曹秋龍

創(chuàng)新社會治理應(yīng)當立足于保障權(quán)利

曹秋龍

現(xiàn)在從中央到地方對創(chuàng)新社會治理越來越重視，想了很多辦法，投入的人力物力也很多，但好像效果不怎么明顯，各地群體性事件還是居高不下。一個重要的原因是，還是沿用維穩(wěn)的思路抓社會治理，碰到問題首先想到的是加大管控力度，結(jié)果發(fā)現(xiàn)力度越大問題越多，按下葫蘆浮起瓢，十個鍋九個蓋，管不勝管。其實社會治理并不是管得越多越好，加大管控力度必然要限制公民權(quán)利，這就和創(chuàng)新社會治理的根本目的南轅北轍了。十八屆三中全會《決定》指出：創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益。而最廣大人民的根本利益集中表現(xiàn)為《憲法》規(guī)定的公民基本權(quán)利。所以創(chuàng)新社會治理，必須立足于保障公民基本權(quán)利，無論是方法選擇還是職能定位，都要致力于使《憲法》規(guī)定的這些條款得到有效實施。

一、基本權(quán)利保障是否有力直接影響社會治理效果

我們以《憲法》為例，看看基本權(quán)利保障和社會治理效果之間的關(guān)系。現(xiàn)行《憲法》關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定集中在第33條至第50條，下面選部分條款敘之。

《憲法》第33條第二款規(guī)定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。根據(jù)立法原意，公民在法律面前一律平等是指在法律實施上的平等，而不是指立法上的平等。這一觀點是基于法律階級性觀點產(chǎn)生的，認為法律只體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志，而不能體現(xiàn)被統(tǒng)治階級的意志。但是我們會發(fā)現(xiàn)，即便在統(tǒng)治階級內(nèi)部，比如作為統(tǒng)治階級主體的農(nóng)民和工人，在教育、就業(yè)、社會保障、稅收、財產(chǎn)保護等各方面，立法上都存在著諸多的不平等。農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口，背后的利益差別太大，農(nóng)民幾乎沒有什么保障，許多突出問題的主要根源就在于此。

《憲法》第34條是對公民平等選舉權(quán)原則的規(guī)定，但在立法時沒有得到真正落實。按照1953年第一部選舉法的規(guī)定，全國人大代表一般是各省每八十萬人選代表一人，但中央直轄市和人口在五十萬以上的省轄工業(yè)市每十萬人選代表一人；1979年修改選舉法，該比例未做修改，且進一步明確“農(nóng)村每一個代表所代表的人口數(shù)八倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)”；1995年的《選舉法》將其改為4：1，直至2010年才改為1：1同票同權(quán)。與此相對應(yīng)的，近年來由于選舉問題造成的群體性事件和社會矛盾時有發(fā)生，嚴重影響社會穩(wěn)定和諧，究其原因還是平等選舉權(quán)沒有落實好。

《憲法》第35條是對公民表達自由權(quán)的規(guī)定，具體包括言論、出版、集會、結(jié)社、游行和示威。從立法現(xiàn)狀看，要么沒有具體法律予以實施而代之以條例等行政法規(guī)，要么雖然有了法律層面的規(guī)定，但內(nèi)容多為限制而非保障。這方面的保障不力造成社會矛盾無法得到及時、公開、有效的表達，減壓閥門被關(guān)閉了，社會壓力無法得到正常釋放，小矛盾累積成大問題，個體問題變成群體性事件。一套正常的、健康的、通暢的意見表達機制是社會穩(wěn)定的保障。但是由于立法以及法律實施中對表達自由的限制，阻塞了社會底層和弱勢群體表達意見的正常渠道，使他們不得不采取鬧訪、越級上訪等非理性手段，造成各地信訪突出問題此起彼伏。而在維穩(wěn)思路下對各種形式的信訪特別是進京信訪的打壓，嚴重影響整個社會面的穩(wěn)定。

《憲法》第42條是對公民勞動權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，第43條是對勞動者休息權(quán)的規(guī)定。就業(yè)是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)；休息權(quán)體現(xiàn)了對勞動者人權(quán)的尊重。現(xiàn)實中對公民勞動權(quán)利的保障存在諸多問題，比如黑窯工、童工在一些地方依然存在；某些特殊工種如礦工的工作環(huán)境惡劣，生命安全得不到有效保障；同工不同酬問題依然突出；有的企業(yè)視工人為機器，采取各種手段逼迫工人加班，唯利是圖缺乏人性關(guān)懷，導致職工自殺事件時有發(fā)生。對公民勞動權(quán)利保障不力也是目前影響社會穩(wěn)定的重要原因。

二、正確看待社會矛盾、創(chuàng)新和加強管理

討論社會治理創(chuàng)新，就必然涉及如何看待社會矛盾，進而如何看待創(chuàng)新和加強管理的問題。這些理念問題解決好了，社會治理才會走上正確軌道。正確看待這些問題，最根本的還是要用法治思維和法治方式。

（一）正確看待社會矛盾

當前社會矛盾的表現(xiàn)形式呈現(xiàn)新的特點，一是群體性增強，少則幾十人、多則幾百人參與其中的社會矛盾已屢見不鮮。二是對抗性增強，由此引發(fā)的治安事件、刑事案件越來越多，動用警力平息事件已成為常態(tài)。三是突發(fā)性增強，很多矛盾糾紛從發(fā)生到激化只有短短的時間，一觸即發(fā)。按照唯物主義的觀點，運動是絕對的，靜止是相對的，良好的社會治理并不是絕無矛盾存在，社會矛盾永遠存在，但由于有通暢的、有效的矛盾化解機制，使大部分矛盾能夠得到及時化解，社會處于動態(tài)平衡、動態(tài)和諧中，這種機制就是法治的機制。而如果社會平衡被打破或者遲遲不能建立，矛盾化解機制失靈，社會矛盾就會易發(fā)多發(fā)、越積越多。這種社會平衡本質(zhì)上是權(quán)力與權(quán)利的平衡，導致我國目前社會矛盾多發(fā)的原因，主要是權(quán)力過于強大，權(quán)利保障不力。認識到這點，就為我們加強和創(chuàng)新社會治理找到了方向。

（二）正確看待創(chuàng)新

創(chuàng)新有兩種，一種是法律框架內(nèi)的創(chuàng)新，一種是突破法律搞創(chuàng)新。長期以來由于我們已經(jīng)習慣了重結(jié)果不重過程，對突破法律的事情并沒有引起足夠的重視，甚至有的地方以創(chuàng)新為名隨意突破法律的界限。這種做法在改革開放初期各種法律制度不健全的情況下或許還有一定的存在道理，但是隨著我國社會主義法律體系的建立，突破法律搞創(chuàng)新已無繼續(xù)存在的理由。原因在于：第一，突破法律搞創(chuàng)新嚴重損害了法律的權(quán)威性。突破法律特別是公權(quán)力機關(guān)突破法律給人以法律不過兒戲的感覺，需要時重要，不需要時可以隨意踢開，大大降低法律在普通民眾心目中的地位，規(guī)則意識、守法意識大打折扣。二是突破法律搞創(chuàng)新嚴重損害法律的公信力。法律的作用之一在于指導人們的行為。如果法律可以隨意突破，人們將不知道何為正確、何為錯誤，何為守法、何為違法。如果政府可以突破法律，公民、法人和各種社會組織將無法對自己行為作出預期判斷，政府的公信力也隨之大打折扣。三是突破法律搞創(chuàng)新不可持續(xù)。從個案來看突破法律確實能在一時、一地解決具體問題。但后果是，這樣做會造成一種路徑依賴，碰到問題首先想到突破法律，“擺平就是水平”，忽視制度建設(shè)，忽視建立和完善相應(yīng)的法律制度，窮于應(yīng)付不斷出現(xiàn)的各式各樣的問題。而一旦突破法律成為常態(tài)，法律的權(quán)威性和公信力受損，必然造成更多的問題產(chǎn)生，政府就會一直忙于救火，無論是對執(zhí)政還是社會治理都無以為繼、不可持續(xù)。

（三）正確看待加強管理

說到加強管理，為政者往往想到擴大權(quán)力。這是計劃經(jīng)濟體制下全能政府的工作思路，不符合市場經(jīng)濟體制下有限政府的理念。第一，違背了創(chuàng)新社會治理的初衷。我們創(chuàng)新社會治理，是為了改變強政府、弱社會的現(xiàn)狀，構(gòu)建政府、社會、市場三者相輔相成的、系統(tǒng)的、完善的、健全的架構(gòu)，而不是其中單一主體權(quán)利或權(quán)力的無限制擴張。第二，造成權(quán)利與權(quán)力的更不平衡。本來社會治理中存在的主要問題就是權(quán)利與權(quán)力失衡，權(quán)力過大擠占權(quán)利空間。若進一步擴大政府權(quán)力，無疑造成更大的失衡。并且，在擴大權(quán)力的同時，還會引發(fā)權(quán)力縱向、橫向的失衡問題，使社會問題更加復雜。第三，會造成新的腐敗。權(quán)力背后就是利益，擴張一份權(quán)力就多一份尋租的機會。以加強管理為名謀部門利益之實的例子已經(jīng)夠多，各種名目繁多的收費一開始都是打著加強管理的幌子，結(jié)果秩序越管越亂，費越收越多，民眾不堪重負。

三、從保障權(quán)利出發(fā)，正確定位各類主體的職能

“加強黨委領(lǐng)導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，是中央對各類主體在創(chuàng)新社會治理體制中的職能定位。對此應(yīng)當以保障基本權(quán)利為出發(fā)點和落腳點，作出正確的理解。

（一）關(guān)于黨委領(lǐng)導

第一，對于不同層級的黨委而言，黨委領(lǐng)導的具體方式應(yīng)該有側(cè)重。黨的中央委員會應(yīng)當主要通過把黨對社會治理的主張和政策通過立法，使之成為法律的形式來實現(xiàn)領(lǐng)導。黨的各級地方委員會應(yīng)該主要通過監(jiān)督所屬黨的組織，比如政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院黨組執(zhí)行關(guān)于社會治理的政策以及法律、法規(guī)情況，監(jiān)督黨員干部執(zhí)行法律、法規(guī)的情況，來實現(xiàn)對本地區(qū)社會治理的領(lǐng)導。第二，黨委避免對涉法涉訴事件作出決定。一方面對此類已經(jīng)走司法程序的事件由黨委作判斷不符合司法獨立的原則，而且其中許多是民事案件、經(jīng)濟案件，且不說黨委有關(guān)部門的專業(yè)知識如何，即便有足夠的專業(yè)知識，也不是黨委的職責所在。另一方面，對具體案件的介入容易把矛盾所指引向地方黨的組織，把許多純粹屬于民事糾紛的問題變成指向黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、影響黨的執(zhí)政形象的政治問題，把簡單問題復雜化。第三，對于基層黨組織而言，黨的領(lǐng)導主要體現(xiàn)在對普通公民和各種社會組織的整合能力上。這種整合應(yīng)該主要通過黨的基層干部和黨員模范遵守法律法規(guī)、模范遵守社會道德、密切聯(lián)系群眾、廣泛聽取民意、落實黨的政策并監(jiān)督其落實情況、加強黨員管理等渠道來實現(xiàn)。

（二）關(guān)于政府主導

政府主導，從法治的角度看，主要在于不折不扣地實施法律，包括通過制定行政法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布決定、命令以及其他規(guī)范性文件，把法律落實到位。政府對社會治理領(lǐng)域的全面、深度介入是現(xiàn)代社會發(fā)展復雜性的客觀要求，讓政府退回到“守夜人”的角色不現(xiàn)實。但是政府對社會治理領(lǐng)域全面、深度介入會帶來一個問題，就是對公民和社會組織的自主活動造成干預和限制。因此，政府主導應(yīng)當把握以下幾點：

一是政府應(yīng)當減少對微觀經(jīng)濟活動的干預。對微觀經(jīng)濟活動放松干預，有利于增強經(jīng)濟活動主體的積極性、創(chuàng)造性，促進市場經(jīng)濟的充分發(fā)展，推進社會主體即普通公民和社會組織的獨立性；有利于減少權(quán)力尋租的機會，減少腐敗對社會治理的影響。

二是政府應(yīng)當更加注重提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。公共服務(wù)包括社會治安、社會救濟、社會保障以及科學教育文化衛(wèi)生等眾多領(lǐng)域。優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)應(yīng)當包含以下內(nèi)容：第一，成本低，質(zhì)量好。我們國家無論是普通公民還是企業(yè)，平均稅負水平在世界上屬于比較高的，這是不爭的事實。然而對比我們能獲得的公共服務(wù)，比如醫(yī)療衛(wèi)生，質(zhì)次價高的問題非常嚴重。第二，服務(wù)的質(zhì)和量應(yīng)當均衡。大城市和小城市、城市和農(nóng)村、中心城區(qū)和郊區(qū)、黨員干部和普通群眾、有權(quán)者和無權(quán)者，在享受公共服務(wù)方面應(yīng)該是平等的。第三，應(yīng)當以服務(wù)為本。特別要防止以服務(wù)為名行管理、管控之實。

三是政府應(yīng)當依法提供公共服務(wù)。第一，政府提供公共服務(wù)，形式上是服務(wù)，實質(zhì)上是履行職責。履行得好不需要表揚，履行不到位應(yīng)該追責。第二，公共服務(wù)支出應(yīng)當公開，而且公開應(yīng)當盡量細化。要讓老百姓知道到底有多少錢花在了老百姓頭上。支出不公開就給尋租留下了空間，有的地方以加強裝備為名，購買高級汽車、高價電腦等等，無不是在為了更好地服務(wù)公眾的名義下進行的。第三，政府不能不作為。比如為所有適齡兒童包括農(nóng)民工子女提供教育服務(wù)是政府的基本職責，但有的地方政府非但這方面提供不足，而且以安全、資質(zhì)、審批等理由將所謂不合格民辦學校關(guān)閉（當然這里面確實有不合格學校），又不給這些學生安排出路。政府這種挑肥揀瘦、拈輕怕重式的公共服務(wù)模式背離了法治原則，其實質(zhì)是沒有履行《憲法》和法律規(guī)定的職責。

（三）關(guān)于社會各方面參與

社會各方面參與的主要載體是社會組織，公眾作為個體參與社會治理的機會和程度是比較低的，個體的公眾只有結(jié)合起來以社會組織的形式才能有效和深度參與社會治理。

現(xiàn)實的情況是，居委會和村委會在法律上不具備政府的職能，在法理上不具備真正意義上的自治功能，既實現(xiàn)不了政府預期的目標，也實現(xiàn)不了居民的期望。政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動機制還沒有形成，政府的部分社會治理和公共服務(wù)職能還沒有實現(xiàn)與社區(qū)民主自治功能的有機聯(lián)系和融合。在這種情況下，政府面臨著巨大的管理壓力和治理成本。

公眾參與社會治理不應(yīng)當局限于在政府的組織下參與簡單的、輔助性的社會治理。首先，在政府決策方面，公眾參與應(yīng)當成為必經(jīng)程序和環(huán)節(jié)，并發(fā)揮獨特的作用。其次，公眾應(yīng)當通過參與立法來實現(xiàn)參與社會治理。三是公眾應(yīng)當通過參與行政執(zhí)法來改善社會治理。近些年來在這方面已出現(xiàn)較多的制度創(chuàng)新，使得傳統(tǒng)行政管理方式發(fā)生了民主化轉(zhuǎn)型，成效日益凸現(xiàn)?！?/p>

（曹秋龍，華東政法大學憲法學與行政法學博士研究生。）