王先君 王 欣

(浙江省臺(tái)州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，浙江 臺(tái)州 318000)

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用模式探討

王先君 王 欣

(浙江省臺(tái)州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，浙江 臺(tái)州 318000)

在新時(shí)期城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用政策的背景下，結(jié)合臺(tái)州市的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用規(guī)劃實(shí)踐，積極探索了再開發(fā)利用的途徑和模式，以推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地的整理再開發(fā)和功能更新，促進(jìn)城市健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)低效用地，再開發(fā)利用，存量規(guī)劃，土地集約利用

隨著城市快速發(fā)展，土地資源日趨緊缺，建設(shè)用地的供需矛盾日趨突出。從“十一五”規(guī)劃綱要“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”到十七大報(bào)告“走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路”，再到中共十八大提出新型城鎮(zhèn)化道路，城市建設(shè)堅(jiān)持走節(jié)約集約利用土地道路，杜絕無序擴(kuò)張和土地粗放利用已勢(shì)在必行。在此背景下，加快城市已建土地的整理再開發(fā)和功能更新、挖掘現(xiàn)有土地資源潛力就成為促進(jìn)土地集約利用的重要舉措。2013年，國(guó)土資源部制定《關(guān)于開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，并根據(jù)各地情況，確定浙江、福建、上海、江蘇等十省(區(qū)、市)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，是國(guó)家層面從增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃邁出的重要一步。本文結(jié)合浙江省臺(tái)州市的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用規(guī)劃實(shí)踐，淺談一些心得體會(huì)。

1 城鎮(zhèn)低效用地的判定和特征

城鎮(zhèn)低效用地是指在城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)，不符合現(xiàn)行規(guī)劃用途、利用粗放、布局散亂、設(shè)施落后、閑置廢棄和不符合安全生產(chǎn)、環(huán)保要求等的存量建設(shè)用地，包括舊村莊、舊廠礦、舊城鎮(zhèn)、已拆或違章建設(shè)用地等。

這些用地往往是城市歷史遺留或在快速發(fā)展過程中，缺乏規(guī)劃引導(dǎo)、粗放利用、違章違建的產(chǎn)物，土地浪費(fèi)情況普遍，形象落后并存在安全風(fēng)險(xiǎn)，似陳疴頑疾，嚴(yán)重影響城市的健康發(fā)展。其往往存在以下特征：

1)規(guī)模大小不一，空間分布零散。

用地規(guī)模的差異和相對(duì)分散的布局，為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)帶來難度，需要規(guī)劃因地制宜、對(duì)癥下藥予以解決。

2)利用方式粗放，違法建設(shè)普遍。

在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程中，如何妥善處理好無完備手續(xù)用地，將是城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作順利開發(fā)的關(guān)鍵。

3)規(guī)劃要求不符，空間環(huán)境惡劣。

城鎮(zhèn)低效用地在再開發(fā)過程中，首先要做好對(duì)低效用地與已有規(guī)劃體系和周邊用地功能的協(xié)調(diào)，合理布局，科學(xué)規(guī)劃。此外，由于城鎮(zhèn)低效用地大多為舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠礦，建設(shè)水平較低、配套設(shè)施缺乏、環(huán)境條件欠佳，總體品質(zhì)不高。因此，城鎮(zhèn)低效用地關(guān)注和實(shí)施的重點(diǎn)也急需圍繞用地功能整合、城市風(fēng)貌協(xié)調(diào)、居住品質(zhì)提升，以及工業(yè)用地集約化轉(zhuǎn)型展開。

2 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用的途徑探索

2007年深圳總規(guī)是第一個(gè)從增量為主轉(zhuǎn)向存量為主的規(guī)劃，2014年上海啟動(dòng)新一輪城市總規(guī)編制，提出“嚴(yán)守用地底線，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地零增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)”，意味著存量規(guī)劃將成為法定主流規(guī)劃的一部分。但目前我們規(guī)劃行業(yè)還遠(yuǎn)未為這一轉(zhuǎn)變做好準(zhǔn)備，相應(yīng)的規(guī)劃理論、方法和實(shí)踐也較為空缺，亟待學(xué)科理論基礎(chǔ)的建設(shè)和規(guī)劃的積極探索。

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用的對(duì)象是針對(duì)存量建設(shè)用地，可歸入存量規(guī)劃的體系。因此，城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)利用，其規(guī)劃和實(shí)踐將是一個(gè)試驗(yàn)性的過程，充滿了諸多變數(shù)和可能。同時(shí)，由于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用是個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，按照浙江省和臺(tái)州市文件，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用試點(diǎn)期限為4年，時(shí)效短，問題多，另外根據(jù)其對(duì)象和基本特征，做好這項(xiàng)工作無論對(duì)規(guī)劃還是實(shí)施都是一個(gè)大的考驗(yàn)。本文主要從規(guī)劃解決和實(shí)施保障兩個(gè)層面展開積極探討，摸索城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用的適用模式，以促進(jìn)城市健康可持續(xù)發(fā)展。

2.1 規(guī)劃解決層面

結(jié)合臺(tái)州市的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用規(guī)劃，規(guī)劃主要是立足臺(tái)州市各區(qū)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身?xiàng)l件和發(fā)展需求，在法定規(guī)劃框架下，圍繞“空間整合、重點(diǎn)突出，分類引導(dǎo)、多元?jiǎng)?chuàng)新，整體把控、品質(zhì)提升”的總體思路開展相關(guān)工作。主要是從城鎮(zhèn)的實(shí)際出發(fā)，盤活城鎮(zhèn)低效用地，提升土地利用效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)及改善人居環(huán)境，推動(dòng)民生和公共事業(yè)發(fā)展。從定性到定量，推動(dòng)和引導(dǎo)城鎮(zhèn)低效用地的科學(xué)有序開發(fā)利用。

2.1.1 多規(guī)合一，統(tǒng)籌兼顧

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用是一項(xiàng)綜合性的工作。涉及各專業(yè)部門相關(guān)規(guī)劃的方方面面，包括城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)保生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及水利、電力、通信、燃?xì)?、軌道交通等專業(yè)規(guī)劃。而且，這項(xiàng)工作應(yīng)該是面向?qū)嵤┑囊?guī)劃，需要協(xié)同各相關(guān)規(guī)劃要求，將存在的問題在規(guī)劃層面攤開來，發(fā)現(xiàn)問題，通過各部門多方面深層次的對(duì)接協(xié)調(diào)，解決問題，為下步規(guī)劃的順利落實(shí)掃清障礙，打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.1.2 分類引導(dǎo)，多元?jiǎng)?chuàng)新

結(jié)合各個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)低效用地所具備的特征，分門別類、因地制宜，采取針對(duì)性的措施引導(dǎo)城鎮(zhèn)低效用地的建設(shè)開發(fā)，并鼓勵(lì)引入新技術(shù)和新方法，不斷探索城鎮(zhèn)低效用地利用的創(chuàng)新模式。合理把握發(fā)展需要，遏制城市無序蔓延現(xiàn)象，切實(shí)落實(shí)上位規(guī)劃提出的生態(tài)廊道和生態(tài)保育要求，不斷優(yōu)化城市環(huán)境、提升人居品質(zhì)，為生態(tài)型城市骨架的構(gòu)建奠定良好基礎(chǔ)。

2.1.3 先易后難，重點(diǎn)突出

由于城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)量多、分布散、功能復(fù)雜、區(qū)位重要性不一、實(shí)施難度差異以及再開發(fā)利用規(guī)劃期限短等原因，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用應(yīng)立足實(shí)際，根據(jù)城鎮(zhèn)低效用地對(duì)城市的重要性和可實(shí)施性做一個(gè)基本的評(píng)價(jià)，先易后難，重點(diǎn)突出。優(yōu)先解決中心城區(qū)核心區(qū)域、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道中心區(qū)以及對(duì)周邊環(huán)境影響較大的區(qū)塊內(nèi)改造開發(fā)條件成熟的地塊，在規(guī)劃期內(nèi)能夠出實(shí)效，切實(shí)解決一些對(duì)城市影響較大和公眾關(guān)心的問題。

2.1.4 集約高效，盤活存量

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用規(guī)劃應(yīng)本著節(jié)約集約利用城市土地，科學(xué)高效使用的原則。根據(jù)地塊所處的區(qū)位和重要性，在優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局的基礎(chǔ)上，充分考慮重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃廊道控制要求，重點(diǎn)思考土地資源合理配置的方式，深入挖掘土地開發(fā)條件，確定適合的用地功能、開發(fā)邊界、配套設(shè)施落實(shí)和指標(biāo)指引，嚴(yán)防土地的二次低效使用。切實(shí)盤活城市存量建設(shè)用地，提升城市土地的綜合價(jià)值和城市運(yùn)營(yíng)效率。并針對(duì)具體地塊，制定相應(yīng)的實(shí)施導(dǎo)則和規(guī)劃指引，引導(dǎo)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的有序推進(jìn)。

2.1.5 近遠(yuǎn)結(jié)合，分期實(shí)施

根據(jù)規(guī)劃期4年的建設(shè)空間安排，結(jié)合城市各片區(qū)的發(fā)展需求和部門意見，制定年度實(shí)施計(jì)劃并提出實(shí)施指引與保障，先易后難、重點(diǎn)突出，從而合理有序地推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作進(jìn)程。

1)建立面向多層次需求的分期計(jì)劃。

根據(jù)國(guó)家、省、市對(duì)城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)的要求，進(jìn)一步明確政策適用的對(duì)象范圍和要求內(nèi)容，致力于實(shí)現(xiàn)城市居住環(huán)境品質(zhì)的有效提升、公共服務(wù)配套設(shè)施的有序建設(shè)以及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的穩(wěn)步推進(jìn)。

2)加強(qiáng)分期建設(shè)項(xiàng)目的管控。

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用規(guī)劃是指導(dǎo)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的重要依據(jù)，為維護(hù)其權(quán)威性和嚴(yán)肅性，建議建立以分期實(shí)施計(jì)劃為參照的管理制度，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)。

3)滾動(dòng)編制年度實(shí)施計(jì)劃。

分期實(shí)施安排是年度實(shí)施地塊再開發(fā)的依據(jù)，但并不要求各個(gè)分期中的所有地塊都在當(dāng)年度出讓實(shí)施。相關(guān)部門可據(jù)當(dāng)年實(shí)際實(shí)施情況對(duì)項(xiàng)目庫進(jìn)行調(diào)整，可以實(shí)現(xiàn)年度之間調(diào)換和后移。對(duì)于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下快速發(fā)展的城市，對(duì)城鎮(zhèn)低效用地的分期實(shí)施安排應(yīng)根據(jù)實(shí)際需求，適當(dāng)進(jìn)行調(diào)校以滾動(dòng)實(shí)施，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性和指導(dǎo)性。

2.1.6 公眾參與，利益兼顧

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用規(guī)劃對(duì)城市的整體發(fā)展影響大，涉及的利益面廣。因此在規(guī)劃過程中，需陽光規(guī)劃，兼顧各方利益，征求相關(guān)部門、專家以及社會(huì)大眾的廣泛意見，在規(guī)劃中予以體現(xiàn)，把握平衡，真正體現(xiàn)公平、公正，也是規(guī)劃可實(shí)施性的基礎(chǔ)。

2.2 實(shí)施保障層面

傳統(tǒng)的增量規(guī)劃的基礎(chǔ)主要是工程學(xué)，考慮的主要是怎樣分配和組合資源，以達(dá)成最優(yōu)的公共服務(wù)水準(zhǔn)。存量規(guī)劃則不同，必須面對(duì)諸多的既有產(chǎn)權(quán)所有人，還需考慮如何將資源從低效率的所有人轉(zhuǎn)移到高效率的所有人，如何將現(xiàn)有的資源轉(zhuǎn)移給能為城市貢獻(xiàn)最大的使用者，減少要素轉(zhuǎn)移的成本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化是存量規(guī)劃的主要目標(biāo)。因此，存量規(guī)劃成功與否的關(guān)鍵就是實(shí)施保障或者說制度設(shè)計(jì)，使規(guī)劃確定的規(guī)則能在制度的框架和市場(chǎng)的驅(qū)動(dòng)下，推動(dòng)城市功能按著規(guī)劃意圖自主轉(zhuǎn)變，健康可持續(xù)地發(fā)展。

2.2.1 法律保障機(jī)制

1)深入開展土地規(guī)劃法律法規(guī)和低效用地再開發(fā)利用的學(xué)習(xí)宣傳。進(jìn)一步提高依法用地，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)按照規(guī)劃合理利用土地。嚴(yán)格依法管理土地，積極推行土地利用方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)低效用地再開發(fā)利用的有序進(jìn)行。

2)加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督。加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立長(zhǎng)效督查機(jī)制，對(duì)各級(jí)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

2.2.2 行政保障措施

1)實(shí)行政府目標(biāo)責(zé)任制。各級(jí)政府要把規(guī)劃實(shí)施納入政府目標(biāo)責(zé)任制，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的五年規(guī)劃和年度計(jì)劃中明確土地利用目標(biāo)，并進(jìn)行相關(guān)硬指標(biāo)考核。通過建立規(guī)劃實(shí)施的目標(biāo)責(zé)任制，強(qiáng)化各級(jí)政府的低效用地利用規(guī)劃意識(shí)。

2)加強(qiáng)低效土地利用計(jì)劃管理。在低效用地利用政策指導(dǎo)下，積極盤活存量建設(shè)用地，逐步將存量土地供應(yīng)納入土地利用年度計(jì)劃統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)土地利用計(jì)劃調(diào)控土地供應(yīng)總量的作用。

3)制定低效用地審查制度。完善和規(guī)范低效用地審查制度，引導(dǎo)按規(guī)劃用途用地。把好項(xiàng)目立項(xiàng)關(guān)、用地預(yù)審關(guān)和供地審批關(guān)。

4)建立規(guī)劃銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在規(guī)劃編制過程中，加強(qiáng)與各部門、各行業(yè)的溝通和銜接，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性。建立協(xié)同規(guī)劃平臺(tái)，加強(qiáng)各部門規(guī)劃的對(duì)接。

2.2.3 經(jīng)濟(jì)保障措施

1)拓寬土地開發(fā)整理資金來源。積極爭(zhēng)取國(guó)家、省土地開發(fā)整理資金投入，在保證土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金?？顚Ｓ玫幕A(chǔ)上，堅(jiān)持土地開發(fā)整理與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的有機(jī)結(jié)合。謀求政府的支持和各部門的配合，積極探索創(chuàng)新性開發(fā)方式，促進(jìn)低效用地開發(fā)整理市場(chǎng)化。

2)建立節(jié)約集約用地的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。出臺(tái)鼓勵(lì)節(jié)約集約用地的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)用地內(nèi)部挖潛和改造，給予特殊的優(yōu)惠政策，提高城鎮(zhèn)低效土地利用效率。同時(shí)，對(duì)政策區(qū)內(nèi)不愿轉(zhuǎn)變用途的低效用地產(chǎn)權(quán)所有人，還要增加其囤積土地的成本。

2.2.4 技術(shù)保障措施

建立一套符合城市實(shí)際的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。通過參照已編規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)地分析，對(duì)低效土地實(shí)施狀況做出準(zhǔn)確的判斷，以便采取相應(yīng)而有效的措施，確保土地資源利用的科學(xué)合理性。

3 結(jié)語

城鎮(zhèn)低效用地不僅是一個(gè)特定時(shí)期的現(xiàn)象，它貫穿著城市發(fā)展的始終，只是在城市發(fā)展到一定規(guī)模后伴隨著生態(tài)環(huán)保、土地供應(yīng)、產(chǎn)業(yè)策略等系列矛盾日趨凸顯。城市如人，也有生老病死，也需經(jīng)?！跋聪丛琛薄爸沃尾　?，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

當(dāng)然，本文的規(guī)劃探索思路能否最終落實(shí)，其低效用地再開發(fā)利用之路能否一路走好，則不是當(dāng)前規(guī)劃能夠完全預(yù)見的。也許，規(guī)劃本身又埋伏了新的問題，一切只待規(guī)劃實(shí)施過程中才能見分曉。

[1] 趙燕菁.存量規(guī)劃理論與實(shí)踐[J].北京規(guī)劃建設(shè)，2014(5)：19-20.

[2] 浙江省國(guó)土資源廳.浙江省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃編制要點(diǎn)[S].

[3] 臺(tái)州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局.臺(tái)州市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用規(guī)劃編制導(dǎo)則[S].

[4] 臺(tái)州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.臺(tái)州市黃巖區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃[Z].2014.

[5] 臺(tái)州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.臺(tái)州市路橋區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃[Z].2014.

Discussion on development and use models of urban inefficient land use

Wang Xianjun Wang Xin

(ZhejiangTaizhouUrbanPlanningDesignandResearchInstitute,Taizhou318000,China)

In the background of new period urban inefficient land use in development and utilization policy, combining with the development and use planning practice of urban inefficient land use in Taizhou, actively explored the redevelopment and utilization ways and models, to promote the consolidation development and function update of urban inefficient land use, promoted the urban healthy development.

urban inefficient land use, exploitation and utilization, inventory planning, land intensive use

2015-01-13

王先君(1983- )，男，規(guī)劃師； 王 欣(1973- )，女，高級(jí)規(guī)劃師，國(guó)家注冊(cè)城市規(guī)劃師

1009-6825(2015)09-0015-03

TU984

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