龔佳穎

基層黨組織在社會(huì)治理中的定位與作用研究
——以上海居民區(qū)治理實(shí)踐為樣本

龔佳穎

黨的十八大報(bào)告提出，要?jiǎng)?chuàng)新基層黨建工作，夯實(shí)黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了深化改革的總目標(biāo)，提出了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的命題，賦予了基層黨的組織新使命、新目標(biāo)和新要求。本文以上海居民區(qū)治理的實(shí)踐為樣本，通過(guò)座談?wù){(diào)研、論壇研討、文獻(xiàn)閱讀、典型分析、實(shí)地走訪等方式，聚焦基層黨組織在社會(huì)治理中的定位與作用，嘗試探討基層黨組織與基層社會(huì)治理的內(nèi)在聯(lián)系。

一、在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下理解“社會(huì)治理”的內(nèi)涵

（一）對(duì)“治理”概念的理解

在闡釋“治理”一詞的概念與特性時(shí)，我們常常將它與“統(tǒng)治”、“管理”作比較，其不同之處顯而易見(jiàn)，主要可以從權(quán)力來(lái)源、運(yùn)作方式、民主參與等三個(gè)維度進(jìn)行分析。

就權(quán)力來(lái)源而言，統(tǒng)治通常是以國(guó)家為單一主體的，其權(quán)威、合法權(quán)力只能來(lái)自政府，政府是它唯一的權(quán)威來(lái)源。市場(chǎng)、社會(huì)是政府權(quán)力的附屬品；管理的權(quán)力主體是以政府為主，但并不否認(rèn)權(quán)力可來(lái)源于市場(chǎng)、社會(huì)；而治理則強(qiáng)調(diào)主體的多元性，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者都是治理的主體。

就運(yùn)作方式而言，統(tǒng)治帶有濃烈的強(qiáng)制性，在權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程中，政府凌駕于市場(chǎng)和社會(huì)之上，一般是單向的、自上而下地要求市場(chǎng)、社會(huì)服從于政府；管理在運(yùn)作過(guò)程中是以自上而下為主，自下而上為輔助，主輔結(jié)合；而治理的過(guò)程則是通過(guò)談判達(dá)成契約，以合作代替強(qiáng)制，它具有自上而下和自下而上兩者相結(jié)合的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)上下互動(dòng)，具有雙向性。

就民主參與而言，由于統(tǒng)治的特點(diǎn)是政府凌駕于市場(chǎng)和社會(huì)，所以它對(duì)民主參與是排斥的；管理雖然主觀上需要民主參與，但由于政府主導(dǎo)一切的慣性，民主的參與程度不高，被有些學(xué)者稱為“半民主性”；而治理強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方通過(guò)合作、協(xié)調(diào)及對(duì)共同目標(biāo)的確定等手段對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行治理，民主的參與程度相比前兩者高。

從三者比較中不難看出，治理比統(tǒng)治、管理更適合現(xiàn)代社會(huì)的需要，更能發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大主體各自的優(yōu)勢(shì)，更有利于彼此的良性互動(dòng)，也更利于避免各自弱點(diǎn)，避免各部門(mén)自身可能的“失靈”。 它們的共同之處，從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過(guò)程，它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用。正因?yàn)橹卫硎且环N政治管理過(guò)程，所以也像政府統(tǒng)治、政府管理一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終目的也是為了維持正常的社會(huì)秩序，這是治理與統(tǒng)治、管理的共性之處。因此，治理并不意味著完全地“去國(guó)家化”或“去執(zhí)政黨化”。尤其在中國(guó)的國(guó)情下，在建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的進(jìn)程中，治理的概念應(yīng)當(dāng)中國(guó)化、本土化。我們應(yīng)合理定位執(zhí)政黨在治理中的角色定位和功能，既強(qiáng)調(diào)作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位的合法性，又要發(fā)揮其在治理中對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的政治核心與政治引領(lǐng)作用。

（二）對(duì)“社會(huì)治理”的理解

社會(huì)治理，指的是多元主體平等參與、協(xié)商互動(dòng)，通過(guò)合作、協(xié)商、確立或認(rèn)同共同的目標(biāo)等方式管理社會(huì)事務(wù)。社會(huì)治理的核心之點(diǎn)，在于由國(guó)家力量和社會(huì)力量，公共部門(mén)與私人部門(mén)，政府、社會(huì)組織與公民，共同來(lái)治理和管理一個(gè)社會(huì)。黨的十八大提出了“社會(huì)管理”的概念，十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)家治理”的概念，明確提出要“創(chuàng)新社會(huì)治理”、“提高治理水平”、促進(jìn)“有效的政府治理”。三中全會(huì)報(bào)告提出“治理”，從字面意思上看，由“管理”到“治理”，一字之差，其內(nèi)涵和意義有著極大的提升和拓展，它強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方各自的優(yōu)勢(shì)，在促進(jìn)公共利益最大化的治理效果上有所推進(jìn)、有所提高。

社會(huì)治理與國(guó)家治理有密切的關(guān)系。國(guó)家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排。國(guó)家治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)際、治黨治國(guó)治軍各個(gè)方面。國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國(guó)家治理體系才能提高治理能力，提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能。社會(huì)治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分。社會(huì)治理體系是社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的各項(xiàng)體制機(jī)制和法律法規(guī)安排。社會(huì)治理能力是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行、解決社會(huì)矛盾和維護(hù)公共秩序等一系列制度規(guī)范和程序設(shè)計(jì)。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與創(chuàng)新社會(huì)治理體制、提升社會(huì)治理能力是總目標(biāo)與分目標(biāo)、體系的總體布局與某一方面體制的關(guān)系。值得注意的是，治理是一種更為高明、更可接受的統(tǒng)治，也是更有成效、更為成熟的管理。黨和國(guó)家在總體布局上使用了“社會(huì)治理”來(lái)代替“社會(huì)管理”，不是說(shuō)今后在中國(guó)“社會(huì)管理”一詞就不適用了，社會(huì)治理中包含著管理的各種要素，治理有且必然包含“管”的方面。也就是說(shuō)，治理和管理不能截然割裂。

二、基層黨組織在社會(huì)治理中的定位與功能

現(xiàn)階段中國(guó)基層社會(huì)的多元治理主體主要包括黨組織、政府各責(zé)任部門(mén)、市場(chǎng)（本文主要指駐居民區(qū)的企業(yè)）、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、公眾等。合理定位黨組織在基層社會(huì)治理中的角色和功能，對(duì)推進(jìn)社會(huì)治理十分重要。

（一）基層黨組織在社會(huì)治理中的定位

從實(shí)踐的角度看，基層黨組織是基層社會(huì)治理的主體之一，在社會(huì)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)中發(fā)揮了重要作用。在多元主體構(gòu)成的社會(huì)治理體系中，基層黨組織是基層社會(huì)治理中的政治引導(dǎo)者、社會(huì)協(xié)調(diào)者、利益代表者、公眾服務(wù)者、民怨傾聽(tīng)者、糾紛仲裁者、權(quán)利維護(hù)者、權(quán)力監(jiān)督者和被監(jiān)督者、情感寄托者。以上海的居民區(qū)治理體制為例，居民區(qū)黨組織、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)(業(yè)主代表大會(huì))三者都是基層社會(huì)治理的重要主體。居民區(qū)黨組織是黨在社區(qū)基層的“戰(zhàn)斗堡壘”，處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，要支持和保證居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等群眾自治組織充分行使職權(quán)；居委會(huì)是基層群眾性自治組織，在工作范圍上大于小區(qū)業(yè)委會(huì)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)委會(huì)建設(shè)；業(yè)委會(huì)(業(yè)主代表大會(huì))是居民以物權(quán)為基礎(chǔ)，在物業(yè)管理領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施自治管理的組織形式或組織實(shí)體，同時(shí)應(yīng)與居委會(huì)協(xié)作配合。居民區(qū)的治理遵循的原則是：堅(jiān)持黨建主導(dǎo)、業(yè)主自治、依法辦事三者有機(jī)結(jié)合；堅(jiān)持尊重多數(shù)，兼顧少數(shù)，平等協(xié)商，促進(jìn)和諧；多搞指導(dǎo)引領(lǐng)，不搞上級(jí)指令；克服行政化管理慣性，提高社會(huì)化治理能力；嚴(yán)守黨紀(jì)國(guó)法，遵守民主程序。

（二）基層黨組織在社會(huì)治理中的功能

引領(lǐng)功能。作為核心來(lái)領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理。從政治學(xué)角度看，政黨不僅能通過(guò)權(quán)力和制度，而且能通過(guò)思想意識(shí)和各種載體，組織、指導(dǎo)和引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展。政黨的這種功能，是其他社會(huì)組織和政治組織所沒(méi)有的。黨組織必須把國(guó)家的意志、黨的意志，在社會(huì)領(lǐng)域里通過(guò)實(shí)際工作，實(shí)現(xiàn)政治上的引領(lǐng)。這種政治引領(lǐng)不能是簡(jiǎn)單的說(shuō)教，也不能是生硬晦澀的、控制性的活動(dòng)，而是要結(jié)合老百姓的日常生活，能夠?yàn)槿罕娬J(rèn)同和接受的一種方式來(lái)開(kāi)展。這是黨組織在社會(huì)領(lǐng)域里，作為一個(gè)政治組織在基層活動(dòng)中最基本的一個(gè)功能。十八屆三中全會(huì)提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的社會(huì)治理體制，決定了黨組織是基層社會(huì)治理的政治核心。

服務(wù)功能。廣大人民群眾參與和支持改革的積極性、創(chuàng)造性，是深化改革、落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神的動(dòng)力源泉。調(diào)動(dòng)群眾積極性，首要任務(wù)是服務(wù)好群眾，關(guān)心好、維護(hù)好群眾的根本利益。這既是建設(shè)基層服務(wù)型黨組織的工作要求，也是黨聯(lián)系和服務(wù)群眾、堅(jiān)持群眾路線的內(nèi)在要求?；鶎狱h組織服務(wù)社區(qū)、服務(wù)黨員群眾，使廣大黨員群眾得實(shí)惠，是提升基層黨建有效性的目標(biāo)，也與全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)全體人民福祉的根本目標(biāo)相一致。

整合功能。整合就是有效整合基層社會(huì)的各種資源。在區(qū)域化大黨建格局中，基層黨組織能否有效地整合社區(qū)資源，一定程度上決定了區(qū)域化黨建的有效性?；鶎狱h組織要發(fā)揮政治核心優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)駐區(qū)單位、社區(qū)群眾組織及社區(qū)黨員群眾的積極性，將駐區(qū)單位資源和社區(qū)黨建資源有效整合起來(lái)，將社區(qū)的黨建力量有機(jī)組織起來(lái)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同共建的基層黨建新格局，從而為基層社會(huì)治理提供資源和動(dòng)力保障。

凝聚功能。凝聚就是凝聚人心，弘揚(yáng)正能量?；鶎狱h組織承擔(dān)著團(tuán)結(jié)群眾、動(dòng)員群眾、組織群眾的重要職責(zé)。在基層社會(huì)治理中，黨組織不僅要協(xié)調(diào)好社區(qū)里不同利益群體的關(guān)系，還要不斷擴(kuò)大人民民主，提高人民群眾政治參與的積極性。如何在基層層面調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性和主動(dòng)性，使他們成為基層社會(huì)的主流，成為基層管理的主要參與者，是基層黨組織不容推卸的使命。

綜上所述，引領(lǐng)、服務(wù)、整合、凝聚這四者既有各自特定的內(nèi)涵，同時(shí)又緊密聯(lián)系、相輔相成，是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的目標(biāo)體系。只有引領(lǐng)好、服務(wù)好、整合好，才能有效地凝聚起人心，充分激發(fā)起群眾的積極性。

三、基層黨組織推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐與困境

（一）實(shí)踐與特點(diǎn)

上?；鶎狱h建工作從理念、體制、機(jī)制、方法等多方面創(chuàng)新，主要做法如下。

創(chuàng)新建立以居民區(qū)“大黨總支”為代表的居民區(qū)治理體制。各區(qū)開(kāi)始探索實(shí)踐擴(kuò)大社區(qū)黨總支編制，使組織關(guān)系不在本居民區(qū)的黨員也可進(jìn)入居民區(qū)黨總支班子。比如閘北區(qū)臨汾社區(qū)在居民區(qū)開(kāi)創(chuàng)了以黨建引領(lǐng)的“1+7”管理模式，即以黨組織為核心，構(gòu)建居民區(qū)黨總支?！?”就是黨總支的組成人員有7類(lèi)，即原有建制上增加一個(gè)居委會(huì)主任、業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)人、所在街道機(jī)關(guān)干部、社區(qū)民警、物業(yè)公司經(jīng)理（黨員）、駐區(qū)單位聯(lián)系人、在職黨員。

通過(guò)推進(jìn)區(qū)域化黨建充分整合社區(qū)各類(lèi)資源。上海社區(qū)（街道）普遍通過(guò)推進(jìn)區(qū)域化黨建，推進(jìn)黨的建設(shè)整體化，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社區(qū)治理的有效統(tǒng)籌與引領(lǐng)。比如楊浦區(qū)殷行社區(qū)（街道）推行以新村片為單位的區(qū)域黨建“小聯(lián)盟”項(xiàng)目，復(fù)旦大學(xué)黨委宣傳部、安莉芳、肯德基等70家社區(qū)黨建代表會(huì)議成員單位分別認(rèn)領(lǐng)了主題項(xiàng)目，解決了諸多困擾小區(qū)居民的實(shí)際難題。定點(diǎn)參與的項(xiàng)目化運(yùn)作模式暢通了駐區(qū)單位黨組織參與社區(qū)建設(shè)和服務(wù)群眾的渠道，通過(guò)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，提升了社區(qū)共治的針對(duì)性和有效性。黃浦區(qū)外灘社區(qū)（街道）黨工委通過(guò)組織互聯(lián)、工作互動(dòng)、功能互補(bǔ)，使駐區(qū)單位實(shí)現(xiàn)資源整合、協(xié)調(diào)溝通，促進(jìn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共贏，在實(shí)踐中探索并形成了黨政聯(lián)動(dòng)、黨群聯(lián)動(dòng)、黨組織聯(lián)動(dòng)、街道與居民聯(lián)動(dòng)、居民與企業(yè)聯(lián)動(dòng)、企業(yè)與企業(yè)聯(lián)動(dòng)、居民與居民聯(lián)動(dòng)的“七聯(lián)工作機(jī)制”，并將此以制度形式固定下來(lái)，形成了區(qū)域內(nèi)黨建資源整合、整體協(xié)同做好社區(qū)治理工作的合力。

通過(guò)制度建設(shè)規(guī)范群眾自治協(xié)商議事平臺(tái)的運(yùn)作。加強(qiáng)制度建設(shè)，保障協(xié)商議事規(guī)范有效，是基層民主建設(shè)的必要保障。上海的居民區(qū)在建立健全群眾自治協(xié)商議事平臺(tái)和機(jī)制上，越來(lái)越體現(xiàn)出制度化、法制化。比如長(zhǎng)寧區(qū)新華社區(qū)（街道）成立了“社區(qū)黨員議事會(huì)”，作為居民區(qū)黨總支領(lǐng)導(dǎo)下的議事非決策機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，研究制定了《新華社區(qū)（街道）居民區(qū)黨員議事工作規(guī)則》和《工作流程》，形成了制度化的保障。浦東新區(qū)塘橋社區(qū)（街道）制定了《塘橋社區(qū)推進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的群眾自治工作的若干意見(jiàn)》，實(shí)施了社區(qū)共治、居民自治、業(yè)主自治的行動(dòng)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱“一綱三計(jì)劃”）?！吧缥瘯?huì)”通過(guò)協(xié)商認(rèn)同制形成公約，化解“停車(chē)難”、“買(mǎi)菜難”等社會(huì)管理難題。居委會(huì)通過(guò)建立“戴老師議事廳”、“文化會(huì)客廳”等群眾自治載體，更好地發(fā)揮了服務(wù)協(xié)調(diào)作用。

通過(guò)培育有活力的自治組織更有效地服務(wù)社區(qū)群眾。浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)妙華居民區(qū)成立了“青年之家”組織，專(zhuān)門(mén)服務(wù)轄區(qū)青少年尤其是來(lái)滬務(wù)工的青年，在春運(yùn)期間為來(lái)滬青年代購(gòu)優(yōu)惠火車(chē)票，開(kāi)展“樂(lè)活一族”的社區(qū)活動(dòng)等，豐富了社區(qū)青年的業(yè)余生活。虹口區(qū)提籃橋街道華興居委會(huì)立足服務(wù)來(lái)滬人員，成立了“新上海人自治管理委員會(huì)”，由居民區(qū)內(nèi)新上海人中的黨員骨干和群眾骨干組成。居民區(qū)黨支部、居委會(huì)和新上海人自治管委會(huì)定期召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，共商解決小區(qū)問(wèn)題。不僅如此，還通過(guò)自治管理委員會(huì)挖掘、培養(yǎng)和凝聚了一批新上海人中的小區(qū)骨干。

通過(guò)群眾工作的方法介入居民區(qū)治理中的難題。用群眾工作的方法介入居民區(qū)治理，其相通之處是以人為本，服務(wù)群眾?；鶎釉趯?shí)踐中積累了很多行之有效的方法，正是因?yàn)樽裱恕胺?wù)群眾”的理念而取得了良好的成效。長(zhǎng)寧區(qū)綠五居民區(qū)黨總支建立了家園自治“三機(jī)制”：一是長(zhǎng)效服務(wù)制，拉近黨員與居民的距離，居民與居民的距離；二是理性服務(wù)制，居委會(huì)干部走訪過(guò)程當(dāng)中，面對(duì)經(jīng)常吃閉門(mén)羹的現(xiàn)象制定三套方案，即上門(mén)約探、亮明身份、事先做好功課，了解居民的情況；三是便民服務(wù)制，發(fā)揮團(tuán)隊(duì)里面每位成員作用，根據(jù)自己喜好特長(zhǎng)為居民提供服務(wù)，讓居民不出小區(qū)就能享受服務(wù)。

近年來(lái)上海的基層黨建越來(lái)越遵循服務(wù)、開(kāi)放、多元的原則，越來(lái)越與社會(huì)治理所遵循的互動(dòng)、協(xié)商、統(tǒng)一的原則相趨同，正是由于兩者在理念和特點(diǎn)上的融合，基層黨建對(duì)創(chuàng)新社會(huì)治理產(chǎn)生了正向推動(dòng)作用，體現(xiàn)了三大特點(diǎn)。

一是充分發(fā)揮居民區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，逐漸形成黨建引領(lǐng)下的多元主體治理的模式?；鶎狱h組織在推動(dòng)社會(huì)治理中牢牢把握住了兩個(gè)關(guān)鍵詞——以人為本、服務(wù)群眾，做到了黨建引領(lǐng)群眾，搭建服務(wù)平臺(tái)，制定長(zhǎng)效機(jī)制，體現(xiàn)治理效果，使黨建工作真正引領(lǐng)其他各社會(huì)治理主體達(dá)到了治理效果。

二是充分整合利用社區(qū)各類(lèi)資源，逐漸形成了以合作契約方式代替強(qiáng)制管理的社區(qū)治理模式。上海探索實(shí)行區(qū)域化黨建打破條塊分割，打破傳統(tǒng)的以領(lǐng)域、單位、行業(yè)為單元的黨建模式，在街道、居委會(huì)等一定的地域、區(qū)域范疇把各行業(yè)黨建工作囊括進(jìn)去，基層黨組織聯(lián)系在一起，以網(wǎng)格化方式構(gòu)建全覆蓋、廣吸納、開(kāi)放式的基層黨建工作新格局，實(shí)現(xiàn)了黨建管理向基層社會(huì)治理的延伸。

三是充分尊重和發(fā)揮社區(qū)黨員和群眾的主觀能動(dòng)性，逐步呈現(xiàn)注重溝通互動(dòng)的扁平化治理模式?；鶎狱h建工作遵循多元聯(lián)動(dòng)、開(kāi)放包容的原則，以群眾愛(ài)好為契機(jī)，以群眾需求為目標(biāo)，大力培育基層群眾自治組織。借此拓寬黨組織滲透途徑，調(diào)動(dòng)廣大群眾參與社區(qū)活動(dòng)的積極性。同時(shí)，借力現(xiàn)代信息技術(shù)，著力搭建開(kāi)放互動(dòng)的居民區(qū)議事協(xié)商平臺(tái)，使協(xié)商民主在社會(huì)治理最基層的單元里得到了充分體現(xiàn)。

（二）面臨的困境

一是居委會(huì)承擔(dān)過(guò)多行政事務(wù)導(dǎo)致工作空間的縮減。現(xiàn)在的居委會(huì)工作，已經(jīng)不僅僅是簡(jiǎn)單的訪貧問(wèn)苦、噓寒問(wèn)暖，居委會(huì)承擔(dān)的任務(wù)越來(lái)越重，而手上資源有限。以浦東一街道為例，由于居委會(huì)實(shí)際工作中承接了大量政府行政事務(wù)，僅日常工作就有7大類(lèi)140多項(xiàng)工作，導(dǎo)致居委會(huì)大量精力放在完成行政任務(wù)上，政府部門(mén)及社區(qū)困難群體成為居委會(huì)服務(wù)的主要對(duì)象。這一服務(wù)對(duì)象的異化導(dǎo)致了居委會(huì)代表全體居民利益和訴求功能的逐步退化。

二是居民區(qū)黨務(wù)工作者和居委會(huì)干部的能力不足。目前素質(zhì)好、能力強(qiáng)，懂法律又善于做群眾工作的居民區(qū)書(shū)記缺乏，居委會(huì)干部中黨員比例逐屆遞減。當(dāng)前居委會(huì)干部中大多數(shù)“老同志”為協(xié)保人員，且近兩三年里就面臨退休。近幾年，也招聘了不少大學(xué)生，但“老同志”總是感到把工作交給他們不太放心。以楊浦區(qū)為例，區(qū)委組織部門(mén)在2015年居委會(huì)換屆前對(duì)隊(duì)伍進(jìn)行了排摸調(diào)研，感覺(jué)非常有危機(jī)感，其中將近一半的居民區(qū)黨總支書(shū)記都快到退休年齡了，居委會(huì)黨員干部人數(shù)比例也逐漸下降。

三是小區(qū)物業(yè)矛盾調(diào)處對(duì)居民區(qū)及其黨組織的挑戰(zhàn)日益突出。現(xiàn)實(shí)中，居民區(qū)黨組織對(duì)業(yè)委會(huì)、駐區(qū)單位的領(lǐng)導(dǎo)能力還較弱。有居民區(qū)黨總支書(shū)記反映，“居民區(qū)現(xiàn)在最大的問(wèn)題就是業(yè)委會(huì)，如果是在黨總支掌控之下成立起來(lái)的，黨總支就完全可以領(lǐng)導(dǎo)；如果黨總支掌控不了業(yè)委會(huì)，業(yè)委會(huì)成了黨總支的‘對(duì)頭’，黨總支就什么工作都做不好。如果書(shū)記跟物業(yè)經(jīng)理私人感情好，能夠幫他解決很多問(wèn)題的，他可能跟黨總支配合得很好，否則他就不配合。”一些居民區(qū)的黨總支書(shū)記與駐區(qū)單位的聯(lián)系，完全憑私人感情。

四是社區(qū)居民參與自治的機(jī)制尚不健全。主要表現(xiàn)是社區(qū)的在職黨員發(fā)揮作用不明顯。在職黨員再報(bào)到缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，大多是被動(dòng)地到居委會(huì)報(bào)到，這對(duì)自治平臺(tái)的長(zhǎng)效管理有影響。近年來(lái)雖然在職黨員報(bào)到人數(shù)增多，但真正發(fā)揮作用并不大。同時(shí)，社區(qū)居民議題涉及內(nèi)容不夠廣泛。我們?cè)跅钇謪^(qū)某居委會(huì)對(duì)此作了一項(xiàng)調(diào)研，居民議事會(huì)的議題來(lái)自于居委會(huì)行政工作和居民提議的比例是7：3，民間自發(fā)議題仍處于偏低狀態(tài)。自治內(nèi)容涉及物業(yè)管理、文體娛樂(lè)等，其相對(duì)的單一化無(wú)法滿足社區(qū)利益多元化和利益需求的復(fù)雜化，是社區(qū)自治參與度不高的一個(gè)重要原因。

四、基層黨組織參與社會(huì)治理的對(duì)策建議

從宏觀層面看，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，更是緊迫的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。完成這一偉大而艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，各級(jí)黨組織義不容辭，責(zé)任重大。從微觀層面看，社會(huì)治理主體的日漸多元化也對(duì)基層黨組織提出了新要求。隨著改革的深入，市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、群眾自治組織乃至公眾等逐漸成為社會(huì)治理的“主角”，這就要求基層黨組織加快順應(yīng)改革的需要和時(shí)代的變化，不斷探索和創(chuàng)新基層黨組織的工作體制機(jī)制，使黨組織在基層社會(huì)治理中發(fā)揮更大的作用。

一是改進(jìn)基層黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。周恩來(lái)說(shuō)過(guò)“領(lǐng)導(dǎo)黨的方式與領(lǐng)導(dǎo)群眾的方式不同，黨領(lǐng)導(dǎo)群眾的方式和態(tài)度要使他們感覺(jué)不到黨在進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)”。這就要求黨組織在基層社會(huì)治理中，通過(guò)更加社會(huì)化、人性化的手段，使群眾在潛移默化中貫徹落實(shí)黨的各種決策，是一種平等的、“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨的活動(dòng)說(shuō)到底，本質(zhì)上是群眾活動(dòng)、群眾工作。新形勢(shì)下，應(yīng)重點(diǎn)研究和探討三種新的黨組織工作方式。第一種是自治的方式?；鶎狱h組織要在探索自治工作方式上下工夫，目前的自治更偏向于傳統(tǒng)的自上而下的管理方式。第二種是協(xié)商方式。黨組織在社會(huì)領(lǐng)域里與各種利益訴求的代表性人物之間關(guān)系的處理，主要是通過(guò)協(xié)商、協(xié)助、談判等各種溝通來(lái)完成的。是否能熟練地使用協(xié)商的方法，對(duì)黨組織在社會(huì)領(lǐng)域工作的進(jìn)展及效果有很大的影響。第三種是教化和說(shuō)服。對(duì)基層社會(huì)治理，除了解決好利益訴求外，教化與說(shuō)服群眾是重要的工作內(nèi)容。這種說(shuō)服和教化不是簡(jiǎn)單地基于某些理念的一種說(shuō)教，而是潛移默化地針對(duì)人心、針對(duì)日常生活等與群眾溝通。

二是創(chuàng)新居民區(qū)黨建工作體制和機(jī)制。要敢于創(chuàng)新，勇于打破原有的居民區(qū)黨建工作體制，使更多的駐區(qū)單位、社區(qū)黨員和群眾參與到社區(qū)黨建中來(lái)，實(shí)現(xiàn)更加有效的管理。讓街道成為最強(qiáng)的基層黨委，成為能夠統(tǒng)攬整個(gè)社區(qū)的強(qiáng)有力的黨組織，成為一個(gè)較大的社區(qū)治理單位。如閘北區(qū)臨汾街道社區(qū)構(gòu)建了居民區(qū)“大黨總支”模式，組織關(guān)系不在本居民區(qū)的業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)人、所在街道機(jī)關(guān)干部、社區(qū)民警、物業(yè)公司經(jīng)理（黨員）、駐區(qū)單位聯(lián)系人、在職黨員等也可進(jìn)入居民區(qū)黨總支班子。這種黨建工作體制的創(chuàng)新，有效調(diào)動(dòng)和整合了駐區(qū)單位黨員和社區(qū)黨員的資源，使黨員參與社區(qū)活動(dòng)與個(gè)人工作緊密結(jié)合，激發(fā)了黨員的主觀能動(dòng)性和積極性，是推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的有益嘗試。

三是加強(qiáng)服務(wù)型黨組織的建設(shè)。黨的十八大提出，“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”，這是對(duì)新形勢(shì)下基層黨組織功能定位的新要求，也是基層黨組織提高執(zhí)政能力、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的新使命。把基層黨組織的工作重心轉(zhuǎn)移到服務(wù)改革、服務(wù)發(fā)展、服務(wù)民生、服務(wù)群眾、服務(wù)黨員上來(lái)，多提供“適銷(xiāo)對(duì)路”的服務(wù)，幫助解決群眾關(guān)心的切身利益問(wèn)題。首先，要準(zhǔn)確判斷黨組織服務(wù)的內(nèi)容，即判斷群眾到底需要什么。其次是找到基層黨組織實(shí)現(xiàn)服務(wù)的方法。只有把社區(qū)的公共利益和每家每戶的個(gè)人利益直接關(guān)聯(lián)起來(lái)，才能真正使居民把“家”的意識(shí)和“園”的概念連接起來(lái)。

四是加強(qiáng)基層黨建的隊(duì)伍建設(shè)。有三個(gè)層面值得關(guān)注：一是居民區(qū)黨總支書(shū)記。基層黨組織最關(guān)鍵是要有好的書(shū)記，必須培育一批優(yōu)秀的基層黨務(wù)工作者。黨總支書(shū)記是黨支部的“負(fù)責(zé)人”，社區(qū)建設(shè)的“帶頭人”，奉獻(xiàn)社區(qū)的“熱心人”。對(duì)居民區(qū)黨總支書(shū)記隊(duì)伍，尤其是基層的領(lǐng)軍人物、“班長(zhǎng)”隊(duì)伍建設(shè)，要有明確的制度安排和政策保障，所有的制度、政策、舉措、方案和安排，要注重工作重心下移，有利于基層組織充分發(fā)揮作用。二是居民區(qū)黨務(wù)工作者。要真情關(guān)懷、真心愛(ài)護(hù)居民區(qū)黨務(wù)工作者和居委會(huì)干部，進(jìn)一步研究拓寬居民區(qū)黨務(wù)工作者、居委會(huì)干部的職業(yè)發(fā)展渠道，建立合理的薪資增長(zhǎng)機(jī)制，為他們?cè)谏鐓^(qū)工作提供強(qiáng)有力的保障。三是社區(qū)的在職黨員。要進(jìn)一步激發(fā)在職黨員主動(dòng)服務(wù)社區(qū)的內(nèi)在需求，研究在職黨員服務(wù)社區(qū)與其本職工作及自身發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系和動(dòng)力機(jī)制，建立有效的管理機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。

五是發(fā)揮社會(huì)組織在居民區(qū)治理中的作用。要改變行政主導(dǎo)的一元驅(qū)動(dòng)的“獨(dú)輪車(chē)”模式，加大對(duì)公益性、服務(wù)型社會(huì)組織的培育力度。要尊重群眾主體性，讓利益各方參與進(jìn)來(lái)，最后達(dá)成共識(shí)。鼓勵(lì)黨員參與社區(qū)中的社會(huì)組織，再通過(guò)社會(huì)組織來(lái)參與公益活動(dòng)，是一個(gè)值得鼓勵(lì)的抓手和渠道。以一個(gè)社區(qū)中的各種各樣的服務(wù)平臺(tái)為載體，把黨組織、社會(huì)公益組織、群眾團(tuán)體有效整合起來(lái)，也不失為一種有效方式。

六是激活公眾參與社會(huì)治理的內(nèi)生動(dòng)力。要堅(jiān)持人民群眾在居民區(qū)治理中的主體地位，尊重群眾首創(chuàng)精神，引導(dǎo)動(dòng)員群眾依靠自己的力量，創(chuàng)造自己的幸福生活?，F(xiàn)實(shí)中，“參加”不等于“參與”。參加是被動(dòng)的，參與是自主、自愿的。針對(duì)這種現(xiàn)狀，居民區(qū)黨組織可以通過(guò)“大賦權(quán)”等形式，把一些民生議題比如社區(qū)巴士、實(shí)事工程、民生基金、社區(qū)公益行動(dòng)等，交給社區(qū)中的居民討論，用協(xié)商民主的方式達(dá)成社區(qū)共識(shí)，并在這一過(guò)程中，著重發(fā)揮黨員的引領(lǐng)先鋒作用，讓黨員成為社區(qū)治理的精英。要通過(guò)挖掘公共議題，形成社區(qū)認(rèn)同，通過(guò)讓渡行政空間，塑造公共空間?！?/p>

（龔佳穎，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2014級(jí)全日制公共管理碩士。）