鐘金意　錢再見

(1.南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)碩士研究生；

2.南京師范大學(xué)強(qiáng)化培養(yǎng)學(xué)院院長(zhǎng)，國家治理與政府創(chuàng)新研究中心主任、教授)

公共權(quán)力運(yùn)行公開化語境下協(xié)商治理研究

鐘金意1錢再見2

(1.南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)碩士研究生；

2.南京師范大學(xué)強(qiáng)化培養(yǎng)學(xué)院院長(zhǎng)，國家治理與政府創(chuàng)新研究中心主任、教授)

[摘要]協(xié)商治理的成長(zhǎng)以協(xié)商民主理論基礎(chǔ)，受公共行政民主化的現(xiàn)實(shí)引導(dǎo)。協(xié)商治理面臨著理性有限和能力不足、不平等和復(fù)雜性、共識(shí)障礙和價(jià)值偏離的挑戰(zhàn)。須從公共權(quán)力運(yùn)行公開化語境下尋求協(xié)商治理的發(fā)展之道，以公共權(quán)力維護(hù)協(xié)商治理的權(quán)威性，以公共權(quán)力運(yùn)行保障協(xié)商治理的有效性；并通過信息公開提升協(xié)商治理參與者的理性和能力，通過結(jié)構(gòu)開放保障協(xié)商治理過程的公平和條件的均衡，通過價(jià)值包容維護(hù)協(xié)商治理的合法性共識(shí)和公共精神。

[關(guān)鍵詞]協(xié)商治理；協(xié)商民主；公共權(quán)力運(yùn)行公開化；民主化

一、導(dǎo)言

作為一種新的公共治理方式，協(xié)商治理是針對(duì)于公共權(quán)力作用的有限性而成長(zhǎng)起來的，是為了在公共權(quán)力之外尋找更廣泛的社會(huì)力量，以彌補(bǔ)公共權(quán)力壟斷性運(yùn)行的不足。然而，對(duì)協(xié)商治理民主化形式的過分強(qiáng)調(diào)，往往會(huì)把矛頭直接對(duì)準(zhǔn)公共權(quán)力，認(rèn)為公共權(quán)力的介入破壞了協(xié)商治理的民主性，應(yīng)該盡可能地削弱公共權(quán)力的作用，甚至將公共權(quán)力排除在協(xié)商治理之外。如此一般會(huì)導(dǎo)致兩種結(jié)果，一是每個(gè)參與者都認(rèn)為自己的觀點(diǎn)更具說服力，礙于地位或自尊不肯做出絲毫讓步，極盡雄辯之力與其他參與者進(jìn)行無休止的爭(zhēng)吵，情緒化的表達(dá)中不免遺忘了協(xié)商治理的根本目標(biāo)，結(jié)果是協(xié)商失敗，治理失效；二是協(xié)商治理無形中有利于掌握豐厚資源或具有話語優(yōu)勢(shì)的人群，他們?cè)趨f(xié)商治理過程中擁有更強(qiáng)的話語權(quán)，往往能夠左右其他相對(duì)弱勢(shì)群體的選擇，從而使協(xié)商治理服務(wù)于個(gè)別權(quán)勢(shì)群體的利益，結(jié)果當(dāng)然是協(xié)商治理毫無民主性可言。

當(dāng)然，這并非否認(rèn)協(xié)商治理的價(jià)值。協(xié)商治理作為具有深厚理論根源的治理方式，其成長(zhǎng)的前景是非常廣闊的。我們要做的，是否應(yīng)該是直面協(xié)商治理所受到的挑戰(zhàn)，將協(xié)商治理置于現(xiàn)實(shí)性的語境下，而不是純粹基于理想化的視角？是否應(yīng)該坦誠承認(rèn)協(xié)商治理需要一個(gè)正義的權(quán)威性力量來保證它的公平性和有效性，以避免少數(shù)人壟斷協(xié)商治理過程？是否應(yīng)該將協(xié)商治理與公共權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行銜接，探討民主化的公共權(quán)力運(yùn)行方式，以服務(wù)于協(xié)商治理的持續(xù)發(fā)展？基于這些思考，從公共權(quán)力運(yùn)行公開化的語境來探討協(xié)商治理的問題，使協(xié)商治理健康成長(zhǎng)和全面發(fā)展。

二、協(xié)商治理的成長(zhǎng)之路：理論與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的視角

作為一種新型的治理方式，協(xié)商治理的成長(zhǎng)始于協(xié)商民主興起的20世紀(jì)90年代。伴隨著國內(nèi)協(xié)商民主研究的浪潮，一部分學(xué)者根據(jù)社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，積極探討如何將協(xié)商民主的理論運(yùn)用于現(xiàn)實(shí)的治理實(shí)踐中。然而，“協(xié)商治理還處于一個(gè)實(shí)踐和實(shí)驗(yàn)的階段”[1]。在這一階段，協(xié)商治理的成長(zhǎng)必然要受到公共權(quán)力的引導(dǎo)，其中最明顯的影響就是公共行政的民主化傾向。

1.協(xié)商民主：協(xié)商治理成長(zhǎng)的理論基礎(chǔ)。

協(xié)商民主理論的興起緣于當(dāng)下對(duì)自由民主制的反思，是為了彌補(bǔ)自由民主制的現(xiàn)存缺陷，探尋一種更具有真實(shí)性和有效性的民主模式，即“協(xié)商民主理論始于對(duì)自由民主規(guī)范實(shí)踐的批評(píng)”[2]中文版序5。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)自由民主的超越，協(xié)商民主更倡導(dǎo)一種積極、理性的公民參與，鼓勵(lì)公民充分、有序地參與到政治決策的過程中來。協(xié)商民主的理論契合了民主實(shí)踐的需要，這也就為協(xié)商民主走向治理實(shí)踐奠定了更好的基礎(chǔ)。協(xié)商民主在其發(fā)展過程中，通過理論與實(shí)踐的互動(dòng)，被賦予了豐富的內(nèi)涵。其中較有代表性的觀點(diǎn)是認(rèn)為協(xié)商民主與治理具有高度契合性，從而將協(xié)商民主定義為一種新型的治理形式。協(xié)商民主所具有的豐富理論內(nèi)涵，特別是多元包容性、有效回應(yīng)性和公共責(zé)任性，為協(xié)商民主落實(shí)于治理實(shí)踐奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

基于協(xié)商民主理論而成長(zhǎng)起來的協(xié)商治理，是“政府搭一個(gè)協(xié)商民主平臺(tái)，通過理性討論使公民自身做出解決難題的方案”[3]。可見，協(xié)商治理的成長(zhǎng)及其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展離不開協(xié)商民主理論基礎(chǔ)的支撐，必須通過對(duì)協(xié)商民主全面深入的研究，來不斷夯實(shí)協(xié)商治理成長(zhǎng)的理論基礎(chǔ)。但更為關(guān)鍵的是，要探討協(xié)商民主理論如何落實(shí)到實(shí)踐中，確實(shí)解決公民的“難題”，即協(xié)商治理的現(xiàn)實(shí)可行性問題。協(xié)商民主理論有強(qiáng)大的生命力，但它落實(shí)到治理實(shí)踐領(lǐng)域，形成協(xié)商治理的方式，就需要系統(tǒng)地考慮到其他現(xiàn)實(shí)性的影響因素，從而讓協(xié)商治理實(shí)踐有序、有效地開展。

2.公共行政民主化：協(xié)商治理成長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)引導(dǎo)。

公共行政長(zhǎng)期以來在政治—行政二分法原則的指導(dǎo)下實(shí)行封閉式官僚體制，認(rèn)為公共行政不同于政治過程的民主機(jī)制，它是追求技術(shù)至上的，即排斥了公民對(duì)行政過程的參與。在這種傳統(tǒng)公共行政中，民主是被排除在行政之外的，而這種模式在現(xiàn)代越來越不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，公共行政必須走出政治—行政二分法的局限。誕生于20世紀(jì)60年代末、70年代初的美國新公共行政學(xué)派，率先從“公共性”的視角就行政民主化的必要性與可能性進(jìn)行了探討。新公共行政學(xué)派強(qiáng)調(diào)政治與行政的價(jià)值關(guān)聯(lián)，認(rèn)為“行政管理者應(yīng)承擔(dān)起責(zé)任，把社會(huì)公平作為基本準(zhǔn)則”[4] 301。相對(duì)于傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值中立觀念，新公共行政在行政人員的價(jià)值觀念上邁出了關(guān)鍵的一步，表面上看這與協(xié)商治理的成長(zhǎng)無直接性的關(guān)系，但協(xié)商治理所需要的價(jià)值觀念、責(zé)任意識(shí)以及公平原則在這里開始受到了現(xiàn)實(shí)的重視。

只有在公共行政過程中開展有效的民主參與，協(xié)商治理才能得以具體實(shí)施。公共行政提供的多元化參與渠道和參與平臺(tái)，保證了公眾積極參與的權(quán)利，而這也正是協(xié)商治理得以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)基礎(chǔ)。正是新公共行政意識(shí)到了行政過程中公眾參與機(jī)制的重要性，為協(xié)商治理的成長(zhǎng)開拓了廣闊的空間，并提供了切實(shí)有效的途徑，“新公共行政提倡在公共事務(wù)中廣泛程度的公民參與”[5]。這種廣泛的參與必須是平等的，要保證公眾有參與公共行政的平等權(quán)利，進(jìn)而把這種平等推演到協(xié)商治理過程。新公共行政通過這些價(jià)值觀念的突破，為協(xié)商治理的成長(zhǎng)初步打開了現(xiàn)實(shí)的大門，使協(xié)商治理有了初步的現(xiàn)實(shí)條件。在此基礎(chǔ)上，“新公共服務(wù)”理論則進(jìn)一步突出強(qiáng)調(diào)公民、公民權(quán)和公共利益應(yīng)當(dāng)成為公共服務(wù)的首要關(guān)注點(diǎn)?！靶鹿卜?wù)是一切基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運(yùn)動(dòng)”[6]3，它主張公共事務(wù)的治理應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于關(guān)注民主價(jià)值，將效率和生產(chǎn)力等價(jià)值置于民主、社區(qū)和公共利益這些更重要的價(jià)值的制約之下。公共利益已經(jīng)成為新公共服務(wù)的重要價(jià)值目標(biāo)，這也是協(xié)商治理得以成長(zhǎng)的重要理想指引，沒有公共利益得到公共行政的切實(shí)承認(rèn)，協(xié)商治理也許會(huì)成為私人利益的討價(jià)還價(jià)，而無法有效地指向公共利益的最大實(shí)現(xiàn)。新公共服務(wù)理論與協(xié)商民主理念存在深度契合，它以公共行政民主化的側(cè)面，推動(dòng)了協(xié)商民主在行政管理過程的實(shí)踐，從而為協(xié)商治理的成長(zhǎng)提供了現(xiàn)實(shí)的引導(dǎo)。

關(guān)于公共行政民主化與協(xié)商治理的內(nèi)在聯(lián)系，有學(xué)者從更廣泛的角度指出民主制行政理論對(duì)治理兩個(gè)方面的積極影響：“一是通過廣泛吸納公民參與治理過程來增強(qiáng)合法性；二是通過建立權(quán)力雙向運(yùn)行的機(jī)制，打破過分集權(quán)的治理模式”[7]87-88?？梢姡残姓裰骰倪^程，從內(nèi)外兩個(gè)方面進(jìn)行了有力的改革，更多地體現(xiàn)出了協(xié)商民主的因素，將協(xié)商民主理論通過行政權(quán)力有效地轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，而這個(gè)過程中也恰恰為協(xié)商治理的成長(zhǎng)提供了現(xiàn)實(shí)引導(dǎo)，以公共權(quán)力運(yùn)行的視角為協(xié)商治理得以持續(xù)發(fā)展提供了有效的支撐平臺(tái)，并開辟了有益的發(fā)展之道。

三、協(xié)商治理的成長(zhǎng)之困：理想面臨現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)

作為協(xié)商民主理論的治理實(shí)踐形式，協(xié)商治理受到了多方的挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)也重點(diǎn)針對(duì)其中的協(xié)商民主因素，并在協(xié)商治理這一實(shí)踐形式上集中凸顯了出來，貫穿于協(xié)商治理的前提、基礎(chǔ)和目標(biāo)的各個(gè)要點(diǎn)，認(rèn)為協(xié)商治理訴諸太多的“假設(shè)性前提”和“理想化條件”。

1.前提性挑戰(zhàn)：理性的有限和能力的不足。

協(xié)商民主是一種通過理性對(duì)話方式參與決策和治理過程的民主形式，理性是進(jìn)行有效民主協(xié)商的一個(gè)重要前提，“要求更多的協(xié)商就是要求一個(gè)更加理性的政治秩序，其中的決策至少包括公開利用理性”[8]2。這里的理性政治秩序既要求參與的個(gè)體應(yīng)有理性的思考和認(rèn)知，也要求參與的團(tuán)體應(yīng)有理性的表達(dá)和行動(dòng)，否則，協(xié)商將難以開展，或者協(xié)商走向了非理性的爭(zhēng)吵，甚至是情緒化的表達(dá)以及人身攻擊。然而，每一個(gè)單獨(dú)個(gè)體的理性卻是不充分的，在對(duì)很多問題的認(rèn)知上存在有限性，特別是一些較為專業(yè)性的問題上更是突顯了自身理性的有限。同時(shí)，由有限理性的個(gè)體所組成的團(tuán)體，并不能消除這種非理性，實(shí)現(xiàn)團(tuán)體的理性，反而在大多數(shù)情況下是將個(gè)體的非理性加以聚集，放大了非理性的因素，在群體效應(yīng)作用下導(dǎo)致情緒化的行動(dòng)。

除了對(duì)理性這一要求外，協(xié)商治理同時(shí)必須以參與者的一定能力為前提。協(xié)商不等于簡(jiǎn)單、隨意的討論，“它包括審慎和認(rèn)真地衡量各種支持或反對(duì)某項(xiàng)建議的理由”[9]65?？梢哉f，協(xié)商是“專業(yè)性”能力發(fā)揮的過程，參與協(xié)商治理最基本的能力要求是交流辯論的能力和問題分析的能力，即需要一定的知識(shí)儲(chǔ)備和綜合素質(zhì)，對(duì)問題有自己的見解，能清晰表達(dá)出自己對(duì)問題的看法，與多元參與者能夠進(jìn)行順暢的交流。但是，這些能力上的要求對(duì)于一些普通民眾來說，事實(shí)上存在著過高的要求，普通民眾由于教育水平、環(huán)境狀況等主客觀條件的限制，無法適應(yīng)協(xié)商治理所需要的能力要求，從而容易被排除在協(xié)商治理之外。

2.基礎(chǔ)性挑戰(zhàn)：不平等和復(fù)雜性。

協(xié)商治理追求更加深刻的民主真實(shí)性，尤其是對(duì)公平正義的要求，即必須保證公眾平等地參與協(xié)商治理，平等已經(jīng)成為協(xié)商治理的基礎(chǔ)性條件。但是，協(xié)商治理這一基礎(chǔ)并不是如理想中那樣穩(wěn)固的，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的社會(huì)分工，社會(huì)出現(xiàn)了多元分層，加上環(huán)境條件的差異，社會(huì)各階層在資源、能力、機(jī)會(huì)等方面總是存在不平等的?！瓣P(guān)于技術(shù)性理由的協(xié)商不可避免地要求承認(rèn)不平等：或者是信息的不平等，或者是處理信息能力的不平等?！盵9]144這種社會(huì)不平等，不僅不能為協(xié)商治理奠定良好的基礎(chǔ)，而且會(huì)導(dǎo)致協(xié)商治理的反向作用，即“協(xié)商安排似乎有利于那些處境好的人而不利于那些處境最糟的人”[8]18?？梢?，存在強(qiáng)烈社會(huì)不平等的情況下，協(xié)商治理往往會(huì)被一些強(qiáng)勢(shì)力量所掌控，實(shí)行有利于權(quán)勢(shì)階層的一系列措施，而社會(huì)上弱勢(shì)群體的利益則會(huì)在協(xié)商治理中被無形地侵害。隨著平等的協(xié)商治理基礎(chǔ)被侵蝕，協(xié)商治理的責(zé)任意識(shí)也會(huì)受到漠視。協(xié)商治理必須以每個(gè)參與者的責(zé)任為基礎(chǔ)，然而，這種基礎(chǔ)性的責(zé)任在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中卻面臨著諸多困難，每個(gè)參與者都有自身的利益訴求，他們都是為了實(shí)現(xiàn)自己既定的利益目標(biāo)而參與協(xié)商治理的，這在認(rèn)知能力不足和理性有限的前提下極易過分追逐個(gè)人利益的滿足，而忽視了對(duì)于公共利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的責(zé)任。

如果說平等和責(zé)任是協(xié)商治理的內(nèi)部性基礎(chǔ)條件，那么協(xié)商治理還需要一個(gè)良好的外部性基礎(chǔ)條件，而現(xiàn)代多元化的社會(huì)環(huán)境、復(fù)雜性的社會(huì)現(xiàn)狀都對(duì)協(xié)商治理提出了極大的挑戰(zhàn)。社會(huì)復(fù)雜性會(huì)讓那些對(duì)協(xié)商治理本就不甚感興趣的民眾更加遠(yuǎn)離協(xié)商治理的過程，認(rèn)為自己無能力參與協(xié)商治理，更無能力影響協(xié)商治理的過程和結(jié)果。這樣的后果是使協(xié)商治理為少數(shù)利益集團(tuán)所壟斷，成為權(quán)勢(shì)集團(tuán)借以謀求自身利益的工具，協(xié)商治理的結(jié)果則越來越不利于弱勢(shì)群體。社會(huì)復(fù)雜性進(jìn)一步加深了不平等的程度，使責(zé)任意識(shí)更嚴(yán)重地缺失，而協(xié)商治理在沒有穩(wěn)固基礎(chǔ)條件的情況下將失去其積極的價(jià)值。

3.目標(biāo)性挑戰(zhàn)：共識(shí)障礙和價(jià)值偏離。

協(xié)商治理的一個(gè)基本目標(biāo)是尋求協(xié)商參與者之間的共識(shí)，為協(xié)商治理提供穩(wěn)固的合法性支持，并保證治理活動(dòng)的長(zhǎng)期、有效開展。而協(xié)商民主的核心也在于強(qiáng)調(diào)基于理性的公共協(xié)商，即“自由、平等和負(fù)責(zé)任地討論、審議、對(duì)話和交流，從而實(shí)現(xiàn)立法和決策的共識(shí)”[10]。因而，協(xié)商治理的共識(shí)必須以參與者的理性認(rèn)知和一定的能力為前提，并需要建立在平等、責(zé)任以及良好秩序的基礎(chǔ)之上。根據(jù)前面的分析，這些前提和基礎(chǔ)在現(xiàn)代社會(huì)都面臨著諸多的挑戰(zhàn)，那么，協(xié)商治理要形成基本共識(shí)顯然存在著各方面的障礙。一方面，參與者協(xié)商意識(shí)的淡薄、協(xié)商倫理的缺失嚴(yán)重阻礙著協(xié)商治理共識(shí)的達(dá)成。參與者并未認(rèn)識(shí)到協(xié)商治理中討論、反思、回應(yīng)的重要性，將協(xié)商治理演化為發(fā)牢騷、表達(dá)激動(dòng)情緒的過程，甚至過分夸大私人、個(gè)別小團(tuán)體的利益，從而導(dǎo)致共識(shí)的喪失。另一方面，協(xié)商治理存在精英民主的傾向，容易導(dǎo)致少數(shù)人壟斷共識(shí)。一定程度上說，精英民主概括了民主政治長(zhǎng)期以來的一個(gè)事實(shí)，即“民主政治并不意味著也不能意味著人民真正在統(tǒng)治?！裰髡尉褪钦渭业慕y(tǒng)治”[11]415，如果是開明、仁善的精英還可以起到帶頭示范作用。然而，少數(shù)精英則憑借著資源、知識(shí)方面的優(yōu)勢(shì)，掌握了協(xié)商治理的話語權(quán)，精英民主以此實(shí)現(xiàn)對(duì)共識(shí)的壟斷，這會(huì)導(dǎo)致普通民眾協(xié)商治理參與積極性的下降，對(duì)協(xié)商治理過程表現(xiàn)冷漠而不關(guān)心，而精英所壟斷的共識(shí)則會(huì)逐漸失去其合法性，最終導(dǎo)致共識(shí)的破裂。

與協(xié)商治理的基本共識(shí)相對(duì)應(yīng)，協(xié)商治理的價(jià)值追求也具有普適性，更注重于追求一種全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的價(jià)值。這不可避免地要在各種局部利益、現(xiàn)期利益之間進(jìn)行平衡，但局部的利益更能得到參與者的實(shí)實(shí)在在支持，現(xiàn)期利益也能更容易受到民眾的認(rèn)可和理解，在這多方面作用下，協(xié)商治理的價(jià)值追求極易產(chǎn)生偏離。特別是在當(dāng)下城鎮(zhèn)建設(shè)與環(huán)境治理過程中，為了滿足局部性、短期性的利益目標(biāo)，以犧牲環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展為代價(jià)。由于短期的利益訴求過于強(qiáng)烈，在協(xié)商治理過程中多數(shù)意見偏向于現(xiàn)期利益，最終卻偏離了城鎮(zhèn)發(fā)展、人民幸福的最根本價(jià)值。

四、協(xié)商治理的發(fā)展之道：公共權(quán)力運(yùn)行公開化的現(xiàn)實(shí)語境

協(xié)商治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的實(shí)踐過程，需要一定力量保證協(xié)商治理過程的有序性和結(jié)果的有效性。從協(xié)商治理的成長(zhǎng)過程來看，無論是作為理論來源的協(xié)商民主，還是作為現(xiàn)實(shí)引導(dǎo)的公共行政民主化，都離不開公共權(quán)力的主導(dǎo)性作用。只有重視公共權(quán)力及其作用才能有效應(yīng)對(duì)協(xié)商治理前提性、基礎(chǔ)性和目標(biāo)性的挑戰(zhàn)。因此，需要從公共權(quán)力及其運(yùn)行的語境來尋求協(xié)商治理的發(fā)展之道。

1.以公共權(quán)力維護(hù)協(xié)商治理的權(quán)威性。

“治理特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用?！盵12]無論是從理論上進(jìn)行分析，還是對(duì)實(shí)踐的觀察，任何治理都離不開公共權(quán)威，或說公共權(quán)力的合法運(yùn)行。同樣，作為治理的一種新型方式，協(xié)商治理也需要這種公共權(quán)力?！盀榱苏：陀行У芈男懈黜?xiàng)政治功能，也必須要有這種權(quán)力?！盵13]97因此，為了保證協(xié)商治理的權(quán)威性和有序性，既促進(jìn)民眾積極、有序、負(fù)責(zé)任地參與協(xié)商治理，又保證協(xié)商治理的成果惠及民眾廣泛而長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，就必須重視公共權(quán)力對(duì)協(xié)商治理的積極作用，努力發(fā)揮公共權(quán)力的正面功能。

從協(xié)商民主方面來講，公共權(quán)力同樣不可或缺。協(xié)商民主并不排除公共權(quán)力的作用?！皩?duì)于公共協(xié)商來說，權(quán)力不需要總是被看作是‘成問題的’。相反，協(xié)商需要權(quán)力?！盵14]作為多元權(quán)力集中代表的公共權(quán)力，既要保證公民對(duì)協(xié)商治理權(quán)威的認(rèn)可并真實(shí)地參與到協(xié)商治理過程中來，又要保證協(xié)商治理過程中廣大參與者的權(quán)利受到公正對(duì)待，避免協(xié)商治理過程對(duì)弱勢(shì)群體的忽視或侵害。協(xié)商治理的成功“取決于相應(yīng)的交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化”[15]389，而協(xié)商過程的建制化也即是公共權(quán)力積極作用的結(jié)果。沒有公共權(quán)力保證的協(xié)商必然是自私自利的討價(jià)還價(jià)，而沒有公共權(quán)力保證的協(xié)商治理也必然毫無權(quán)威性可言。

2.以公共權(quán)力運(yùn)行保障協(xié)商治理的有效性。

有別于訴諸強(qiáng)制力量的統(tǒng)治形式，治理主要關(guān)注于公共權(quán)力的具體運(yùn)作方式和運(yùn)作過程?！爸卫碜⒅氐氖菣?quán)力的配置與運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威與公民社會(huì)的共同治理過程?！盵16]因而，要實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理的順利成長(zhǎng)，保障協(xié)商治理的有效性，就需要從公共權(quán)力運(yùn)行的視角加以思考，探討公共權(quán)力運(yùn)行的有效路徑。長(zhǎng)期以來，人們思考問題的角度主要是實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的約束和限制，而進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，人們更為迫切的訴求是如何實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的高效運(yùn)行，從而在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中把握住發(fā)展機(jī)遇。在協(xié)商治理過程中，公共權(quán)力必須通過快速反應(yīng)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)來獲取廣泛的政治合法性，而人們?cè)u(píng)判公共權(quán)力合法性的標(biāo)準(zhǔn)則是看公共權(quán)力的運(yùn)行能否帶來協(xié)商治理的有效性，那么，保障協(xié)商治理的有效性也就自然成了公共權(quán)力運(yùn)行的主要任務(wù)。

“政治有效性是中國政治建設(shè)和發(fā)展的中軸原理”[17]，協(xié)商治理要服務(wù)于中國政治的建設(shè)與發(fā)展，也必須在保證權(quán)威性的基礎(chǔ)上，積極追求有效性。但協(xié)商治理作為一種正處于成長(zhǎng)中的新型治理方式，并且處在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期，必然面臨著諸多的挑戰(zhàn)。要有效應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型危機(jī)，協(xié)商治理的任務(wù)偉大而艱巨，沒有權(quán)威性的保證，協(xié)商治理則無法順利開展，也就談不上實(shí)現(xiàn)有效性；同樣，協(xié)商治理的有效性具有長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值，沒有有效性的實(shí)現(xiàn)，協(xié)商治理的權(quán)威性也難以穩(wěn)固并長(zhǎng)久。因此，公共權(quán)力在維護(hù)協(xié)商治理權(quán)威性的基礎(chǔ)上，還必須通過權(quán)力的運(yùn)行保障協(xié)商治理的有效性，也只有如此，才能體現(xiàn)出公共權(quán)力對(duì)于協(xié)商治理的現(xiàn)實(shí)性功能。

3.以公共權(quán)力運(yùn)行公開化服務(wù)協(xié)商治理發(fā)展的可持續(xù)性。

對(duì)于公共權(quán)力運(yùn)行的強(qiáng)調(diào)，并不是要毫無限制地?cái)U(kuò)大公共權(quán)力運(yùn)行的作用，更不是讓公共權(quán)力的運(yùn)行走向封閉性的獨(dú)斷專行，而是必須基于多元化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，符合民主政治發(fā)展的大方向，打破公共權(quán)力運(yùn)行的壟斷性和封閉性，讓廣大社會(huì)力量能參與到公共權(quán)力的運(yùn)行過程中來。

不同于傳統(tǒng)社會(huì)公共權(quán)力一元化運(yùn)作的局面，現(xiàn)代社會(huì)的權(quán)力資源逐漸分散化，特別是進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，治理的理念和實(shí)踐不斷發(fā)展，多元的社會(huì)力量憑著自身掌握的資源表現(xiàn)出了參與治理過程的熱情和訴求，希望與公共權(quán)力一起分享治理的機(jī)會(huì)?！艾F(xiàn)代社會(huì)的權(quán)力并不僅僅限于掌握在國家手里的政治強(qiáng)制力，而是彌散在社會(huì)的每個(gè)角落?！盵18]28隨著后工業(yè)社會(huì)的來臨，權(quán)力的要素逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)移，“知識(shí)、信息和公共輿論越來越體現(xiàn)出巨大的影響力”[19]11，掌握這些資源的社會(huì)力量也逐漸挑戰(zhàn)公共權(quán)力的壟斷權(quán)威。在社會(huì)權(quán)力分化的背景下，公共權(quán)力要適應(yīng)協(xié)商治理的需要，就必須實(shí)現(xiàn)開放式的共同治理。一方面，公共權(quán)力需要通過“激活機(jī)制”，積極地激活內(nèi)部信息資源和制度結(jié)構(gòu)，加快信息多方向流動(dòng)，提升體制機(jī)制的靈活應(yīng)變性，從而適應(yīng)多元社會(huì)的復(fù)雜性；另一方面，公共權(quán)力需要通過“吸納機(jī)制”，廣泛吸納多元社會(huì)力量參與協(xié)商治理，以渠道的拓展和價(jià)值的包容與參與者共同分享協(xié)商治理的權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)更為廣泛的合法性。

首先，要通過信息公開提升協(xié)商治理參與者的理性和能力。長(zhǎng)期以來，公共權(quán)力壟斷了大量的公共信息，信息的封閉既讓廣大的民眾和社會(huì)組織無法取得全面的信息資源，也讓公共權(quán)力內(nèi)部的信息資源缺乏有效交流而變得片面、陳陋?，F(xiàn)代社會(huì)高度分化，信息也呈現(xiàn)出了多元化和專業(yè)化，信息資源也分散在社會(huì)的每一個(gè)角落，公共權(quán)力已難維持信息資源壟斷的優(yōu)勢(shì)。正如彼得斯指出的那樣，在當(dāng)下的公共治理過程中，“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問題所需的那部分知識(shí)與信息。”[20]68因此，為了彌補(bǔ)協(xié)商治理中理性的有限與能力的不足，公共權(quán)力必須進(jìn)行系統(tǒng)性的信息公開，既要在編制明晰的公共權(quán)力信息清單的基礎(chǔ)上，通過線上線下多元化的渠道讓信息切實(shí)地為公眾所了解和掌握，從而提升公眾參與協(xié)商治理的理性和能力；又要強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員善于“傾聽”社會(huì)上的信息和公眾的訴求，從而完善公共權(quán)力自身的理性和能力。“傾聽”是一種更有深度的信息公開標(biāo)志，它對(duì)于公共權(quán)力公開化，對(duì)于協(xié)商治理的發(fā)展都具有重要意義?！耙粋€(gè)不會(huì)傾聽的公共行政者會(huì)被認(rèn)為是一個(gè)官僚分子。那些不會(huì)傾聽的人會(huì)錯(cuò)過他們本該更好地了解的信息?！盵21]152只有真誠地傾聽公眾的聲音，才能使公共權(quán)力運(yùn)行獲得更為全面的信息，并以公共權(quán)力運(yùn)行公開化讓信息在社會(huì)中廣泛分享，使協(xié)商治理參與者的理性和能力得到有效提升。

其次，要通過結(jié)構(gòu)開放，保障協(xié)商治理過程的公開和條件的均衡。公共權(quán)力運(yùn)行公開化過程中的結(jié)構(gòu)開放，既指公共權(quán)力通過改革政治體制和運(yùn)行機(jī)制，積極拓展民主參與渠道，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)開放性的過程；又指公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的工作人員要突破權(quán)力結(jié)構(gòu)的局限，走出公共權(quán)力機(jī)關(guān)，走入民間社會(huì)，貼近人民群眾。公共權(quán)力不能停留于拓展民主參與渠道的階段，還必須保證廣大的公眾能平等地運(yùn)用這些多元化參與渠道，實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理參與過程的真正公平。特別是處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家，由于受傳統(tǒng)思想的束縛，以及現(xiàn)實(shí)中階層分化、貧富差距等影響，將面臨諸多不平等因素的挑戰(zhàn)。在這種情況下，公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)開放必須具有主動(dòng)性，也要保證多元參與渠道的公平性和權(quán)威性，應(yīng)該通過多種方式去彌補(bǔ)弱勢(shì)群體的條件不足，保證協(xié)商治理參與者相互之間的條件均衡。同時(shí)，需要將實(shí)行結(jié)構(gòu)開放與發(fā)揚(yáng)“群眾路線”的傳統(tǒng)相銜接，“強(qiáng)調(diào)決策者必須主動(dòng)深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來參與”[22]。即一種積極主動(dòng)的“逆向政治參與模式”。這是結(jié)構(gòu)開放的核心內(nèi)涵，是對(duì)保障協(xié)商治理過程公平的更高層次的要求。

最后，要通過價(jià)值包容，維護(hù)協(xié)商治理的合法性共識(shí)和公共精神。協(xié)商治理成長(zhǎng)中所面臨的共識(shí)障礙和價(jià)值偏離，其中的一個(gè)重要原因就是協(xié)商治理過程中缺乏對(duì)包容性的倡導(dǎo)?！鞍菪允巧浦巫顬橹匾膬r(jià)值關(guān)懷?！盵23]價(jià)值包容是指公共權(quán)力要基于傳統(tǒng)的文化和現(xiàn)實(shí)的需求，辯證地認(rèn)識(shí)社會(huì)中各種不同觀念、信仰所存在的價(jià)值，積極地通過權(quán)力運(yùn)行公開化包容多元的價(jià)值觀念。因此，必須在協(xié)商治理過程中，通過公共權(quán)力運(yùn)行公開化廣泛地包容社會(huì)上的多元價(jià)值觀念，使公共權(quán)力能公正地代表每一個(gè)合法、正義的價(jià)值訴求，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理更加廣泛的合法性共識(shí)。面對(duì)協(xié)商治理價(jià)值偏離挑戰(zhàn)，需要積極倡導(dǎo)具有深厚社會(huì)基礎(chǔ)的“公共精神”，并通過價(jià)值包容積極有效地維護(hù)這種公共精神?！肮簿袷且环N關(guān)心公共事務(wù)，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設(shè)，以營造適宜人生存與發(fā)展條件的政治理論、倫理追求和人生哲學(xué)?！盵24]56公共權(quán)力在運(yùn)行公開化過程中進(jìn)行的價(jià)值包容，并不是被動(dòng)地網(wǎng)羅、裝載各種價(jià)值觀念，而是要引導(dǎo)多元價(jià)值觀念統(tǒng)一到公共精神上來，為協(xié)商治理樹立強(qiáng)大的精神支撐。公共權(quán)力自身亦要秉持運(yùn)行公開化的導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)自身的要求，“公共管理者必須真誠地關(guān)愛公民并與公民一道工作，要秉持一種對(duì)公民的廣泛的和問心無愧的熱愛”[25]204。協(xié)商治理是一種包容性的治理，公共權(quán)力運(yùn)行公開化更應(yīng)該以價(jià)值包容的態(tài)度，真誠地服務(wù)于協(xié)商治理之“善”，即廣大民眾利益的公平實(shí)現(xiàn)和社會(huì)的全面發(fā)展。

五、結(jié)語

民主政治的發(fā)展，是一個(gè)與公共權(quán)力相互博弈的過程，兩者并不是一種“零和博弈”，而是通過博弈走向適度均衡。公共權(quán)力的作用不能無限強(qiáng)大，但也不能被過分弱化。協(xié)商治理作為民主政治在公共治理領(lǐng)域的發(fā)展，也與公共權(quán)力有著千絲萬縷的聯(lián)系。不論是對(duì)民主的推崇，還是對(duì)協(xié)商的提倡，協(xié)商治理的發(fā)展都需要公共權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)引導(dǎo)。公共權(quán)力在運(yùn)行過程中通過信息公開、結(jié)構(gòu)開放和價(jià)值包容，能夠有效地應(yīng)對(duì)協(xié)商治理成長(zhǎng)中面臨的各方面挑戰(zhàn)。公共權(quán)力運(yùn)行公開化的實(shí)在價(jià)值也在于不斷提升協(xié)商治理參與者的理性和能力，保障協(xié)商治理過程的公平和條件的均衡，以及維護(hù)協(xié)商治理的合法性共識(shí)和公共精神，以積極、坦誠、負(fù)責(zé)任的態(tài)度服務(wù)于協(xié)商治理的可持續(xù)發(fā)展。

誠然，公共權(quán)力運(yùn)行公開化是一個(gè)長(zhǎng)期性的戰(zhàn)略任務(wù)，協(xié)商治理也是需要整個(gè)社會(huì)花費(fèi)持久耐心予以實(shí)踐的系統(tǒng)工程。絕不能滿足于一種形式上的創(chuàng)造，將公共權(quán)力運(yùn)行公開化當(dāng)作緩解民主參與壓力的權(quán)宜之計(jì)，或者把協(xié)商治理看作獲取政治合法性的“華麗外衣”。必須在切實(shí)地引導(dǎo)和促進(jìn)協(xié)商治理的同時(shí)，探討公共權(quán)力運(yùn)行公開化的可行路徑，積極推進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行的公開化。而這個(gè)時(shí)候，協(xié)商民主的制度化和協(xié)商治理的常態(tài)化就會(huì)呈現(xiàn)出它們的潛在價(jià)值?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1] 張敏.協(xié)商治理：一個(gè)成長(zhǎng)中的新公共治理范式[J].江海學(xué)刊，2012，(5).

[2] [美]詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.協(xié)商民主：論理性與政治[M].陳家剛等譯.北京：中央編譯出版社，2006.

[3] 何包鋼.協(xié)商民主和協(xié)商治理：建構(gòu)一個(gè)理性且成熟的公民社會(huì)[J].開放時(shí)代，2012，(4).

[4] [美]喬治·弗雷德里克森.論公共行政學(xué)[A].彭和平.國外公共行政理論精選[C].北京：中共中央黨校出版社，1997.

[5] [美]康特妮，馬克·霍哲.新公共行政：尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值[J].中國行政管理，2001，(2).

[6] [美]珍妮特·登哈特，羅伯特·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].方興，丁煌譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

[7] 何顯明.治理民主：中國民主成長(zhǎng)的可能方式[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2014.

[8] [美]詹姆斯·博曼.公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主[M].黃相懷譯.北京：中央編譯出版社，2006.

[9] [美]約·埃爾斯特.協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思[M].周艷輝譯.北京：中央編譯出版社，2009.

[10] 陳家剛.協(xié)商民主：概念、要素與價(jià)值[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2005，(3).

[11] [美]約瑟夫·熊彼特.資本主義、社會(huì)主義與民主[M].吳良健譯.北京：商務(wù)印書館，1999.

[12] 俞可平.治理與善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999，(5).

[13] 何懷宏.新綱常：探討中國社會(huì)的道德根基[M].成都：四川人民出版社，2013.

[14] Carolyn M. Hendriks. Deliberative Governance in the Context of Power[J].policy and society，2009，(28).

[15] [德]哈貝馬斯.在事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國的商談理論[M].童世駿譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003.

[16] 徐勇.治理轉(zhuǎn)型與競(jìng)爭(zhēng)——合作主義[J].開放時(shí)代，2001，(7).

[17] 林尚立.有效政治與大國成長(zhǎng)——對(duì)中國政治發(fā)展三十年的反思[J].公共行政評(píng)論，2008，(1).

[18] [法]米歇爾·福柯.必須保衛(wèi)社會(huì)[M].錢瀚譯.上海：上海人民出版社，1999.

[19] [美]阿爾溫·托夫勒.權(quán)力的轉(zhuǎn)移[M].吳迎春譯.北京：中共中央黨校出版社，1991.

[20] [美]蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].吳愛明等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

[21] [美]?？怂?，米勒.后現(xiàn)代公共行政——話語指南[M].楚艷紅等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[22] 王紹光.毛澤東的逆向政治參與模式——群眾路線[J].學(xué)習(xí)月刊，2009，(23).

[23] 徐倩.包容性治理：社會(huì)治理的新思路[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2015，(4).

[24] [美]羅伯特·D.帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來[M].王列，賴海榕譯.南昌：江西人民出版社，2001.

[25] [美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M]. 張成福等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

(責(zé)任編輯：謝青)

DOI:10.13977/j.cnki.lnxk.2015.06.009

[中圖分類號(hào)]D035-3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1003-7462(2015)06-0042-07