高占義

(中國水利水電科學研究院，北京 100038)

灌溉現(xiàn)代化評估框架

高占義

(中國水利水電科學研究院，北京 100038)

在2009年發(fā)生世界糧食危機后，亞太地區(qū)的國家已經恢復了對灌溉行業(yè)的巨大投資。為了給該區(qū)域的國家提供灌溉現(xiàn)代化在發(fā)展理念和戰(zhàn)略規(guī)劃等方面的幫助，重新考慮灌溉管理機構的能力、財務承受能力與糧食安全、消除貧困、環(huán)境保護、公平和效率之間的平衡關系。世行、亞行和糧農組織開發(fā)了一套灌溉現(xiàn)代化評估系統(tǒng)，并在亞太地區(qū)開展了灌溉現(xiàn)代化國家評估工作，參與評估的國家包括中國、印度尼西亞、越南、馬來西亞和泰國五個國家。

我國的農業(yè)正在由傳統(tǒng)的小農經濟向現(xiàn)代化的商業(yè)化發(fā)展模式轉變，灌溉作為重要的農業(yè)生產條件，需要通過提高灌溉服務質量來保障現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。農業(yè)的現(xiàn)代化程度越高對灌溉保證程度和服務水平的要求也越高。我國正在開展灌溉現(xiàn)代化建設，逐步提高對用水戶的服務水平。本文介紹了由世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和聯(lián)合國糧農組織開展的灌溉現(xiàn)代化國家評估框架，供有關政策制定者及研究和規(guī)劃人員學習借鑒。

灌溉現(xiàn)代化；灌溉服務；評估框架

1 背景及目的

亞洲及太平洋地區(qū)正在經歷快速的經濟轉型，特別是農業(yè)方面。隨著收入的增長，人們對農業(yè)產品的需求也在持續(xù)增加。但是，農業(yè)生產資源正在減少，其中非農就業(yè)機會的增加吸引大批農民外出打工，造成了在農忙時農耕勞動力短缺。此外，城市、工業(yè)和商業(yè)發(fā)展都需要更多的水資源，農業(yè)灌溉用水存在被擠占的現(xiàn)象，農業(yè)用地也正在被城市化發(fā)展擠占。在可預見的未來，如果現(xiàn)在的農業(yè)人口繼續(xù)加入到其他經濟活動中，以糧食生產為基礎的小規(guī)模農業(yè)將需要深度轉變?yōu)樯虡I(yè)農業(yè)模式。

對于灌溉農業(yè)來說，由于以上這些因素的快速變化，需要進行現(xiàn)代化改造，這也包括政府對水資源和灌溉行業(yè)管理職責上的轉變，即向用水戶提供更好的服務。政府仍將保留對國家水資源管理的職責，如分配、計量和統(tǒng)計水資源量，確定行業(yè)用水優(yōu)先次序，控制過度開采水資源和監(jiān)管污染問題。由于對水資源的競爭性開發(fā)，政府監(jiān)管職責的重要性將大幅度增加。

在灌溉現(xiàn)代化建設中，需要為大中型灌區(qū)的運行管理確定內容明確的服務內容，灌區(qū)運行管理機構與用水者(可能是單個的農民，也可能是農民組織)及其他用水戶之間要達成具有共識的服務內容。水的供應和需求是變化的，如“可靠的”和“充足的” 等詞語必須在一定的背景下進行解釋。供水機構不能提供比水庫和河流中還多的水，但他們能明確在某一特定的情況下可為每個用戶提供的水量，這樣用戶能很明確地知道他們可獲得的最少水量?；诖它c，用戶可以規(guī)劃最有成效的耕作組合，選擇相應的品種和投入水平。

在不同的國家，灌溉現(xiàn)代化的概念也是不同的。通常的情況下，基礎設施和管理方法的老化及陳舊造成了供水服務內容的不明確和農業(yè)用水效率的低下。一般情況下，由于灌溉成本回收不到位和預算不足，灌區(qū)運行和維護資金不足；利益相關者的參與受到不明確的水權和土地所有權等條件的限制；灌溉管理服務機構的人力資源和機構能力隨著其他公共行業(yè)就業(yè)吸引力的下降而降低，應對這些挑戰(zhàn)需要更先進的灌區(qū)運行管理設備和技術。

實現(xiàn)灌溉現(xiàn)代化可以保證可持續(xù)發(fā)展、減少貧窮、保護環(huán)境和保障國家糧食安全。政府在進行灌區(qū)灌溉現(xiàn)代化規(guī)劃和決策時需要權衡和解決一系列的問題，這些問題可能包括：中央和地方政府與流域機構之間管理目標的矛盾；優(yōu)先經濟領域生產用水與公平供水的矛盾；基本糧食生產和高附加值行業(yè)的用水矛盾；對耕作規(guī)模小的農戶和規(guī)?；鬓r戶的政策區(qū)別；如何處理水、能源和糧食之間的關聯(lián)關系等。在多數(shù)情況下，對這些問題做出選擇在本質沒有“對”與“錯”的選項，但是技術專家提供的信息、時機和資料分析的質量可對政策的選擇產生積極影響，從而改進政策的制定。

在新的形勢和條件下實施灌溉現(xiàn)代化需要研究回答如下問題：

①在政策上，如何將把農業(yè)作為傳統(tǒng)行業(yè)進行“保護”的看法轉變?yōu)橥苿悠湎蛐滦偷摹⒉煌虡I(yè)模式的現(xiàn)代農業(yè)轉換，為相關的灌溉、信用、營銷、投入供應機構和推廣機構的改革提供一個空間。

②在機制上，正確核算用水現(xiàn)狀及相關的環(huán)境影響和保障未來重點需要(家庭的和商業(yè)的)將揭示供給與需求之間的巨大差距：如何能最好地處理農業(yè)用水與其他用戶用水之間的關系。

③在機構上，如何改革用水戶組織和管理機構，以適應更新的服務需求。

④這技術上，對現(xiàn)有的基礎設施需要進行哪些改進，以適應新的管理安排，為多種用途供水提供服務，特別是那些產量高的商業(yè)化生產農戶。

⑤與上述基本問題平行的是，在通信、遙感和其他新技術中有哪些技術的開發(fā)和應用可以顯著改變未來的灌溉農業(yè)。

⑥在投資戰(zhàn)略上的長期改革如何適應灌溉現(xiàn)代化的復雜性，以滿足投資需求。

2 國家評估的目標

開展灌溉現(xiàn)代化國家評估的總體目標是：在經濟轉換和農業(yè)轉型的背景下，確定灌溉現(xiàn)代化方面的實踐、經驗教訓和新的有遠見的方案。

具體目標有：第一，分析各國現(xiàn)有灌溉系統(tǒng)的優(yōu)勢和劣勢；第二，探討開展灌溉現(xiàn)代化管理的動機；第三，確定在由小農耕種向商業(yè)化種植轉化過程中對改善灌溉服務的要求；第四，總結灌溉現(xiàn)代化的方式、實踐和經驗教訓；第五，探求灌溉現(xiàn)代化新的有遠見的方案。

3 國家評估的框架

(1)國家評估框架主要由三個方面組成：第一，以英文字母A、B、C、D、E和F代表的單詞表述的最基本的管理活動；第二，基本管理職能的實施層面(國家、流域、灌溉系統(tǒng)、子系統(tǒng)和農場)；第三，各種層面之間的界面。

如下，A、B、C、D、E和F框架提供了一個表述灌溉水資源綜合管理所需要的組成要素——信息、優(yōu)先事項、規(guī)則、機構和基礎設施[1]。

A.核算(ACCOUNTING )——了解管理單位(國家、流域、城市、灌溉系統(tǒng)、用水戶或協(xié)會)可用多少水量和怎樣使用的過程。合理的規(guī)劃應當從全面地估計可用的資源、現(xiàn)在的使用方式(開采、輸水、消耗和匯流)與建議如何影響這些水量分配的政策干預開始。核算還為審計提供基礎。作為績效審查程序的一部分，開展核算需要及時與非專業(yè)人員、普通市民和政策制定者進行溝通。了解這些相互作用和限制的因素以及它們暗含的平衡將推動所有利益相關方(也可稱為需要“變革的聯(lián)盟”)開始認真的討論，指引和指導確定開展灌溉現(xiàn)代化的程序。

B.協(xié)商(BARGAINING)——是確定競爭性用水戶之間水量分配的優(yōu)先次序的政策制定過程，包括系統(tǒng)各個層級的生態(tài)用水(流域、灌區(qū)系統(tǒng)和子系統(tǒng))。這個程序需要讓所有利益相關方都參加協(xié)商討論，確定供水優(yōu)先次序與供水量分配及提供的服務和相關費用等。

C.文件編纂(CODIFICATION)——將協(xié)商程序的成果編纂，形成規(guī)則、規(guī)定和規(guī)程。B步驟可以建立每個界面服務的一些定量關系，具體的規(guī)則和決策變量將涉及更多的細節(jié)。

D.委托(DELEGATION)——實施與提供服務相關的規(guī)則和規(guī)程及資產管理的機制體制上的安排。資產管理包括投資、成本分攤和相關管理權限。最終的財務安排、融資機制和可利用的資金是協(xié)商過程(B步驟)的重要結果。

E.工程(ENGINEERING)——基礎設施：提供和監(jiān)測商定的服務水平所必須的儲存、輸水、流量控制、地下水/地表水聯(lián)合使用和灌溉技術應用。更廣泛地講，這可能還包括通過道路、航運或其他運輸工具和能源的供給等方面。選擇實施何種工程需要綜合考慮服務水平、相關的成本和成本回收及達成的責任等方面，確定最優(yōu)組合的決策。

F.反饋(FEEDBACK)——由參與上述A、B、C、D和E過程互動交流中的各方進行的監(jiān)測和糾正的行動過程，包括監(jiān)測投資和效果，以應對產生的新情況，如修建新的存儲設施所帶來的可供水量變化，或者氣候變化等外界因素帶來的影響等。

(2)框架的層次：水資源是分級管理的，分為流域、管理單位、行業(yè)和使用者(如城鎮(zhèn)、工業(yè)或灌溉系統(tǒng))。在灌溉系統(tǒng)中，政府可能只管理骨干系統(tǒng)，用水者協(xié)會管理小的配水系統(tǒng)，每個農民管理他們自己利用的設施。

在這種分級的方式中，各個層次界面確定了由上級層面向下一個層面提供的服務，這樣在全國范圍內城市用水可以優(yōu)先于農業(yè)用水，可以在給其他用戶供水之前預存保證家庭用水的最少水量。如在一個灌溉項目中，果園灌溉供水可以優(yōu)先于大田作物等等。

4 框架的使用

本框架將利用服務標準來描述現(xiàn)在各個層面——流域、灌溉系統(tǒng)、用水協(xié)會和農民——目前和期望的未來狀況。服務標準描述了各個連接界面的管理者和用戶之間的事務情況。在每個連接層面上，A、B、C、D、E和F定義了在低一級層面的界面上的服務水平。不同級別的界面服務標準可能不同，每個層面的安排也會不同：政府可能制定國家的整體政策，影響每個層面的水資源管理；政府機構可能管理主要的存儲設施；私營承包商可能運行和維護主要的渠道；用水協(xié)會管理運行配水渠道。

設計一個灌溉現(xiàn)代化項目涉及每個層面上從下至上和從上至下反復循環(huán)的過程。投資成本將隨著服務水平的提高而增加。要經過服務提供者與投資者和用戶、服務成本的付費者之間的反復談判過程，來尋求一個最佳方案。當合作各方感覺需要修改現(xiàn)有的安排時，將不斷重復這個過程。結果將是協(xié)商一致后確定的成本水平和相應的服務水平，這樣的結果是反映機制體制、技術、財務和文化的最佳方案。幾乎任何收費都暗含著某些或全部的A、B、C、D、 E和F要素。

5 評估步驟

5.1 評估現(xiàn)狀

利用A、B、C、D、E和F框架評估流域、灌溉系統(tǒng)和用水戶層面的每個組成部分的現(xiàn)狀。現(xiàn)在哪些方面運行良好，哪些方面運行不好——例如，當我們研究商定向某個灌溉工程配水的優(yōu)先事項和規(guī)則(B和C)時，這是否符合某個特定的可用水量(A)的實際情況，或是否能“隨時”實施應對事件的干預措施？用水協(xié)會層面的應用A、B、C、D、E和F是否能夠向單個農民提供特定的服務？這是否能公平分配水量？ 對應用A、B、C、D、E和F的一致性最簡單的測試方法是在現(xiàn)場考察了解農民所獲得的服務是否符合當時確定服務的內容。

5.2 評估期望的遠期情況

為了定義期望的現(xiàn)代化概念，可以應用A、B、C、D、E和F框架規(guī)劃一個愿景，來應對關鍵問題和不同的政策困境。長期(10～20年)來看，特別是大型灌溉系統(tǒng)，政府如何理解農業(yè)的特性和農場種植規(guī)模大?。繛榱藨獙ξ磥砑Z食安全的需求，預期的大型灌溉系統(tǒng)的種植方式是怎樣的？需要什么水平的灌溉服務和相關的農業(yè)支持服務？這需要怎樣的管理機構和基礎設施？

預期的未來設想——假設與當今的灌溉有很大的不同——可能需要向少數(shù)供水服務經營者提供更好的服務。供水服務經營者和農民之間的界面可能將更正規(guī)，具備計量構筑物、記錄裝置與體積和流量的日常記錄。這些新的設想對如下方面意味著什么：

①機構——管理、責任制、監(jiān)管、審計、政府、用戶和私營部門的角色；人力資源——數(shù)量、質量和能力，還是對外承包。

②提供服務——決策過程、為灌溉和其他用戶以及提供灌溉服務的水平和成本、管理信息系統(tǒng)及決策支持系統(tǒng)。

③資產管理——基礎設施、流量控制、運行和維護安排與成本回收。

④投資和管理(運行和維護)的融資安排。誰(用水協(xié)會、農民、政府或私營部門)投資什么，投資多少？

⑤適應性和綠色增長的補充研究與政策行動。

5.3 評估實現(xiàn)期望的遠期目標的行動

(1)在每個層面需要做些什么(如有)來改善每個界面服務的定義，特別是對農民。規(guī)則(C)是否有缺失，或存在但沒執(zhí)行(D)?；A設施是否符合其用途(E)。財務和人員水平是否能充分保障提供持久的服務(D)。這個分析無疑將提出很多問題，應該為短期(0～5年)規(guī)劃提供基礎來改善灌溉農業(yè)的績效(F)。

(2)對灌溉管理系統(tǒng)和設施的哪些投資會對愿景的達成貢獻最大？如果建設的良好灌溉設施能得到正確的維護，可以運行幾十年。那么，這一輪的灌溉現(xiàn)代化將更注重這些工程和改進機構的投資，對該行業(yè)的長期愿景做出最大貢獻。另一方面，信息基礎的改進、更加明確的服務、改善的機構能力和水資源在更大規(guī)模的一般管理必定將增強政府能力，以面對當今的主要問題，如過度開采、污染和氣候變化的影響。

在我國四個現(xiàn)代化建設的進程當中，農業(yè)現(xiàn)代化[2]是最落后的，我國的農業(yè)正在由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變。這個階段需要以土地規(guī)?；洜I、農業(yè)機械化和灌溉現(xiàn)代化等來支撐農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，灌溉現(xiàn)代化是農業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分。

另一方面，目前我國面臨著水資源短缺和糧食需求增加的雙重問題，農業(yè)灌溉用水占社會總用水量的62%左右，在灌溉用水總量不增加的前提下實現(xiàn)保障糧食安全和農村經濟發(fā)展需要大力提高灌溉用水的效率和效益。我國還面臨著氣候變化帶來的極端干旱和洪澇災害增加、城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的農村勞動力減少、灌排設施老化和不配套，以及管理手段落后造成的適應性和靈活性不足等問題。實現(xiàn)灌溉現(xiàn)代化也是應對以上問題和挑戰(zhàn)的必然選擇與重要舉措。

實現(xiàn)灌溉現(xiàn)代化是對已有的灌溉工程及管理技術和體制進行改造升級與完善的過程，也是一個系統(tǒng)工程。由于我國的灌溉工程面廣、量大、類型多，各灌區(qū)所處的地理位置和氣候等自然條件及社會經濟發(fā)展條件千差萬別，難以用一個模式進行現(xiàn)代化改造。但在對灌區(qū)進行現(xiàn)代化改造工作時，應當遵循一些具有共性的技術程序。對灌區(qū)進行現(xiàn)代化改造設計之前，需要對灌區(qū)的硬件、灌區(qū)運行和管理等方面的實際情況與存在的問題進行客觀評價，為灌區(qū)現(xiàn)代化更新改造規(guī)劃設計提供科學依據(jù)，有針對性地采取技術和管理措施進行灌區(qū)現(xiàn)代化改造。世界銀行等國際組織制定的灌溉現(xiàn)代化評估框架可供我們參考借鑒。

[1] The World Bank.EAPIMM REGIONAL SYNTHESIS REPORT[R].Washington D.C.:the World Bank，2013.

[2] 中共中央國務院.關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見[Z].北京：中共中央國務院，2015.

Irrigation modernization assessing framework

GAO Zhanyi

(ChinaInstituteofWaterResourcesandHydropowerResearch,Beijing100038,China)

t：After the last world food crisis around 2009，the countries in Asian and Pacific region have resumed the investment in irrigation and drainage sector.To provide the technical assistance for the countries in the region for assessing modernization of irrigation system，and examining prospects for the evolution of more service-oriented irrigation in the future，the World Bank，F(xiàn)AO and ADB has adopted and developed a framework for assessing essential institutional and engineering elements of irrigation and drainage service provision at all levels of operational management.Five countries，including China，Indonesia，Malaysia，Thailand and Vietnam，participated in the assessment.

China is now in the transform process from smallholder farms to commercial agriculture production system.Irrigation and drainage is essential for development of modern agriculture in China，so the country has worked out and implemented the modernization of irrigation and drainage schemes.To help the policy decision makers and planners related to irrigation scheme modernization the paper introduce the Irrigation and Drainage Service Assessing Framework adopted by the World Bank，F(xiàn)AO and ADB in the recent assessment of the above five countries.

irrigation modernization;irrigation service;assessment framework

水利部公益性行業(yè)科研專項(201301013，201401007)

高占義(1962-)，男，教授級高工。主要從事灌溉用水管理及節(jié)水灌溉技術研究及推廣應用。E-mail：gaozhy@iwhr.com

S274

A

2096-0506(2015)01-0001-04