楊永平 邊顏東 周曉勤

(中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展一部 北京 100048)

我國(guó)城市軌道交通發(fā)展條件指標(biāo)

楊永平 邊顏東 周曉勤

(中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展一部 北京 100048)

針對(duì)目前我國(guó)城市軌道交通發(fā)展條件與實(shí)際情況不相適應(yīng)的狀態(tài)，提出2個(gè)方案： 一是從需求、可能性和建設(shè)能力3方面對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分析和篩選；二是從需求和可能性的復(fù)合性指標(biāo)進(jìn)行分析。經(jīng)比選后推薦方案1作為我國(guó)城市軌道交通發(fā)展條件的基本指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，綜合考慮各方面因素及與現(xiàn)行有關(guān)政策的銜接，提出適應(yīng)我國(guó)城市軌道交通健康持續(xù)發(fā)展的發(fā)展條件指標(biāo)，并對(duì)有關(guān)問(wèn)題提出建議。

城市軌道交通；發(fā)展條件；指標(biāo)；需求；可能性；建設(shè)能力

1 發(fā)展條件與實(shí)際情況分析

2003年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》(國(guó)辦發(fā)[2003]81號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“81號(hào)文”)，對(duì)申報(bào)發(fā)展城市軌道交通的需求和可能性復(fù)合指標(biāo)作了規(guī)定：發(fā)展地鐵的城市，地方財(cái)政一般預(yù)算收入在100億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1 000億元以上，城區(qū)人口在300萬(wàn)人以上；申報(bào)發(fā)展輕軌的城市，地方財(cái)政一般預(yù)算收入在60億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到600億元以上，城區(qū)人口在150萬(wàn)人以上。經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，原城市軌道交通發(fā)展的有關(guān)條件均發(fā)生了變化，如：目前城市財(cái)政核算體制發(fā)生了較大變化；隨著城市化進(jìn)程加快，城市軌道交通的建設(shè)范圍已不僅局限于城區(qū)內(nèi)，原規(guī)定的城區(qū)人口指標(biāo)也不符合目前發(fā)展?fàn)顩r，同時(shí)目前軌道交通規(guī)劃及城市統(tǒng)計(jì)均采用常住人口指標(biāo)；隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快 速 發(fā) 展，越 來(lái)越多的城市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和地方一般預(yù)算財(cái)政收入指標(biāo)均滿足了規(guī)定的指標(biāo)，且這兩項(xiàng)指標(biāo)有時(shí)不能完全反映建設(shè)城市軌道交通的實(shí)力。因此，需要按照科學(xué)發(fā)展觀要求，根據(jù)城市發(fā)展的新形勢(shì)對(duì)軌道交通發(fā)展條件指標(biāo)重新研究，以規(guī)范和引導(dǎo)城市軌道交通的合理、有序發(fā)展。

2 發(fā)展條件指標(biāo)的方案比選

2.1 從需求、可能性和建設(shè)能力3方面對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分析和篩選(方案1)

2.1.1 需求指標(biāo)

從需求角度，人口是直接的指標(biāo)，從81號(hào)文執(zhí)行情況來(lái)看，人口指標(biāo)也是最有約束力的指標(biāo)。關(guān)于發(fā)展城市軌道交通的人口指標(biāo)的制定，考慮以下幾個(gè)方面的因素：

1) 目前城市總體規(guī)劃、人口普查的口徑均為常住人口，常住人口能正確反映在一定范圍活動(dòng)的人口數(shù)量。城市軌道交通客流預(yù)測(cè)也以常住人口為主要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，因此，常住人口比城區(qū)人口(一般指戶籍人口)更能反映實(shí)際需求情況。另外，人口統(tǒng)計(jì)范圍由城區(qū)改為市區(qū)，主要因?yàn)槟壳俺鞘熊壍澜煌ㄒ?guī)劃范圍以城市總體規(guī)劃中心城區(qū)的市區(qū)范圍為重點(diǎn)，建設(shè)范圍大多也超出了城區(qū)范圍。因而，以市區(qū)范圍較為合適，與目前的統(tǒng)計(jì)口徑也相匹配。至于常住人口中暫住人口的年限規(guī)定，按公安部規(guī)定為連續(xù)居住半年以上的暫住人口口徑，以當(dāng)?shù)毓膊块T(mén)統(tǒng)計(jì)為準(zhǔn)。

2) 發(fā)展地鐵的城市，人口可按250萬(wàn)人的規(guī)模作為基本條件。一般250萬(wàn)人規(guī)模的城市，日人均出行2.5次，總出行量625萬(wàn)人次，公共交通占比30%，則公共交通出行188萬(wàn)人次，軌道交通占公共交通比重30%，城市軌道交通出行需求56萬(wàn)人次，已經(jīng)能夠支持城市骨干線路的建設(shè)。從實(shí)際申報(bào)城市來(lái)看，如蘇州、合肥、青島、長(zhǎng)沙、南昌等城市申報(bào)時(shí)其市區(qū)人口均未達(dá)到300萬(wàn)人，因此提出250萬(wàn)人作為發(fā)展地鐵的條件更加符合實(shí)際情況。同時(shí)，經(jīng)過(guò)10多年城市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各城市財(cái)政收入水平均上了一個(gè)臺(tái)階，現(xiàn)狀250萬(wàn)人城市比2003年時(shí)300萬(wàn)人城市的財(cái)政水平更好，建設(shè)更有資金條件。

3) 申報(bào)建設(shè)輕軌的城市，人口規(guī)模建議按市區(qū)常住人口100萬(wàn)人以上作為限定。一是從81號(hào)文實(shí)施近8年來(lái)的上報(bào)情況看，所有城市均為地鐵形式，沒(méi)有一個(gè)(除長(zhǎng)春第一輪)申報(bào)建設(shè)輕軌，主要是城市規(guī)模達(dá)到特大城市后，城市中心區(qū)較為擁堵，建筑密度較高，在目前環(huán)保嚴(yán)格要求下，建設(shè)地上輕軌的可能性基本沒(méi)有。規(guī)模較小的城市，道路擁堵水平和建筑密度能給建設(shè)輕軌創(chuàng)造條件。100萬(wàn)人口以上城市既能為建設(shè)輕軌提供合適的線路長(zhǎng)度，也能基本保證輕軌的客流水平。二是根據(jù)國(guó)外城市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1993年，世界上200萬(wàn)人以上的超大城市中有39座城市共擁有218條軌道線路，100萬(wàn)～200萬(wàn)人的特大城市中有40座城市擁有軌道交通。人口規(guī)模在200萬(wàn)人以上的超大城市采用地鐵系統(tǒng)的比重較大，線路條數(shù)占77.5%，運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)度占90.5%。人口規(guī)模在100萬(wàn)～200萬(wàn)人的特大城市大多采取了地鐵與輕軌并重的建設(shè)方式：地鐵與輕軌的線路條數(shù)之比為69.3∶30.7，運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)度之比為64∶36。一般規(guī)模較小的城市以建設(shè)輕軌為主，很多幾十萬(wàn)人的城市都擁有輕軌或地鐵。根據(jù)國(guó)外城市軌道交通發(fā)展情況，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，考慮城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，目前對(duì)原150萬(wàn)人標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)放寬至100萬(wàn)人應(yīng)該是可行的。

綜上，人口指標(biāo)建議為：市區(qū)常住人口達(dá)250萬(wàn)人以上時(shí)可以發(fā)展地鐵，市區(qū)常住人口達(dá)100萬(wàn)人以上時(shí)可以發(fā)展輕軌及其他軌道交通。

2.1.2 可能性指標(biāo)

地方財(cái)政一般預(yù)算收入僅僅是地方政府可支配財(cái)力的一部分，政府建設(shè)城市軌道交通目前主要資金是靠基金收入中的土地收益，有些城市專項(xiàng)基金中規(guī)定從每年地方財(cái)政一般預(yù)算收入增長(zhǎng)的一定比例進(jìn)行提取，有些城市的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼納入一般支出。因此，從地方政府可支配財(cái)力角度考察地方政府建設(shè)城市軌道交通的能力比較全面。由于城市軌道交通主要建設(shè)在中心城區(qū)，大多數(shù)城市的中心城區(qū)與市區(qū)范圍基本吻合。因此，城市政府出資能力的考察范圍以中心城區(qū)市區(qū)范圍內(nèi)的地方財(cái)政可支配財(cái)力(包括地方一般預(yù)算財(cái)政收入、政府性基金收入、轉(zhuǎn)移收入等)為宜。

從已上報(bào)建設(shè)并運(yùn)營(yíng)的城市來(lái)看，地方財(cái)政一般預(yù)算收入(即公共財(cái)政預(yù)算收入)基本能夠反映建設(shè)的可能性。地方財(cái)政一般預(yù)算收入是地方財(cái)政可支配財(cái)力的組成部分，一般來(lái)講，地方政府出資建設(shè)資金在地方財(cái)政收入的5%以內(nèi)時(shí)，不會(huì)對(duì)地方財(cái)政構(gòu)成較大壓力，如果項(xiàng)目資本金比例提高到40%，建設(shè)工期為5年，建設(shè)1條20 km地鐵線，造價(jià)在120億元左右，資本金在48億元左右，則每年財(cái)政平均出資10億元便可有能力建設(shè)。根據(jù)政府每年出資10億元占地方可支配財(cái)力的5%計(jì)算，則地方財(cái)政每年可支配財(cái)力需達(dá)到200億元。根據(jù)對(duì)有關(guān)城市財(cái)政收入的組成來(lái)看，地方財(cái)政一般預(yù)算收入占可支配財(cái)力的50%左右。由于政府性基金收入、轉(zhuǎn)移收入等不確定性較大，而地方財(cái)政一般預(yù)算收入每年比較穩(wěn)定且持續(xù)增長(zhǎng)，并且有統(tǒng)計(jì)公開(kāi)公布的數(shù)據(jù)，同時(shí)可保證81號(hào)文政策的延續(xù)性。因此，繼續(xù)沿用原81號(hào)文規(guī)定的地方財(cái)政一般預(yù)算收入100億元，可滿足建設(shè)地鐵的條件。同樣，建設(shè)輕軌和其他形式的城市軌道交通，地方財(cái)政一般預(yù)算收入需達(dá)到60億元以上。

2.1.3 建設(shè)能力指標(biāo)

從城市建設(shè)能力角度，固定資產(chǎn)投資總額直接反映當(dāng)年投資建設(shè)能力。根據(jù)對(duì)第二批城市的統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)展地鐵城市的固定資產(chǎn)投資總額指標(biāo)既不能取各城市的平均值，也不能取最低值。從審批角度，建議采用600億元較為適中(平均值的0.6倍左右)。根據(jù)2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，如按市區(qū)常住人口250萬(wàn)以上城市統(tǒng)計(jì)，前3年年均市轄區(qū)固定資產(chǎn)投資總額超過(guò)600億元的城市為38座，與目前申報(bào)審批的情況基本相符。根據(jù)經(jīng)濟(jì)的逐年發(fā)展，城市固定資產(chǎn)投資總額也會(huì)逐年增加，每年會(huì)有一些城市達(dá)到此項(xiàng)指標(biāo)，在其他指標(biāo)的約束下，逐步會(huì)有一些城市滿足審批條件，符合城市軌道交通有序發(fā)展的原則。建設(shè)輕軌及其他形式軌道交通的建設(shè)能力指標(biāo)建議取第二批城市平均值的0.4倍左右，即400億元左右。

綜上，建設(shè)能力指標(biāo)建議為：前3年城市市區(qū)平均固定資產(chǎn)投資總額在600億元以上時(shí)可以發(fā)展地鐵，達(dá)到400億元時(shí)可以發(fā)展輕軌和其他形式的軌道交通。

2.2 從需求和可能的復(fù)合指標(biāo)進(jìn)行分析(方案2)

2.2.1 國(guó)外關(guān)于城市軌道交通發(fā)展條件的指標(biāo)

美國(guó)世行鐵路專家David Burns和Janes公司對(duì)近期世界上新開(kāi)工城市軌道交通項(xiàng)目的分析表明，城市軌道交通的建設(shè)條件與城市常住人口及人均收入關(guān)聯(lián)，且人口與人均收入呈反比關(guān)系。即：當(dāng)一個(gè)城市常住人口達(dá)到1 000萬(wàn)時(shí)，人均收入需達(dá)到3 000美元才適宜建設(shè)軌道交通；當(dāng)一個(gè)城市人均收入達(dá)到30 000美元時(shí)，常住人口必須達(dá)到100萬(wàn)才適宜建設(shè)軌道交通，如圖1所示。

圖1 人口與人均收入關(guān)系

由圖1可以看出，建設(shè)城市軌道交通最直接的起因是城市化發(fā)展到一定階段，汽車擁有量增加，城市交通出行量增加，交通日益擁堵。發(fā)展城市軌道交通的核心指標(biāo)是城市居民收入，城市居民收入是人口和人均收入指標(biāo)的復(fù)合，也是城市GDP、地方財(cái)政收入、客流需求、城市交通擁堵的重要間接衡量指標(biāo)。即城市居民收入是人口和人均收入的函數(shù)，人均收入是人均GDP的函數(shù)，地方財(cái)政收入是GDP的函數(shù)，客流量是城市人口和人均收入的函數(shù)，人口數(shù)量多，人均收入高，出行量也相應(yīng)增加；城市軌道交通需求是城市擁堵的函數(shù)，城市擁堵是汽車擁有量的函數(shù)，汽車擁有量又是人均收入的函數(shù)。因此，人口和人均收入反映了發(fā)展城市軌道交通各項(xiàng)指標(biāo)的內(nèi)在聯(lián)系，以此作為城市軌道交通行業(yè)發(fā)展條件符合運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般規(guī)律。

2.2.2 對(duì)我國(guó)各城市相關(guān)指標(biāo)的數(shù)據(jù)擬合分析

根據(jù)以上分析和圖1的曲線關(guān)系，對(duì)國(guó)內(nèi)已開(kāi)工建設(shè)地鐵和輕軌的城市,在開(kāi)工年城市常住人口和開(kāi)工年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)(見(jiàn)表1)，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)指數(shù)、乘冪和對(duì)數(shù)關(guān)系進(jìn)行擬合對(duì)比分析，得到與圖1相近的地鐵開(kāi)工建設(shè)時(shí)常住人口和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的曲線(見(jiàn)圖2)。由于輕軌數(shù)據(jù)較少，無(wú)法擬合有規(guī)律的曲線，故暫不考慮。

根據(jù)擬合曲線得出的公式為：

y=13 656x-0.377 2

(1)

其含義是：將城市的人均可支配收入和人口作為(x,y)，當(dāng)(x,y)位于曲線及其上方時(shí)，即滿足建設(shè)條件。簡(jiǎn)言之，假定某城市人口為y0萬(wàn)人，當(dāng)居民人均可支配收入≥x0元時(shí)，滿足發(fā)展條件；或當(dāng)假定某城市人均可支配收入為x0元，當(dāng)人口≥y0萬(wàn)人時(shí)也滿足發(fā)展條件。

表1 我國(guó)城市軌道交通開(kāi)工年度有關(guān)情況統(tǒng)計(jì)

圖2 國(guó)內(nèi)各城市地鐵建設(shè)時(shí)人口和人均可支配收入關(guān)系

根據(jù)公式(1)，對(duì)我國(guó)地級(jí)100萬(wàn)常住人口以上城市于2009年相關(guān)統(tǒng)計(jì)情況在曲線上的分布進(jìn)行分析，結(jié)果見(jiàn)圖3。

圖3 2009年我國(guó)地級(jí)100萬(wàn)人口以上城市符合建設(shè)軌道交通條件分析

從圖3可以看出，以2009年我國(guó)地級(jí)以上城市常住人口和人均可支配收入為變量，在基準(zhǔn)線以上的城市只有25個(gè)，即只有25個(gè)城市滿足發(fā)展地鐵的條件，這與目前已批準(zhǔn)了39座城市有一定出入，也不能為今后更多城市發(fā)展軌道交通進(jìn)行指導(dǎo)，需要對(duì)其進(jìn)行修正。由于曲線是由已開(kāi)工建設(shè)的城市數(shù)據(jù)擬合而來(lái)，必然有一定數(shù)量的城市在基準(zhǔn)線以下，但這些城市都滿足建設(shè)發(fā)展條件，因此修正的原則是將基準(zhǔn)線下移，使已開(kāi)工建設(shè)城市均在基準(zhǔn)線以上，公式修正為：

y=-50+13 656x-0.377 2

(2)

根據(jù)修正后的公式(2)得出的擬合曲線如圖4所示?？梢钥闯觯蠹s有40個(gè)城市在曲線以上，基本與目前情況相符。

圖4 修正后我國(guó)城市軌道交通滿足發(fā)展地鐵城市的曲線分析

2.2.3 復(fù)合性指標(biāo)制定

從圖4分析可以看出，在基準(zhǔn)線附近的點(diǎn)所對(duì)應(yīng)的城市基本有條件發(fā)展城市軌道交通。根據(jù)已上報(bào)審批城市人口和財(cái)政的實(shí)際情況以及國(guó)外的發(fā)展情況，建議我國(guó)人口標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從原城區(qū)人口300萬(wàn)人，適當(dāng)降低到市區(qū)常住人口250萬(wàn)人以上的城市具備發(fā)展地鐵的條件。但基準(zhǔn)線是一條曲線，曲線上不同城市人口對(duì)應(yīng)不同的人均可支配收入，因此，從便于制定指標(biāo)角度出發(fā)，下面從高、低兩個(gè)方案進(jìn)行分析。

1) 高方案。城市市區(qū)常住人口達(dá)到300萬(wàn)人、人均可支配收入1.7萬(wàn)元以上，或城市市區(qū)常住人口達(dá)到250萬(wàn)人、人均可支配收入2.2萬(wàn)元以上。根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，2013年我國(guó)地級(jí)以上城市滿足發(fā)展地鐵條件的城市為30座。

2) 低方案。城市市區(qū)常住人口達(dá)到300萬(wàn)人、人均可支配收入1.5萬(wàn)元以上，或城市市區(qū)常住人口達(dá)到250萬(wàn)人、人均可支配收入2萬(wàn)元以上。根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，2013年我國(guó)地級(jí)以上城市滿足發(fā)展地鐵條件的城市為38座。

從目前支持和引導(dǎo)我國(guó)城市軌道交通發(fā)展角度考慮，建議采用低方案發(fā)展條件。對(duì)于輕軌等其他系統(tǒng)，建議的發(fā)展條件為：城市市區(qū)常住人口達(dá)到100萬(wàn)人、人均可支配收入1.8萬(wàn)元以上。

根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，2013年我國(guó)地級(jí)以上城市滿足發(fā)展地鐵的城市為38座，滿足發(fā)展輕軌(符合地鐵除外)的城市為26座。

2.3 方案比選

根據(jù)方案1和方案2的建議指標(biāo)，2個(gè)方案的比選見(jiàn)表2。根據(jù)表2的比選分析，推薦方案1所列指標(biāo)。在方案分析的基礎(chǔ)上，考慮與81號(hào)文的銜接以及項(xiàng)目申報(bào)審批的簡(jiǎn)潔性，同時(shí)考慮城市軌道交通建設(shè)的復(fù)雜性，單憑固定資產(chǎn)投資總額還不能完全反映出城市建設(shè)軌道交通的能力。因此，發(fā)展指標(biāo)可僅從人口和收入兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行衡量，即：城市市區(qū)常住人口達(dá)250萬(wàn)人、市轄區(qū)地方財(cái)政一般預(yù)算收入達(dá)100億元，可以申報(bào)發(fā)展地鐵；城市中心城范圍內(nèi)的市區(qū)常住人口達(dá)100萬(wàn)人、市轄區(qū)地方財(cái)政一般預(yù)算收入應(yīng)達(dá)到60億元，可以申報(bào)發(fā)展輕軌及其他中運(yùn)量城市軌道交通。

表2 城市軌道交通發(fā)展條件指標(biāo)建議方案比選

3 有關(guān)建議

1) 對(duì)于擁堵嚴(yán)重、地形特殊、客流走廊需求明顯、國(guó)家政治需要、各級(jí)政府支持的城市，以及城市環(huán)境質(zhì)量年超過(guò)國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市，在做到資金平衡的前提下，可以發(fā)展城市軌道交通。

2) 鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)條件較好、具有一定規(guī)模、采用自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的輕軌等系統(tǒng)的城市發(fā)展城市軌道交通。

3) 申報(bào)發(fā)展城市軌道交通的城市應(yīng)積極發(fā)展常規(guī)公共交通，努力提高居民公共交通出行比重。對(duì)于公共交通優(yōu)先政策實(shí)施較好、全方式公共交通分擔(dān)率較高(大于30%)的城市，可鼓勵(lì)發(fā)展城市軌道交通。

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(編輯：曹雪明)

doi:10.3969/j.issn.1672-6073.2015.05.002

Developing Condition Indexes of Urban Rail Transit in China

Yang Yongping BianYandong Zhou Xiaoqin

(First Department of Transit Industry Development, China International Engineering Consulting Corporation, Beijing 100048)

In view of the discrepancy between the developing condition for urban rail transit and the actual circumstances, two schemes are proposed. The first one is analyzing and screening the indexes from demand, possibility and building capacity.The second one is analyzing the complex indexes only from demand and possibility. Through comparison and study, the former is proposed to be the basic developing condition indexes of urban rail transit. Then various influencing factors in accordance with current government policies are examined in a comprehensive way. The developing condition indexes which are suitable to healthy and sustainable development of urban rail transit in China are put forward and advice on relevant problems is also presented.

urban rail transit; developingcondition; index; demand; possibilities; building capacity

10.3969/j.issn.1672-6073.2015.05.001

2015-04-17

楊永平，男，博士，高級(jí)工程師，從事城市軌道交通政策研究、規(guī)劃及項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估工作，yangyp@ciecc.com.cn

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行課題(TF2012002)

U231

A

1672-6073(2015)05-0001-05