姚頌平

(上海體育學院學院辦公室，上海200438)

近年來，我國體育體制改革已成為熱門話題之一。主要集中在簡政放權、政府部門與社會團體管辦分離、激活體育市場、吸引更多的社會機構和企業(yè)參與辦體育等問題，甚至有人提出撤消國家體育總局和各級體育行政部門的建議。如果僅僅停留在學術研討層面當然毋庸置疑，但要付之實踐，則需法律依據(jù)。

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，同樣為推進體育體制改革提供了極好的機遇。本文擬對近年俄羅斯聯(lián)邦在依法治體統(tǒng)領下的體育事業(yè)改革進程作一探析，并就其對于我國體育體制改革的借鑒與啟示進行思考。

1 俄羅斯聯(lián)邦體育事業(yè)改革的幾個方面

長時間以來，筆者始終關注蘇聯(lián)和俄羅斯聯(lián)邦體育事業(yè)的發(fā)展。蘇聯(lián)是世界公認的體育強國，1991年蘇聯(lián)解體后，俄羅斯聯(lián)邦體育原有體制被弱化，新的體制尚未成型，造成管理上的空白，群眾體育和競技體育均受到很大影響，在國際重大比賽中一度成績滑坡。近年來，俄羅斯聯(lián)邦全面加快了發(fā)展體育運動的步伐，比較顯著地體現(xiàn)在以下幾個方面:

第一，加快推進群眾性體育運動，提升公民定期從事體育運動的動機和養(yǎng)成健康生活方式。2014年3月24日，在表彰參加索契冬奧會的運動員和教練員大會上，普京總統(tǒng)簽署了命令，重新啟動蘇聯(lián)在1931—1991年實行的“準備勞動和衛(wèi)國制度”(勞衛(wèi)制)。2012年俄羅斯系統(tǒng)參加體育運動的人口數(shù)為總人口數(shù)的22．5%，計劃到2020年達到40%。

第二，努力提高俄羅斯聯(lián)邦運動員在國際重大體育比賽中的成績，恢復并保持蘇聯(lián)在國際競技體育舞臺上的領先地位，完善競技后備人才的培養(yǎng)和科學保障體系。

第三，建設和開放使用體育場館設施。一方面繼續(xù)加快建造體育場館設施，另一方面促使已建體育場館設施向民眾開放。例如，要求索契冬奧會比賽場館的開放率2014年達到95%，2015年達到98%，2016年達到100%。確定了一項新的評價指標——體育設施一次性容納能力占總人口的百分比，用以反映體育設施對國民健身的保障水平。

第四，申辦和舉辦國際大型體育賽事。繼2013年在喀山舉行的第27屆夏季大學生運動會、2014年在索契舉行第22屆冬季奧林匹克運動會和第11屆殘疾人冬季奧林匹克運動會之后，俄羅斯將于2017年舉辦國際足聯(lián)聯(lián)合會杯足球賽，2018年舉辦世界杯男子足球賽，2019年舉辦第29屆世界冬季大學生運動會。

俄羅斯體育事業(yè)出現(xiàn)上述變化，除了俄羅斯總統(tǒng)普京采取積極措施推動外，通過改革建立與國家經(jīng)濟、政治體制相適應的體育管理體制是其重要原因之一。蘇聯(lián)實行的是與我國目前類似的以體育行政部門為主導的管理體制。經(jīng)過十幾年的改革探索，目前俄羅斯體育體制的基本特點為“依法治體”。具體做法是:首先完善體育法律法規(guī)，重新制定《俄羅斯聯(lián)邦體育運動法》，通過法律法規(guī)規(guī)定政府體育行政部門的職權和義務;在清晰界定法人和體育人的基礎上，規(guī)定體育社會組織和體育人的權利與義務，充分調動其參與體育事業(yè)發(fā)展的積極性。

2 俄羅斯聯(lián)邦體育事業(yè)改革的具體做法

2．1 完善《俄羅斯聯(lián)邦體育運動法》政府體育行政部門實行依法行政的必要前提是有一部完善的體育法。俄羅斯聯(lián)邦原來有一部《體育運動法》(1999年4月29日通過)，為了適應不斷發(fā)展的體育事業(yè)需要，對該《體育運動法》進行了重新修訂。現(xiàn)行的《俄羅斯聯(lián)邦體育運動法》(И329-ФЗ，以下簡稱《俄羅斯體育法》)是2007年11月23日由國家杜馬通過，同年12月4日俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)普京簽署法令，自2008年3月1日起施行的。之后俄羅斯國家杜馬幾乎每年都對《俄羅斯體育法》作必要的修改補充。目前的修正案版本是國家杜馬2011年11月21日通過的(N 412-ФЗ)。

《俄羅斯體育法》［1-2］包括8章43條，具有以下主要特點:

(1)明確了體育運動領域中的法人和體育人概念，界定了《俄羅斯體育法》中使用的主要概念，包括運動項目、運動設施、體育運動組織、體育和競技活動、競技運動門類(職業(yè)競技運動、高成績競技運動、競技后備人才培養(yǎng)、大學生競技運動等)和比賽。

(2)明確了立法基礎，制定了體育運動法制的基本原則，指出了《俄羅斯體育法》立法的主要目的和任務，同時規(guī)定了涉及體育運動的其他法律和體育運動領域中的“規(guī)范—法律”文件不得與《俄羅斯體育法》相沖突，聯(lián)邦政府簽署的國際合同除外。

(3)明確了體育運動領域的12類主體，包括行政部門、社會組織和協(xié)會、運動訓練中心、學校和科研組織，以及從事體育運動的公民、運動員、教練員、裁判員和專家等。

(4)從法律層面規(guī)定了聯(lián)邦體育行政部門——體育部的22項職權，以及聯(lián)邦體育行政部門轉授地方體育行政部門的職權和地方體育行政部門本身的職權。

(5)從法律層面明確了俄羅斯聯(lián)邦奧委會、殘疾人奧委會、聽障人奧委會、特殊奧運會的社會團體性質，以及各單項運動協(xié)會的社會團體性質，依據(jù)社會團體的聯(lián)邦法律和《俄羅斯體育法》運作。值得關注的是，《俄羅斯體育法》不僅明確了“全俄羅斯單項運動協(xié)會”的社團性質，而且任何社團組織要獲得“全俄羅斯”名稱和地位，需要得到俄羅斯聯(lián)邦政府授權，每次授權期限為4年?！抖砹_斯體育法》規(guī)定了成立“全俄羅斯單項運動協(xié)會”的基本條件和程序，同時也規(guī)定了聯(lián)邦政府授權賦予“全俄羅斯單項運動協(xié)會”的權利和義務。

(6)設置了“競技后備人才培養(yǎng)”和“高成績競技運動”的專門章節(jié)。從法律層面規(guī)定了接受運動訓練的運動員和實施運動訓練組織的權利和義務。在此提出了一個新概念——“運動員培養(yǎng)聯(lián)邦標準”。編制各運動項目和實施運動訓練大綱都必須遵循“運動員培養(yǎng)聯(lián)邦標準”，其宗旨是統(tǒng)一運動訓練要求，有計劃地實施運動訓練，為國家隊培養(yǎng)優(yōu)秀運動員。

2．2 俄羅斯聯(lián)邦體育部依法行政俄羅斯聯(lián)邦也曾實行過“大部制”，負責體育工作的行政部門被稱為“體育、旅游和青年政策部”。2012年5月31日，在由總理梅德韋杰夫簽署的政府決議中，重新設立俄羅斯聯(lián)邦“體育部”。明確了體育部作為行政機構，主要在4個方面實施行政職能:發(fā)展群眾性體育運動;完善高級運動員和競技后備人才培養(yǎng)，包括兒童、青少年、大學生競技運動等;組織全俄羅斯和在俄羅斯聯(lián)邦境內舉辦的奧運會、世界錦標賽和世界杯賽等重大比賽;宣傳體育運動成為健康生活方式最重要的組成部分等。體育部依據(jù)俄羅斯憲法、相關法律法規(guī)和《俄羅斯體育法》行政。

2．2．1 制定《俄羅斯聯(lián)邦體育部章程》 為了規(guī)范體育部的行為，依據(jù)《俄羅斯體育法》制定《俄羅斯聯(lián)邦體育部章程》［3］。2012年6月19日總理梅德韋杰夫簽署政府決議批準了《俄羅斯聯(lián)邦體育部章程》［4］。在《俄羅斯體育法》規(guī)定的職權基礎上，俄羅斯聯(lián)邦體育部章程中將《俄羅斯體育法》規(guī)定的22項職權細化為37項，其中涉及具體體育業(yè)務并獨立采取“規(guī)范—法律”行為的有32項。除了認定運動項目、確立運動員和裁判員技術等級制度及年度競賽日程、授予榮譽稱號、反興奮劑、組建國家運動隊、舉辦和參加奧運會等國際重大賽事等常規(guī)工作以外，還包含以下幾方面工作:

(1)制定授權委托某社會組織作為全俄羅斯單項運動協(xié)會的程序，并依法授權委托全俄羅斯單項運動協(xié)會;同時制定全俄羅斯運動協(xié)會吸收經(jīng)地方政府授權的地方單項運動項目協(xié)會作為自己成員的程序。值得一提的是，體育部設立了“社會顧問理事會”。2014年10月16日，該理事會下屬的“高成績競技運動和職業(yè)競技運動委員會”召開第1次會議。會議主題是提高全俄羅斯單項運動協(xié)會在競技運動管理體系中的作用。討論解決當前的一個突出問題——國家機關、社會機構和社會組織如何在相互作用中完善競技運動管理體系。

(2)制定《運動員培養(yǎng)聯(lián)邦標準》。該標準的主要內容:運動訓練大綱的結構和內容，各訓練階段的理論和實踐訓練內容要求;身體訓練規(guī)范;參加比賽的要求;對每一階段實施運動訓練大綱效果的監(jiān)督要求;某些運動項目中運動訓練的特殊要求;對實施運動訓練大綱的條件保障，包括物質技術、干部、經(jīng)費條件保障等。依據(jù)《運動員培養(yǎng)聯(lián)邦標準》，制定適用于各運動項目運動員的規(guī)范教學、訓練大綱模式，并對實施運動訓練的組織遵循《運動員培養(yǎng)聯(lián)邦標準》的情況進行監(jiān)督。

(3)特別明確了體育部無權實施的行為。在此除了俄羅斯憲法、法律法規(guī)、聯(lián)邦總統(tǒng)和聯(lián)邦政府未規(guī)定的行為以外，特別明確了無權限制公民實施權利和自由、限制非國有營利性組織和非營利性組織的權利。

2．2．2 制定《俄羅斯聯(lián)邦組織運動員培養(yǎng)方法指導》為了規(guī)范運動員培養(yǎng)過程，對運動員培養(yǎng)提出統(tǒng)一要求，提高運動員培養(yǎng)質量，依據(jù)《俄羅斯體育法》，體育部制定并下發(fā)了《俄羅斯聯(lián)邦組織運動員培養(yǎng)方法指導》［5］(2012年10 月 24 日，NO．325，以下簡稱《方法指導》)。《方法指導》包括5章29節(jié)，涉及內容廣泛，包括組織運動員培養(yǎng)的一般問題、對實施運動員培養(yǎng)組織的要求、對運動員培養(yǎng)過程的要求、對實施運動員培養(yǎng)的組織活動效果評價標準、實施運動員培養(yǎng)的組織工作人員的勞動報酬體系。

以下方面值得關注:

(1)依據(jù)《俄羅斯體育法》，細化了接受運動訓練的運動員的權利和義務，明確了認定運動員歸屬的基本原則，詳細羅列了運動員的職務義務和教練員的崗位職責。

(2)依據(jù)《俄羅斯體育法》，細化了各級各類實施運動員培養(yǎng)組織的權利、義務和具體任務，以及提供經(jīng)費、物質、技術、干部和醫(yī)務保障。

(3)依據(jù)《俄羅斯體育法》中提出的運動員培養(yǎng)系統(tǒng)的5個訓練階段，即運動-健康階段、初期訓練階段、專項化訓練階段、完善運動技能階段和最高運動技能階段，對各級各類實施運動員培養(yǎng)的組織承擔不同訓練階段的具體任務提出了指導性意見;對各訓練階段教練員帶訓運動員的人數(shù)，以及最高的訓練時數(shù)作出了規(guī)定。

(4)對運動訓練計劃的制訂、運動訓練過程的時期和階段劃分、身體負荷、組織形式、集訓、參加競賽活動，以及對訓練過程的監(jiān)督等均提出了明確的要求。例如，對處于各個不同訓練階段的運動員集訓的極限持續(xù)時間作出了明確規(guī)定。

(5)制定了對運動訓練單位活動效果的評價標準，同時對其遵循運動訓練聯(lián)邦標準的情況明確了內外部和社會監(jiān)督的要求。

(6)提出建立發(fā)展運動員培養(yǎng)系統(tǒng)方面的聯(lián)邦級和地區(qū)級實驗(創(chuàng)新)平臺的任務。主要目的是完善競技人才培養(yǎng)體系及其管理，具體包括以下方面:在建立多層次競技人才培養(yǎng)聯(lián)合體(類似于我國的“三級訓練網(wǎng)絡”)基礎上完善競技后備人才培養(yǎng)的區(qū)域性管理模式;建立寄宿制的國家奧林匹克學校;莫斯科市嘗試建立新的運動員培養(yǎng)體系;圣彼得堡市建立實施整合性教育計劃的寄宿制運動學校現(xiàn)代模式;整合科學、教育和運動員培養(yǎng)過程;在運動訓練聯(lián)邦標準基礎上編制運動訓練大綱;在運動員培養(yǎng)過程中實施運動訓練聯(lián)邦標準、新的勞動定額和報酬計算辦法;研制評定運動員培養(yǎng)單位工作效益的方法;研究競技后備人才培養(yǎng)體系中的國家和私人合作機制等。

2．2．3 制定《俄羅斯聯(lián)邦發(fā)展體育運動國家計劃》依據(jù)《俄羅斯體育法》，2014年4月15日俄羅斯聯(lián)邦政府批準實施了《俄羅斯聯(lián)邦發(fā)展體育運動國家計劃(2013—2020)》［6-8］。包括一個主計劃和4個分計劃。分計劃為:發(fā)展群眾性體育和競技運動;發(fā)展高成績競技運動和競技后備人才培養(yǎng)體系;籌備和舉辦2017年國際足聯(lián)聯(lián)合會杯足球賽、2018年世界杯足球賽、2019年第26屆世界冬季大學生運動會;加強體育運動領域中的管理。計劃目標是:創(chuàng)造保障公民系統(tǒng)從事體育運動可能性的條件，提高俄羅斯聯(lián)邦競技運動在國際競技舞臺上的競爭力，順利舉辦在俄羅斯聯(lián)邦舉行的重大國際比賽。該計劃包括具體任務、任務指標、實施期限、每年財政撥款數(shù)及計劃期望效果等。

其中有參考意義的指標如下:

(1)在群眾性體育運動方面，除了通常采用的系統(tǒng)參加體育運動的人數(shù)占總人口數(shù)的比例外，還包括在職人員、大中小學生、殘疾人系統(tǒng)參加體育運動的人數(shù)占其總數(shù)的比例，設置運動俱樂部的學校數(shù)占其總數(shù)的比例等。俄羅斯聯(lián)邦幅員遼闊，有83個行政轄區(qū)。為了將上述群眾性體育運動方面的計劃指標落到實處，每項指標均細化到每個行政轄區(qū)的每個年度(2014—2020年)。

(2)在競技運動方面，包括各個培養(yǎng)單位中處于最高運動技能階段的運動員人數(shù)占其總數(shù)的比例，在奧運會和殘奧會、世界錦標賽和歐洲錦標賽中進入前8名的俄羅斯運動員人數(shù)占其總數(shù)的比例等。

(3)在體育運動管理方面，39歲以下科研人員占其總數(shù)的比例(包括博士和碩士研究生);科學論文進入“科學網(wǎng)”(Web of Science)資料庫索引的世界科學雜志的數(shù)量占其論文總量的比例;體育運動領域中的科研機構與國外科研組織合作科學研究占其總數(shù)的比例;國際運動組織的工作和領導機構中俄羅斯代表占其工作人員總數(shù)的比例等。

3 俄羅斯聯(lián)邦體育改革對我國的啟示

從以上俄羅斯聯(lián)邦體育改革的進程可以得到啟示，我國體育體制、機制的改革首先需要法律依據(jù)。1995年在第八屆全國人大常委會第十五次全體會議上就已經(jīng)通過了我國首部《體育法》。當時主要是為了解決體育立法空白，而不是為體育體制改革提供法律依據(jù)。隨著我國體育事業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)行《體育法》的缺陷越來越明顯:第一，未明確指出《體育法》的調節(jié)對象和體育法制的基本原則;第二，未明確體育運動領域的各類主體，包括體育行政部門、體育社會團體和體育人等，未明確體育行政部門的職權，體育社會團體的權利和義務，運動員、教練員和裁判員等體育人的權利和義務;第三，過于宏觀，缺乏必要的可操作性;第四，《體育法》的權威未得到應有的尊重，例如《體育法》第四十六條規(guī)定“按照城市規(guī)劃改變體育場地用途的，應當按照國家有關規(guī)定，先行擇地新建償還”，這一條在全國許多地方均未得到貫徹實施。

我國體育體制改革推進緩慢，缺乏應有的法律，尤其是《體育法》的支撐是重要原因之一。20世紀80年代改革開放初期，鄧小平同志提出“摸著石子過河”，經(jīng)過30多年的實踐，我們對體育事業(yè)改革方向的認識清晰、成熟很多。由此，黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的戰(zhàn)略方針，特別提出了“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”的總目標。具體到體育領域而言，我國體育事業(yè)改革無論是體育行政部門簡政放權、管辦分離，還是實施優(yōu)惠政策，都應當有法律依據(jù)。黨的十八屆四中全會明確了體育事業(yè)改革應當遵循的唯一方向——“依法治體”，同時明確了要實行“依法治體”，首先要形成完備的體育法律規(guī)范體系，即首先要完善《體育法》。從《體育法》層面規(guī)定體育行政部門的職權，明確體育運動領域中各主體的權利和義務，以及應承擔的違法責任，同時加強體育法治監(jiān)督，才能做到依法治體和依法行政。

［1］ Федеральный Закон о Физической культуре и спорте в Российской Федерации(4 декабря 2007 года．N 329- ФЗ)［EB/OL］．［2014-02-04］．www．minsport．gov．ru

［2］ Федеральный Закон о Внесении изменений в Федеральный Закон “о Физической культуре и спорте в Российской Федерации”(6 декабря 2011 года．N 412- ФЗ)［EB/OL］．［2014-02-06］．www．minsport．gov．ru

［3］ Положение о Министерстве спорта Российской Федерации(от 19 июня 2012 г．№ 607)［EB/OL］．［2014-06-19］．www．minsport．gov．ru

［4］ Постановление Правительства Российской Федерации“О Министерстве спорта Российской Федерации”(от 19 июня 2012 г．№ 607)［EB/OL］．［2014-06-19］．www．minsport．gov．ru

［5］ Методические рекомендации по организации спортивной подготовки в Российской Федерации(от 24 октября 2012 г．№ 325)［EB/OL］．［2014-10-24］．www．minsport．gov．ru

［6］ Постановление об Утверждении Государственной Программы Российской Федерации“Развитие физической культуры и спорта”(от 15 апреля 2014 г．№ 302)［EB/OL］．［2014-04-15］．www．minsport．gov．ru

［7］ Государственная Программа Российской Федерации“Развитие физической культуры и спорта”(от 15 апреля 2014 г．№ 302)［EB/OL］．［2014-04-15］．www．minsport．gov．ru

［8］ Федеральная Целевая Программа《Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 годы》［EB/OL］．［2014-06-08］．www．minsport．gov．ru