文/劉哲

“棉花棒”變“殺手锏”
——五細(xì)則襄助新環(huán)保法實(shí)施

A gentle cotton swab becomes a killer mace: five rules to promote the new Environmental Protection Law

文/劉哲

十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議閉幕后，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在答記者問時(shí)提到：“今年的要害就是要嚴(yán)格執(zhí)行新出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)法》。對(duì)違法違規(guī)排放的企業(yè)，不論是什么樣的企業(yè)，堅(jiān)決依法追究，甚至要讓那些偷排偷放的企業(yè)承受付不起的代價(jià)。對(duì)環(huán)保執(zhí)法部門要加大支持力度，包括能力建設(shè)，不允許有對(duì)執(zhí)法的干擾和法外施權(quán)。環(huán)保等執(zhí)法部門也要敢于擔(dān)當(dāng)，承擔(dān)責(zé)任。對(duì)工作不到位、工作不力的也要問責(zé)，瀆職失職的要依法追究，環(huán)保法的執(zhí)行不是棉花棒，是殺手锏。”

新《環(huán)境保護(hù)法》被譽(yù)為“史上最嚴(yán)”，為了配合其順利實(shí)施，環(huán)保部出臺(tái)并實(shí)施了一系列細(xì)則：《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》和《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》。上過五細(xì)則提升了環(huán)保部門執(zhí)法的強(qiáng)制性、自主性和能動(dòng)性，是破解當(dāng)前環(huán)保困境的利器，也是對(duì)環(huán)境違法行為打出的一套有力的“組合拳”。

一、按日連續(xù)處罰 不設(shè)罰款上限

在新《環(huán)境保護(hù)法》修改前，環(huán)保部門對(duì)違法排污企業(yè)的罰款上限是100萬元，且對(duì)一個(gè)污染行為只能處罰一次。環(huán)境違法行為受到的處罰相對(duì)于巨大的污染防治成本顯得比例失衡，催生了“違法成本低，守法成本高”的現(xiàn)象，企業(yè)寧可選擇違法，承擔(dān)相對(duì)輕微的法律責(zé)任，也不愿遵守法律，承擔(dān)相對(duì)較高的污染防治成本。不少地方甚至出現(xiàn)過如下情景：年初，污染企業(yè)拿著錢去環(huán)保部門，表示這是一年的罰款，一次交夠了，環(huán)保部門全年都不用來執(zhí)法了。

自新法實(shí)施以來，這一情況有了明顯改善。今年1至2月份，全國(guó)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件共26件，罰款數(shù)額達(dá)1238.96萬元，個(gè)案罰款數(shù)額最高為新疆維哈密環(huán)保局做出的按日連續(xù)處罰208萬元。隨著新環(huán)保法的深入推進(jìn)，按日連續(xù)計(jì)罰的最高額被不斷刷新。3月以來，河北省陸續(xù)開出按日計(jì)罰罰單，六家企業(yè)共被罰款2047.57萬元，單張罰單最高684萬元。盡管如此，罰款并非是處罰違法行為的根本目的。依據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條規(guī)定“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！薄董h(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第七條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門檢查發(fā)現(xiàn)排污者違法排放污染物的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查取證，并依法作出行政處罰決定。按日連續(xù)處罰決定應(yīng)當(dāng)在前款規(guī)定的行政處罰決定之后作出?！笨梢娢覈?guó)的按日計(jì)罰制度是為了彌補(bǔ)一般性處罰威懾力不足的缺陷，因此在發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法排污的行為后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先責(zé)令其改正，而不是直接進(jìn)行按日計(jì)罰。

《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》是對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條內(nèi)容的細(xì)化和補(bǔ)充，詳細(xì)規(guī)定了實(shí)施按日連續(xù)處罰的依據(jù)、原則、范圍、程序、計(jì)罰方式以及與其他環(huán)境保護(hù)制度的并用關(guān)系。使違法處罰不再流于紙面，增加了違法成本，有效地促進(jìn)了企業(yè)治污投入的良性循環(huán)。

二、實(shí)施查封扣押 徹底制止違法

新《環(huán)境保護(hù)法》第二十五條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備?！薄董h(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施查封、扣押辦法》）作為配套實(shí)施的細(xì)則，緊密的結(jié)合了環(huán)境執(zhí)法實(shí)際，突出可操作性。具體操作規(guī)定篇幅占全篇的70%以上，關(guān)于查封、扣押的具體對(duì)象、執(zhí)行、送達(dá)、解除通知等規(guī)定都非常具體，切實(shí)可行，細(xì)到封條張貼的具體部位都一一列出，例如《實(shí)施查封、扣押辦法》第五條規(guī)定，對(duì)不易移動(dòng)的或者有特殊存放要求的設(shè)施、設(shè)備，應(yīng)當(dāng)就地查封。查封時(shí)，可以在該設(shè)施、設(shè)備的控制裝置等關(guān)鍵部件或者造成污染物排放所需供水、供電、供氣等開關(guān)閥門張貼封條。這樣的規(guī)定對(duì)于基層環(huán)保部門的執(zhí)法人員來說更規(guī)范、易執(zhí)行、能落實(shí)。

新法實(shí)施之前，由于環(huán)保部門缺乏查封扣押權(quán)，導(dǎo)致了執(zhí)法的軟弱性和不徹底性。許多違規(guī)企業(yè)對(duì)環(huán)保部門有恃無恐，遇到檢查時(shí)采取停產(chǎn)停業(yè)的方式進(jìn)行規(guī)避，檢查結(jié)束后繼續(xù)違法生產(chǎn)，與環(huán)保部門“捉迷藏”，使環(huán)境污染久治不愈，甚至不了了之。新《環(huán)境保護(hù)法》將這一權(quán)利賦予了縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，從根本上制止了違法行為的繼續(xù)性，使環(huán)境執(zhí)法不再軟弱無力。

查封和扣押是行政強(qiáng)制措施權(quán)的兩種形式，是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政目的的有效保障。由于這一權(quán)利直接限制公民、法人和其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，故《實(shí)施查封、扣押辦法》對(duì)其適用范圍、實(shí)施程序進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，非經(jīng)法律規(guī)定的其他人員不得實(shí)施，也不得委托給其他單位和個(gè)人，在懲治違法的同時(shí)保障合法權(quán)益。

三、限制生產(chǎn)停產(chǎn) 加大執(zhí)法力度

限制生產(chǎn)和停產(chǎn)整治主要針對(duì)超標(biāo)、超總量排污的情形。對(duì)于一些長(zhǎng)期超標(biāo)、超總量甚至有毒污染物的排污者，僅靠行政處罰和責(zé)令限期改正等行政執(zhí)法手段，已經(jīng)無法督促其有效整改。環(huán)保部門可以根據(jù)嚴(yán)重程度，采取不同程度的限制措施，由輕至重分別是：限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和停業(yè)、關(guān)閉，層層遞進(jìn)。

在新法修改之前，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)這一處罰手段只能在限期治理制度之后仍未達(dá)標(biāo)的情況下使用，而限期治理決定的做出要經(jīng)過現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和技術(shù)評(píng)估等一系列較為繁瑣復(fù)雜的程序，使得限期治理制度成為了污染者逃避停產(chǎn)處罰的保護(hù)傘。新《環(huán)境保護(hù)法》第六十條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。這一規(guī)定充分體現(xiàn)我國(guó)治理污染的決心，表明了一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境的時(shí)代已成為歷史，賦予環(huán)保執(zhí)法部門更大的權(quán)利，能夠及時(shí)有效的遏制污染。

《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》是對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》第六十條的補(bǔ)充和詳解，對(duì)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)的各類情形分別進(jìn)行了規(guī)定，其中第八條還明確了報(bào)請(qǐng)政府責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的情形，是提高企業(yè)環(huán)境違法成本的有效手段。這一處罰辦法與僅對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)懲處相比，更加具有震懾力。因?yàn)閷?duì)于一些大型企業(yè)來說，一點(diǎn)罰款影響并不大，但是一旦被限制生產(chǎn)或者被責(zé)令停產(chǎn)整改，就意味著企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序?qū)⑹艿綐O大影響，更嚴(yán)重者，將會(huì)面臨停業(yè)、關(guān)閉的處罰，強(qiáng)化了排污者的治污主體責(zé)任，以排污者自律作為措施實(shí)施的基礎(chǔ)，將處罰期限的長(zhǎng)短交由排污者自身決定。加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)是企業(yè)生命線的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)理念。

四、企業(yè)信息公開 公眾參與監(jiān)督

近年來，隨著環(huán)境保護(hù)意識(shí)的日益加強(qiáng)，社會(huì)公眾對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任越來越關(guān)注，尤其是企業(yè)的環(huán)境信息公開形式、內(nèi)容等。2008年出臺(tái)的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》明確了企業(yè)環(huán)境信息公開制度，對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開的形式、內(nèi)容和方式做了規(guī)定，但實(shí)踐中仍然存在一些問題。由于缺乏具體細(xì)致的規(guī)范，導(dǎo)致企業(yè)在進(jìn)行環(huán)境信息公開時(shí)，披露的內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，定性描述多，傳遞的信息不夠充分；在公開的形式方面，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，公眾很難對(duì)各企業(yè)公布的環(huán)境信息進(jìn)行比較和分析。

此次修改明確了環(huán)境信息公開制度，正式將企業(yè)環(huán)境信息公開以法律的形式確定下來，對(duì)公開的內(nèi)容和方式做了較大程度擴(kuò)展，不再限于宏觀的環(huán)境總體狀況。與新法同時(shí)實(shí)施的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》對(duì)列入重點(diǎn)排污單位名錄的企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制公開，內(nèi)容包括基礎(chǔ)信息、排污信息、防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)及其他環(huán)境保護(hù)行政許可情況、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案等。并要求企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)通過便于公眾知曉的方式公開環(huán)境信息，并且強(qiáng)制規(guī)定必須采取在門戶網(wǎng)站、環(huán)境信息公開平臺(tái)或者當(dāng)?shù)貓?bào)刊三種最便于公眾獲取信息的方式之一公開其環(huán)境信息。除此之外，環(huán)境保護(hù)主管部門宣傳、引導(dǎo)、鼓勵(lì)公眾監(jiān)督企事業(yè)單位環(huán)境信息公開工作。公眾可以根據(jù)名錄向重點(diǎn)排污單位查詢相關(guān)環(huán)境信息，發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)排污單位未依法公開環(huán)境信息、未按照法定方式公開以及公開內(nèi)容不真實(shí)、弄虛作假的，有權(quán)向環(huán)保主管部門舉報(bào)，對(duì)舉報(bào)情況查實(shí)后，應(yīng)由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門依照法律規(guī)定責(zé)令其及時(shí)準(zhǔn)確公開環(huán)境信息，并做出三萬元以下罰款，還可以結(jié)合有獎(jiǎng)舉報(bào)給予公眾一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

五、突發(fā)事件調(diào)查 依法承擔(dān)責(zé)任

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)正在逐步加大，突發(fā)環(huán)境事件進(jìn)入高發(fā)期，嚴(yán)重威脅著人們的生活環(huán)境和身體健康。修改前的《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的處理僅做了較為原則性的規(guī)定，因此導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多問題，例如缺乏統(tǒng)一指揮的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、政府已有的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)對(duì)效果欠佳、政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管不到位以及事件處理后的調(diào)查結(jié)論公開不及時(shí)等。隨著新法的修改，進(jìn)一步明確了政府部門、企業(yè)在處置突發(fā)環(huán)境事件中的責(zé)任。2015年3月1日正式實(shí)施的《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》是這一制度的細(xì)化，對(duì)各級(jí)別環(huán)境事件的調(diào)查主體進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并對(duì)上下級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門之間在調(diào)查過程中的相互關(guān)系進(jìn)行了充分說明；為了保證調(diào)查過程的公平公正，規(guī)定了回避制度，與突發(fā)環(huán)境事件有利害關(guān)系的人不得參與調(diào)查；調(diào)查內(nèi)容和過程要遵守相關(guān)規(guī)范，否則將承擔(dān)法律責(zé)任。

另外, 《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》加強(qiáng)了違法企業(yè)的法律責(zé)任，突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生單位涉及環(huán)境違法行為的，調(diào)查組應(yīng)當(dāng)及時(shí)向相關(guān)環(huán)境保護(hù)主管部門提出處罰建議。相關(guān)環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)依法對(duì)事發(fā)單位及責(zé)任人員予以行政處罰；涉嫌構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。發(fā)現(xiàn)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員、突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生單位中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的人員涉嫌違法違紀(jì)的，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門提出處分建議。對(duì)于連續(xù)發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，或者突發(fā)環(huán)境事件造成嚴(yán)重后果的地區(qū)，有關(guān)環(huán)境保護(hù)主管部門可以約談下級(jí)地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)。

新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施是針對(duì)我國(guó)目前嚴(yán)峻的環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行主動(dòng)出擊的“一記重拳”，對(duì)環(huán)境立法、執(zhí)法和司法三方面都產(chǎn)生了巨大的影響，是我國(guó)環(huán)境質(zhì)量提升的積極推動(dòng)力，也是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的強(qiáng)效保障力。相信在生態(tài)文明理念的指導(dǎo)下，在全社會(huì)的共同努力下，這部帶著“殺手锏”的新《環(huán)境保護(hù)法》定能讓藍(lán)天?，F(xiàn)、青山常在、碧水長(zhǎng)流。

作者單位：中國(guó)政法大學(xué)