孫雨生

從17個中央1號文件看國家農(nóng)機化政策的變遷

孫雨生

1982年-1986年、2004年-2015年，中央出臺了17個以“三農(nóng)”為主題的1號文件，對農(nóng)機化年年都有新提法、新要求。通過學習這些文件，可以梳理國家農(nóng)機化政策變遷歷程，總結(jié)農(nóng)機化發(fā)展規(guī)律，發(fā)現(xiàn)政策落實的“短板”和下一步努力的方向。

一、對農(nóng)民個人購置農(nóng)機的態(tài)度，經(jīng)歷了從禁止到允許再到給予補貼的過程。1983年2004年是兩個重要的節(jié)點。1983年之前，農(nóng)機歸農(nóng)村集體所有，不允許農(nóng)民個人購買。1983年1號文件打破這一禁區(qū)，規(guī)定“農(nóng)民個人或聯(lián)戶購置農(nóng)副產(chǎn)品加工機具、小型拖拉機和小型機動船，從事生產(chǎn)和運輸，對發(fā)展農(nóng)村商品生產(chǎn)，活躍農(nóng)村經(jīng)濟是有利的，應當允許；大中型拖拉機和汽車，在現(xiàn)階段原則上也不必禁止私人購置?！贝撕?，農(nóng)民個人可以自費購買和擁有農(nóng)業(yè)機械，開啟了農(nóng)機主要由國家和集體投資轉(zhuǎn)向主要由農(nóng)民投資的歷史進程，但是國家對購機農(nóng)民給予補貼是自2004年才開始的。2004年注定是中國農(nóng)機化發(fā)展史上具有里程碑意義的一年。這一年發(fā)生了兩件大事，一件是中央1號文件規(guī)定“提高農(nóng)業(yè)機械化水平，對農(nóng)民個人、農(nóng)場職工、農(nóng)機專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)機服務(wù)組織購置和更新大型農(nóng)機具給予一定補貼”，首開了農(nóng)機購置補貼政策實施的先河；另一件是《農(nóng)業(yè)機械化促進法》由全國人大常委會公布實施，開創(chuàng)了農(nóng)機化依法促進的新局面，迎來了農(nóng)機化發(fā)展的黃金時代。2003年以前全國農(nóng)機化綜合水平年均增幅只有0.5個百分點左右?！笆晃濉逼陂g，全國農(nóng)機化綜合水平年均增幅超過3個百分點，“十二五”仍然保持了年均2個多百分點的快速增長勢頭。

二、對農(nóng)機購置補貼，經(jīng)歷了重視程度不斷提高、實施力度不斷加大的過程。一是在對農(nóng)機購置補貼政策功能的認識上，由單一的強農(nóng)惠農(nóng)轉(zhuǎn)向了利工利農(nóng)。2008年1號文件明確提出“推進農(nóng)業(yè)機械化是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的迫切需要，也為振興農(nóng)機工業(yè)提供了重要機遇?！贝饲?，一直是把農(nóng)機購置補貼與提高農(nóng)機化水平聯(lián)系在一起的。此后，農(nóng)機購置補貼政策就被賦予了“一手托兩家”的責任和使命。2009年1號文件提出“大規(guī)模增加農(nóng)機具購置補貼……帶動農(nóng)機普及應用和農(nóng)機工業(yè)發(fā)展?！睂嵺`證明，農(nóng)機購置補貼政策在拉動農(nóng)機化發(fā)展、惠及億萬農(nóng)民的同時，有力帶動了農(nóng)機工業(yè)持續(xù)快速發(fā)展。2012年規(guī)模以上農(nóng)機工業(yè)產(chǎn)值達3382億元，我國一躍成為世界農(nóng)機制造第一大國。二是在補貼范圍上，實施地區(qū)由部分轉(zhuǎn)向全覆蓋，機具種類不斷增多。2004年農(nóng)機購置補貼僅在16個省66個縣實施。2007年1號文件提出“擴大農(nóng)機具購置補貼規(guī)模、補貼機型和范圍?！?008年實現(xiàn)了全覆蓋。2009年1號文件進一步提出“大規(guī)模增加農(nóng)機具購置補貼，將先進適用、技術(shù)成熟、安全可靠、節(jié)能環(huán)保、服務(wù)到位的農(nóng)機具納入補貼目錄，補貼范圍覆蓋全國所有農(nóng)牧業(yè)縣（場）?！?010年1號文件提出“進一步增加農(nóng)機具購置補貼，擴大補貼種類，把牧業(yè)、林業(yè)和抗旱、節(jié)水機械設(shè)備納入補貼范圍?！?011年1號文件提出“大力發(fā)展節(jié)水灌溉……擴大節(jié)水、抗旱設(shè)備補貼范圍?！?012年1號文件提出“擴大農(nóng)機具購置補貼規(guī)模和范圍”“大力推廣高效節(jié)水灌溉新技術(shù)、新設(shè)備，擴大設(shè)備購置補貼范圍”。三是在補貼資金規(guī)模上，逐年大幅增加。2004年以后中央1號文件涉及農(nóng)機購置補貼時一般是用“擴大”“增加”“大規(guī)模增加”“進一步增加”等詞。2004年中央財政農(nóng)機購置補貼資金僅為7000萬元，2005年增至 3億元，2006年6億元，2007年20億元，2008年40億元，比2007年翻一番。2009年中央1號文件提出“大規(guī)模增加農(nóng)機具購置補貼”，這一年中央農(nóng)機購置補貼資金達到130億元，比2008年增加90億元。2010年、2011年分別達到155億元、175億元，2012年首次突破200億元，達到215億元。2013年、2014年中央農(nóng)機購置補貼資金繼續(xù)增加，分別達到217.5億元、237.5億元。

三、對重點發(fā)展的農(nóng)機種類，經(jīng)歷了從小型機械到大型機械再到統(tǒng)籌發(fā)展大中小各型機械的過程。1982年1號文件提出“有選擇地推廣適用的農(nóng)業(yè)機械”。1983年1號文件提出“農(nóng)民個人或聯(lián)戶購置農(nóng)副產(chǎn)品加工機具、小型拖拉機和小型機動船，從事生產(chǎn)和運輸，對發(fā)展農(nóng)村商品生產(chǎn)，活躍農(nóng)村經(jīng)濟是有利的，應當允許；大中型拖拉機和汽車，在現(xiàn)階段原則上也不必禁止私人購置?！薄爱斍皯匕l(fā)展小型、多用、質(zhì)優(yōu)、價廉的農(nóng)業(yè)機械”。對大中型和小型機械的態(tài)度有細微差別，對小型機械“應當允許”“著重發(fā)展”，而對大中型“也不必禁止”。到了2004年，發(fā)展重點和導向發(fā)生了變化。2004年1號文件提出“提高農(nóng)業(yè)機械化水平，對農(nóng)民個人、農(nóng)場職工、農(nóng)機專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)機服務(wù)組織購置和更新大型農(nóng)機具給予一定補貼。”重點轉(zhuǎn)向大型農(nóng)機具。此后一直到2007年，發(fā)展的重點仍然是大中型機械。到了2008年，發(fā)生了一些變化。2008年1號文件提出“穩(wěn)步發(fā)展經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖業(yè)機械化。加強先進適用、生產(chǎn)急需農(nóng)業(yè)機械的研發(fā)，重點在糧食主產(chǎn)區(qū)、南方丘陵區(qū)和血吸蟲疫區(qū)加快推廣應用?！苯?jīng)濟作物和養(yǎng)殖業(yè)機械、南方丘陵區(qū)這兩個點指向的主要都是小型機械，意味著在重點發(fā)展適用于平原地區(qū)、糧食生產(chǎn)的大中型機械同時，也開始注重適用于丘陵山區(qū)、經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖業(yè)的小型機械了。此后，2009 年1號文件“加快研發(fā)適合丘陵山區(qū)使用的輕便農(nóng)業(yè)機械和適合大面積作業(yè)的大型農(nóng)業(yè)機械”，2010年1號文件“把牧業(yè)、林業(yè)和抗旱、節(jié)水機械設(shè)備納入補貼范圍”，2011年1號文件“大力發(fā)展節(jié)水灌溉，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等技術(shù)”，2012年1號文件“大力推廣高效節(jié)水灌溉新技術(shù)、新設(shè)備，擴大設(shè)備購置補貼范圍和貸款貼息規(guī)模，完善節(jié)水灌溉設(shè)備稅收優(yōu)惠政策”“加強設(shè)施農(nóng)業(yè)裝備與技術(shù)示范基地建設(shè)”“大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖等機械裝備”，都體現(xiàn)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展大中小各型機械的思路。一方面國家財力有了較大提高，可以兼顧支持大中小型機械發(fā)展，另一方面，統(tǒng)籌發(fā)展各型機械也是農(nóng)機化發(fā)展到一定階段，平原地區(qū)和糧食生產(chǎn)機械化基本解決之后，進一步全面協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要。

四、對農(nóng)機化發(fā)展扶持政策，經(jīng)歷了從無到有、從少到多、從弱到強的過程。1982年到1986年5 個1號文件都沒有提及農(nóng)機化發(fā)展扶持政策。2004 年1號文件提出了農(nóng)機購置補貼和農(nóng)機報廢更新補貼兩項扶持政策，實現(xiàn)了扶持政策從無到有的突破。農(nóng)機購置補貼政策自2004年開始一直實施至今，扶持力度不斷加強。農(nóng)機報廢更新補貼政策自2004年提出，到2012年才得以落地，開始在11個省市啟動試點，2013年試點范圍進一步擴大。在2004年農(nóng)機購置補貼政策基礎(chǔ)上，2008年1號文件提出多項扶持政策，“完善農(nóng)業(yè)機械化稅費優(yōu)惠政策，對農(nóng)機作業(yè)服務(wù)實行減免稅，對從事田間作業(yè)的拖拉機免征養(yǎng)路費，繼續(xù)落實農(nóng)機跨區(qū)作業(yè)免費通行政策。繼續(xù)實施保護性耕作項目。扶持發(fā)展農(nóng)機大戶、農(nóng)機合作社和農(nóng)機專業(yè)服務(wù)公司?！?009年1號文件提出“依法開展權(quán)屬清晰、風險可控的大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、林權(quán)、四荒地使用權(quán)等抵押貸款”“開展鼓勵農(nóng)民增施有機肥、種植綠肥、秸稈還田獎補試點。大力開展保護性耕作，加快實施旱作農(nóng)業(yè)示范工程”“加快推進農(nóng)業(yè)機械化。啟動農(nóng)業(yè)機械化推進工程，重點加強示范基地、機耕道建設(shè)，提高農(nóng)機推廣服務(wù)和安全監(jiān)理能力”“實行重點環(huán)節(jié)農(nóng)機作業(yè)補貼試點。對農(nóng)機大戶、種糧大戶和農(nóng)機服務(wù)組織購置大中型農(nóng)機具，給予信貸支持。完善農(nóng)用燃油供應保障機制，建立高能耗農(nóng)業(yè)機械更新報廢經(jīng)濟補償制度”。這一年，保護性耕作政策落地，農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《保護性耕作工程建設(shè)規(guī)劃（2009-2015）》，啟動建設(shè)600個保護性耕作工程區(qū)。2010年1號文件提出“支持農(nóng)田排灌、土地整治、土壤改良、機耕道路和農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)”“支持秸稈還田、水稻育插秧等農(nóng)機作業(yè)?！?012年1號文件提出“完善節(jié)水灌溉設(shè)備稅收優(yōu)惠政策”“加大信貸支持力度，鼓勵種養(yǎng)大戶、農(nóng)機大戶、農(nóng)機合作社購置大中型農(nóng)機具。落實支持農(nóng)機化發(fā)展的稅費優(yōu)惠政策，推動農(nóng)機服務(wù)市場化和產(chǎn)業(yè)化”“扶持產(chǎn)地農(nóng)產(chǎn)品收集、加工、包裝、貯存等配套設(shè)施建設(shè)，重點對農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)初加工和貯藏設(shè)施予以補助”。2013年1號文件提出“推進農(nóng)機以舊換新試點”“開展農(nóng)作物制種、漁業(yè)、農(nóng)機、農(nóng)房保險和重點國有林區(qū)森林保險保費補貼試點”。在全國經(jīng)濟進入新常態(tài)，財政收入增速下降的情況下，2015年1號文件提出“繼續(xù)實施農(nóng)機具購置補貼等政策”，并要求“完善農(nóng)機具購置補貼政策，向主產(chǎn)區(qū)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，擴大節(jié)水灌溉設(shè)備購置補貼范圍”，同時提出“實施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重大技術(shù)措施推廣補助政策”，這樣就為實施農(nóng)機深松整地等作業(yè)補助政策留下了操作空間，并首次提出“開展大型農(nóng)機具融資租賃試點”，為農(nóng)民購置采棉機等大型農(nóng)機具提供了可行途徑。

五、日益重視農(nóng)機化機具技術(shù)研發(fā)。1983年中央1號文件提出“應重新研究和擬定在我國不同地區(qū)實行機械化的方案”，首次提出要加強農(nóng)機化發(fā)展區(qū)域規(guī)劃和思路創(chuàng)新。2007年1號文件提出“加快農(nóng)機行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整”。此后多個1號文件對農(nóng)機化機具技術(shù)創(chuàng)新給予了著重強調(diào)。2008 年1號文件提出“加強先進適用、生產(chǎn)急需農(nóng)業(yè)機械的研發(fā)”。2009年1號文件提出“加快研發(fā)適合丘陵山區(qū)使用的輕便農(nóng)業(yè)機械和適合大面積作業(yè)的大型農(nóng)業(yè)機械。支持農(nóng)機工業(yè)技術(shù)改造，提高農(nóng)機產(chǎn)品適用性和耐用性”。2012年1號文件提出“著力解決水稻機插和玉米、油菜、甘蔗、棉花機收等突出難題”“加強農(nóng)機關(guān)鍵零部件和重點產(chǎn)品研發(fā)，支持農(nóng)機工業(yè)技術(shù)改造”。2013年1號文件提出“加快糧棉油糖等農(nóng)機裝備、高效安全肥料農(nóng)藥獸藥研發(fā)”。2014年1號文件提出“加快發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化。培育推廣一批高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗逆、適應機械化生產(chǎn)的突破性新品種。加快推進大田作物生產(chǎn)全程機械化，主攻機插秧、機采棉、甘蔗機收等薄弱環(huán)節(jié)，實現(xiàn)作物品種、栽培技術(shù)和機械裝備的集成配套”“分區(qū)域規(guī)模化推進高效節(jié)水灌溉行動。大力推進機械化深松整地和秸稈還田等綜合利用，加快實施土壤有機質(zhì)提升補貼項目”。2015年中央1號文件提出“加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，在農(nóng)機裝備等領(lǐng)域取得重大突破?！薄爸С洲r(nóng)機企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新?！卑艳r(nóng)機科技創(chuàng)新擺上了更加重要位置。

六、多次強調(diào)農(nóng)機安全監(jiān)理工作。2007年、2008年、2009年、2012年4個1號文件對加強農(nóng)機安全監(jiān)理工作進行強調(diào)。2007年和2008年1號文件提出“加強農(nóng)機安全監(jiān)理工作”，2009年1號文件提出“提高農(nóng)機推廣服務(wù)和安全監(jiān)理能力”，2012年1號文件提出“切實加強農(nóng)機售后服務(wù)和農(nóng)機安全監(jiān)理工作。”中央1號文件多次強調(diào)農(nóng)機安全監(jiān)理工作，體現(xiàn)了對農(nóng)機安全監(jiān)理工作的高度重視。在這一大背景下，2009年，國務(wù)院公布施行《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》。貫徹落實文件和條例要求，任重道遠，任何時候都不可放松。

回望過去，17個1號文件一以貫之地堅持了實事求是的思想路線，充分尊重農(nóng)機化發(fā)展的客觀規(guī)律；一以貫之地堅持了黨的群眾路線，注重調(diào)動農(nóng)民和農(nóng)機手的積極性，充分尊重他們的意愿和創(chuàng)造；一以貫之地堅持了國家鼓勵扶持農(nóng)機化發(fā)展的政策導向，對農(nóng)機化發(fā)展發(fā)揮了導航引路、“四兩撥千斤”的重要作用。

同時，1號文件提出的許多好政策還沒有落到實處，主要有：秸稈還田、水稻育插秧等重點環(huán)節(jié)農(nóng)機作業(yè)補貼，大中型農(nóng)機具抵押貸款，農(nóng)民合作社的初加工、貯藏設(shè)施建設(shè)補助，農(nóng)機保險保費補貼，機耕道建設(shè)補助，節(jié)水灌溉設(shè)備稅收優(yōu)惠。加快推動中央政策落地生根，是各級黨委、政府和相關(guān)部門義不容辭的責任，必將鑄造農(nóng)機化發(fā)展新的輝煌。