方都是重要主體，其行為與目標(biāo)均是為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，其中承接方付出的努力與獲得的回報(bào)呈正相關(guān)，而政府只關(guān)心供給服務(wù)的結(jié)果，屬于結(jié)果導(dǎo)向型。政府的收益直接取決于承接方付出的努力，而承接方的收益就是政府支付相應(yīng)的報(bào)酬。不難看出，由于政府與承接方的價(jià)值導(dǎo)向不一致甚至相互沖突，會不可避免地出現(xiàn)承接方利用政府賦予的決策權(quán)來獲取其自身單方面利益，隨即產(chǎn)生承接方越權(quán)、濫用職權(quán)或謀取不正當(dāng)利益等一系列負(fù)面影響。因此，在具體實(shí)施政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)事務(wù)之前，政府與承接方之間應(yīng)明晰“委托－代理”方式，建立正當(dāng)契約關(guān)系，并以此來協(xié)調(diào)兩者之間相互沖突的利益，不斷提升我國城市社區(qū)體育公共服務(wù)質(zhì)量，提升公眾滿意度。

3.5 構(gòu)建科學(xué)合理的政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)績效評價(jià)體系

針對政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)，構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價(jià)體系是評價(jià)公共服務(wù)效果的有效手段，健全完整的政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)績效評價(jià)體系是評估購買費(fèi)用支出是否合理及購買價(jià)值實(shí)現(xiàn)情況的重要依據(jù)。政府在與承接方簽訂合同時(shí)，應(yīng)對城市社區(qū)體育公共服務(wù)需要達(dá)到的具體目標(biāo)進(jìn)行清晰的定性與定量說明，并在服務(wù)結(jié)束時(shí)嚴(yán)格按照合同的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估驗(yàn)收。構(gòu)建科學(xué)合理的政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)績效評價(jià)體系，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手:第一，必須認(rèn)真研究并合理設(shè)置評價(jià)體系的各要素，如評價(jià)目標(biāo)要求清晰明確，評價(jià)內(nèi)容科學(xué)合理，評價(jià)流程具有可操作性，等等;第二，評價(jià)主體的選擇不僅要重視政府部門的評價(jià)，而且還需要引入第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)，注重享受城市社區(qū)體育公共服務(wù)的居民的評價(jià)，以確保評價(jià)過程及結(jié)果的客觀性與真實(shí)性;第三，擬定明確的政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重配比必須經(jīng)過科學(xué)計(jì)算;第四，評價(jià)結(jié)果要向社會公示公開，及時(shí)聽取社會公眾的反饋意見，以確保評估結(jié)果的準(zhǔn)確反饋，達(dá)到以評促改和以評促建的目的。然而，當(dāng)前我國有關(guān)政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的績效評價(jià)研究較少。鑒于此，政府應(yīng)針對此類問題召開多輪研討會，加強(qiáng)社會調(diào)研，充分發(fā)揮專家學(xué)者智囊團(tuán)的作用，研制科學(xué)有效的政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的評估標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行反復(fù)實(shí)踐、檢驗(yàn)和完善，最終形成較為穩(wěn)定的政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的績效評價(jià)機(jī)制。

3.6 引入政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的問責(zé)機(jī)制

政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)并非表示政府部門可以“不管不問”，將政府承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行部分選擇性地社會化，集中體現(xiàn)了政府角色的成功轉(zhuǎn)型和政府職能的有效轉(zhuǎn)變。政府既是公共服務(wù)的明智供給者，也是公共利益堅(jiān)定不移的維護(hù)者。然而，政府在購買城市社區(qū)公共體育服務(wù)的過程中，主觀隨意決策、較不透明的操作程序和事后績效評價(jià)缺失等現(xiàn)象屢見不鮮，因此，政府購買城市社區(qū)公共體育服務(wù)的相關(guān)問責(zé)制度亟待完善。為防止政府官員肆意決斷，使購買過程公開透明、合規(guī)合法，有必要引入并不斷完善問責(zé)機(jī)制，確保政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)按章行事和有序進(jìn)行。政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)所產(chǎn)生的實(shí)際效益始終與政府、服務(wù)承接方和服務(wù)享有者存在著千絲萬縷而又錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，完備的問責(zé)機(jī)制是維系三者良好關(guān)系的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因此，政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)的問責(zé)機(jī)制應(yīng)對現(xiàn)有的各項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖崂恚嗅槍π缘赝晟葡嚓P(guān)城市社區(qū)體育公共服務(wù)體系建設(shè)的法規(guī)制度［14］。

4 結(jié)語

政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)是社會管理的一種創(chuàng)新模式，在國際上越來越受歡迎。如今社會體育需求日趨多元化，公眾享有體育公共產(chǎn)品的權(quán)利訴求日趨復(fù)雜化。通過實(shí)施政府購買城市社區(qū)體育公共服務(wù)，一方面，可適當(dāng)分擔(dān)政府繁重的責(zé)任，緩解政府能力有限的問題，政府職能的重心由城市社區(qū)體育公共服務(wù)的“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督者”;另一方面，可有效提升社會資源整合利用效益，通過社會組織提供城市社區(qū)體育公共服務(wù)并滿足居民體育需求。因此，在政府購買城市社區(qū)公共體育服務(wù)實(shí)踐中，通過建立相關(guān)的購買法規(guī)制度，重視承接方的獨(dú)立性，創(chuàng)建多元化購買籌資渠道，明晰購買“委托－代理”方式，構(gòu)建科學(xué)合理的購買績效評價(jià)體系，引入購買問責(zé)機(jī)制，可切實(shí)提升我國城市社區(qū)體育公共服務(wù)整體質(zhì)量。

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［14］孔祥.城市社區(qū)體育公共服務(wù)體系建設(shè)的供給主體及實(shí)現(xiàn)路徑［J］.體育與科學(xué)，2011，32(4):66－71.

(責(zé)任校對莫秀珍)

G80－05

A

1674－5884(2015)12－0172－04

10.13582/j.cnki.1674－5884.2015.12.057

20150416

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目(13CTY009);國家體育總局體育哲學(xué)社會科學(xué)研究項(xiàng)目(2081SS14112);湖南省社會科學(xué)基金項(xiàng)目(13YBB083);湖南科技大學(xué)博士啟動基金項(xiàng)目(E51330);湖南省教育廳項(xiàng)目(12C0134)

曾夢娟(1992－)，女，湖南郴州人，碩士生，主要從事全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)研究。