郭強華

（寧波大學(xué)商學(xué)院 浙江 寧波 315211）

2012年寧波爆發(fā)了阻止PX事件落戶的大型游行和抗議活動。雖然時過境遷，但是2014年4月廣東茂名再次因PX事件引發(fā)地方民眾上街游行值得我們作深刻總結(jié)，比如政府應(yīng)對這種突發(fā)狀況時究竟應(yīng)該如何作為，如何與民眾溝通，特別是暴力維穩(wěn)方式值得我們深思。

PX這樣的重化工項目，不只是政府和企業(yè)的事情，而是關(guān)系當(dāng)?shù)孛癖娎娴闹卮蠊彩聞?wù)。這樣的項目理應(yīng)從立項的那一刻起，就全程公開，讓民眾全程參與。既要讓當(dāng)?shù)氐拿襟w充分報道，也要讓當(dāng)?shù)孛癖姵浞钟懻摗Ｈ绱?，民眾才會對PX項目形成客觀的認(rèn)識。如果民眾對PX項目不放心，亦可設(shè)立日常的公民監(jiān)督機制，監(jiān)督企業(yè)的運營。

遺憾的是，從2007年的廈門PX事件到現(xiàn)在的寧波PX事件，5年過去了，地方政府決策不透明，以及民意的“被代表”，并沒有改變。對于這些項目，當(dāng)?shù)孛癖姴]有充分知情，地方政府也沒有將這些重化工項目當(dāng)作地方的重大公共事項，交由人大等議事機構(gòu)公開辯論。而等到民眾已經(jīng)群情激憤、“鬧起事”時，再去公開信息、引導(dǎo)理性討論，常常來不及了。既無助于化解當(dāng)?shù)氐闹卫砦C，也不易改變民眾固有的印象。

一、寧波處理群體性事件存在的問題

2012年10月寧波市鎮(zhèn)海區(qū)部分村民因鎮(zhèn)海煉化一體化項目拆遷而集體上訪，后因該項目中包含對二甲苯（PX）生產(chǎn)裝置，在10月25日、26日引起鎮(zhèn)海區(qū)大規(guī)模封路抗議，并遭到警方使用催淚瓦斯清場。此后的27日和28日，抗議活動蔓延至寧波市中心的天一廣場和寧波市政府，50余人遭到警方控制，最終寧波市政府承諾不再建設(shè)PX項目，并停止推進整個煉化一體化項目。

群體性事件的防范和應(yīng)對關(guān)系著社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展，因此，必須通過微觀層面的制度創(chuàng)新來防范和化解，從而走出群體性事件“起因都很小——基層反應(yīng)遲鈍——事態(tài)升級爆發(fā)——基層無法控制——震驚高層——迅速處置——事態(tài)平息”的怪圈。筆者認(rèn)為市政府在處理PX事件時存在以下問題：

1.政府信息公開滯后

一方面，事件本身由一環(huán)保項目引起，在項目前期階段，不管是社會風(fēng)險評估還是環(huán)保民測都未能得到社會認(rèn)可。另一方面，在事件發(fā)生后，未及時通過各個官方渠道讓民眾知曉項目進展、項目信息、應(yīng)對處理方式、授權(quán)負(fù)責(zé)部門等。

2.用“堵”不用“疏”

在意識到事態(tài)發(fā)展趨勢后，在市領(lǐng)導(dǎo)約談當(dāng)?shù)厝罕姶砬埃瑢τ诿癖婈P(guān)于停建項目的訴求采用網(wǎng)絡(luò)封鎖、區(qū)域封道、異地特警對峙維穩(wěn)等方式應(yīng)對方法激起民情民憤。同時，在28日當(dāng)晚對于部分情緒激動的民眾采取一定的強制措施，加深了干群對立和減少了和諧溝通的渠道。

3.輿論控制導(dǎo)向偏差

作為當(dāng)?shù)匦姓块T的寧波市政府控制網(wǎng)絡(luò)傳播，而當(dāng)?shù)孛襟w對事態(tài)發(fā)展報道和民意導(dǎo)向的作用缺失，沒有任何的跟蹤和記錄。于此同時，坊間流言通過各種渠道加速傳播，牽涉官員貪腐、部門相互推諉，群體認(rèn)同感降低了對于流言的判斷力，有對弱勢群體的同情和對強勢政府的抵觸，民眾由原來對單一項目事件的抵制升格為對政府職能部門的不滿，使得矛盾和形式快速升級。

4.行政介入不及時，溝通渠道不暢

事態(tài)發(fā)展初期，政府與上訪人群和廣大市民群眾未能形成良好的互動和協(xié)調(diào)機制，而且對于與群眾的訪談內(nèi)容也未能及時通過合理渠道予以公布，相關(guān)部門、基層政府疏通協(xié)調(diào)效果不佳的基礎(chǔ)上未能形成部門合力，控制事態(tài)發(fā)展。

二、寧波PX事件的處置反思

1.領(lǐng)導(dǎo)重視、組織有力

采用一把手責(zé)任制，對于區(qū)域性突發(fā)事件，做到小事不出村，大事不出鎮(zhèn)。嚴(yán)格根據(jù)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》要求，對群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的等七種情形，將對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)。同時，建立完善由主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職負(fù)責(zé)的信訪機制、民調(diào)機制、指揮機制、維穩(wěn)機制，暢通溝通渠道。

2.緊盯基層、由下而上

首先，應(yīng)該充分發(fā)揮社區(qū)的作用，通過社區(qū)建立起群體性事件的預(yù)防制度。隨著國家權(quán)力向社會的讓渡與轉(zhuǎn)移，社區(qū)在人們生活中發(fā)揮的作用越來越重要，越來越多的社會管理、社會服務(wù)、社會協(xié)調(diào)、社會保障功能被社區(qū)所承擔(dān)。社區(qū)對影響社會秩序的社會問題、社會矛盾、社會沖突及其他非穩(wěn)定因素有著整合和制約作用，是社會良性運行的重要環(huán)節(jié)。有效發(fā)揮社區(qū)的管理控制功能進行社會預(yù)防，具有重要而積極的社會意義。在當(dāng)前，要大力培育和發(fā)展社區(qū)的服務(wù)、管理、預(yù)防功能，切實提高社區(qū)的社會控制能力。建立和完善政府職能部門與基層社區(qū)自治組織相結(jié)合的社會控制體系和運作機制，構(gòu)筑維護社會穩(wěn)定網(wǎng)絡(luò)，最大限度發(fā)揮綜合預(yù)防效能。充分發(fā)揮社區(qū)的社會救助和保障作用，幫助和扶持社會弱勢群體，有效緩解社會不公現(xiàn)象引起的社會矛盾。塑造社會信息上下溝通的減壓制度，使弱勢群體感到黨、政府、社會的關(guān)心和關(guān)注，以利于他們社會情緒的緩和與緩解，為通過正常渠道解決問題打下基礎(chǔ)。同時，在社區(qū)范圍內(nèi)繼續(xù)保持暢通的信訪渠道、發(fā)展各類社會信息的報道和反饋制度。

3.溝通先行、暢通渠道

在群體性事件處理中建立起現(xiàn)場對話制度和第三方協(xié)調(diào)制度。由于人數(shù)眾多、情況復(fù)雜，單靠傳統(tǒng)的社會治安接處警系統(tǒng)無法應(yīng)對和處理群體性事件。在處理過程中應(yīng)以對話和協(xié)商為主，爭取在短的時間內(nèi)緩解人群的情緒、疏散人群，把原本具有強大破壞力的事件變成了解民意、發(fā)現(xiàn)問題、教育群眾、查處部分單位違法違紀(jì)行為以及贏得民心的機會。在形勢緊急、時間緊迫、對話機會有限、信息資源不充分的條件下，對話制度必須遵循一定的程序。第一，表示愿意解決問題，并短時間內(nèi)派出對話代表，讓現(xiàn)場群眾感受到尊重和重視，看到問題解決的希望；第二，了解群眾要求與底線，尋求雙方共同的目標(biāo)，為協(xié)商確立基礎(chǔ)；第三，澄清重要事實，消除彼此誤解，建立互信；第四，雙方代表對話，平等協(xié)商，在盡可能滿足雙方需要和彼此讓步的基礎(chǔ)上達(dá)成損害最小的協(xié)定；第五，履行諾言，要積極主動按協(xié)議兌現(xiàn)結(jié)果。若能馬上做到的要立即兌現(xiàn)，責(zé)任要明確到人，并及時告訴群眾進展情況。難以解決的則要及時向群眾進行解釋和說明。在群體性事件處理中，為了避免政府既是當(dāng)事人又是調(diào)停人的雙重身份帶來的尷尬，可以引入包括非政府組織、公民的志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體等第三部門進行解決。地方政府在處理群體性事件中，可以選擇一些法律工作者、社會知名人士、司法機關(guān)離退休人員等，成立維護社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)組織，協(xié)助政府進行社會管理和緊急處理群體性事件。

4.監(jiān)察監(jiān)督、多管齊下

要發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用，建立起社會輿論監(jiān)督制度。一些地方政府在處理群體性事件時，存在著掩蓋信息、隔斷傳媒的現(xiàn)象，這使得政府在群眾中的公信力大為下降，還讓社會傳言找到了充分的市場，以訛傳訛，流言四起，人心不穩(wěn)。在群體性事件處理過程中，社會輿論不但可以及時監(jiān)視事件發(fā)生的潛在因素，而且可以作為信息公開的窗口，可以合理介入事件發(fā)揮監(jiān)督功能，體現(xiàn)人文關(guān)懷，成為社會的安全閥。發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用，就要建立起政府與媒體良性互動的溝通制度，支持和引導(dǎo)媒體發(fā)揮其環(huán)境監(jiān)測功能和社會整合功能，為媒體提供暢通的渠道。

三、寧波PX事件的啟示

1.PX被“妖魔化”實際上反映了部分市民的“無知”

實際上，PX這種現(xiàn)代化學(xué)工業(yè)中極為重要的產(chǎn)品并沒有公眾想象的那么可怕。世界衛(wèi)生組織國際癌癥研究機構(gòu)（IARC）和美國政府工業(yè)衛(wèi)生學(xué)家會議（ACGIH），均將PX歸為“缺乏對人體致癌性證據(jù)的物質(zhì)”。PX是制作滌綸的原料。而滌綸是解決我國13億多人穿衣、家紡需求和產(chǎn)業(yè)用纖維的主要合成纖維品種。2010年我國滌綸產(chǎn)量占化學(xué)纖維產(chǎn)量的81.4%。PX的下游產(chǎn)品叫PET，是最重要的合成纖維品種。在人口眾多、土地緊張的中國，合成纖維不可或缺。PET還用于容器、包裝材料、薄膜、膠片、工程塑料等領(lǐng)域，正在越來越多地取代鋁、玻璃、陶瓷、紙張等材料。2010年，我國成為世界最大的PX生產(chǎn)和消費國，產(chǎn)能占全球24%左右，消費量占全球32%。

應(yīng)該說PX作為一種戰(zhàn)略資源，對于國民經(jīng)濟的發(fā)展、人民生活水平的提高非常重要，PX產(chǎn)能的提高可避免我國對于國外PX產(chǎn)品的依賴。

2.起因搬遷多方因素發(fā)酵遷怒PX，處置延誤

本次發(fā)生在鎮(zhèn)海的事件，原本不是針對PX的，根據(jù)鎮(zhèn)海政府網(wǎng)站上的市民留言和政府有關(guān)說明來看，矛盾的起因是搬遷，即地方村民對政府拆遷計劃不滿。其實，PX項目于2009年就已經(jīng)被省政府批準(zhǔn)立項，并于2011年寫入了寧波“十二五”規(guī)劃。2011年鎮(zhèn)海煉油廠的原油加工量已經(jīng)超2100萬噸，乙烯產(chǎn)量超110萬噸，而本次新建的“煉化一體化項目”，也不過是“1500萬噸煉油、120萬噸乙烯”的項目總量。

在事情發(fā)生過程中，不但主流媒體集體失聲，而且在搜索引擎，微博等網(wǎng)絡(luò)途徑大量屏蔽有關(guān)信息，防民之口勝于防患，對于廣大市民想了解真相，提出自己疑問的權(quán)利粗暴干涉，肆意踐踏。在最初的一周時間內(nèi)，影響面基本只在鎮(zhèn)海城區(qū)，很多情緒激動的市民成群結(jié)隊在鎮(zhèn)海城區(qū)抗議，并占據(jù)了幾個主要的進出城區(qū)的車道，引起交通癱瘓。此時，不但政府沒有人出面進行勸阻和提出解決方案，盡量平息民憤，而是粗暴的調(diào)來大量警力，在夜間對鎮(zhèn)海城區(qū)實行宵禁，和市民造成正面沖突，并且封鎖了出入鎮(zhèn)海城區(qū)的道路，進一步加劇了民怨。在寧波市區(qū)，大批市民慕名而來加入游戲隊伍時，本來秩序井然，但是由于政府投入大量警力維持治安，期間又沒有政府官員出面做必要的溝通，致使有些群眾情緒失控，在言語，甚至身體和警察發(fā)生沖突。事件發(fā)生過程中始終沒有政府官員出面做出合理解釋，消除市民恐慌情緒。由于遲遲沒有官方解釋，市民見到的警察維持治安和某些激進的市民發(fā)生的沖突通過網(wǎng)絡(luò)被放大，甚至是扭曲，進一步激化市民和政府之間矛盾。

3.相關(guān)企業(yè)缺乏社會責(zé)任

鎮(zhèn)海煉化是中石化下屬規(guī)模最大的煉油企業(yè)，由于企業(yè)擁有中國吞吐能力和接駁條件最好的原油碼頭，煉油成本相對較低，中石化決定對企業(yè)進行擴建，項目建成后，鎮(zhèn)海煉化將成為國內(nèi)乃至亞洲最大的綜合煉油石化企業(yè)。對于鎮(zhèn)海煉化而言，是否能上一體化項目，對于企業(yè)今后的發(fā)展至關(guān)重要，1500萬噸煉油項目將采用世界最新型的工藝、單套煉油裝置都將在國內(nèi)達(dá)到最大，意味著噸油能耗、物耗都將處于較低水平，對于鎮(zhèn)海煉化目前國內(nèi)最大的煉油企業(yè)而言，該項目建成后至少在今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)在國內(nèi)哪怕在國際方面都將處于領(lǐng)先地位。特別是與煉油配套的化工項目的投產(chǎn)，即PX和乙烯，都將極大地提升鎮(zhèn)海煉化的盈利能力。但是處于PX事件的鎮(zhèn)海煉化對于此事的處理，筆者認(rèn)為不夠積極，比如通知員工不得發(fā)表有關(guān)PX項目言論；不得參加廣場游行等。作為一個企業(yè)，一體化項目上與不上，至關(guān)重要。在此之前，鎮(zhèn)海煉化對于一體化項目做了大量的、細(xì)致的工作，投入了大量的人力物力。因而，企業(yè)對于一體化項目的立項、環(huán)評、規(guī)劃都是非常清楚的，至少要比地方政府要清楚得多。在當(dāng)PX事件發(fā)生時，應(yīng)該勇敢地站出來，為PX項目的前因后果、PX對于國民經(jīng)濟的重要性、PX的物理化學(xué)特性以及對人體的影響、具體環(huán)保設(shè)施投入、該項目建成后污染物排放總量及各類指標(biāo)水平等對寧波市民進行詳細(xì)的說明，有利于消除市民對于PX項目的恐慌情緒。

四、對策建議

1.國務(wù)院應(yīng)敦促各地政府將“以人為本”理念真正落實到實處，在發(fā)展經(jīng)濟的同時注重保護環(huán)境，特別是在西部地區(qū)更應(yīng)將環(huán)境問題放在發(fā)展的首位，切實把環(huán)境保護指標(biāo)納入各地政府績效考核和個人升遷的考核標(biāo)準(zhǔn)中。

2.重大化工類（對環(huán)境和人體有較大影響）項目應(yīng)從立項起即通過當(dāng)?shù)孛襟w全程公開，讓當(dāng)?shù)孛癖姵浞謪⑴c討論，設(shè)立民眾表達(dá)意見的渠道。

3.任何項目或工程都必須開展嚴(yán)格的環(huán)境影響評價工作，且環(huán)評單位不得與工程單位有任何利害關(guān)系，環(huán)評過程必須有類似聽證或咨詢當(dāng)?shù)孛癖姷膬?nèi)容，環(huán)評報告必須公布，且專業(yè)程度以公眾能讀懂為宜或?qū)娪欣﹃P(guān)系的部分要科普化。一些影響較大的項目或工程甚至應(yīng)該考慮由一家以上的環(huán)評機構(gòu)承擔(dān)。

4.重大公共事項還應(yīng)交由當(dāng)?shù)厝舜蟮茸h事機構(gòu)公開辯論，群眾可應(yīng)邀參加旁聽，甚至可以將辯論過程通過媒體向社會公開。

最后，政府也應(yīng)注意問題的另一面，即是否只要公眾反對就完全放棄。例如，PX化工（對二甲苯項目）其實并非那么可怕，世界衛(wèi)生組織等權(quán)威機構(gòu)也認(rèn)為其風(fēng)險可控，PX事件之所以發(fā)生，除了公眾盲目恐懼外，關(guān)鍵還是工程單位或政府未與民眾溝通，相互之間缺乏信任。類似的還有垃圾焚燒廠的問題，在國外，有的垃圾焚燒廠就緊挨居民區(qū)，且無異味無事故。所以，政府既要考慮公眾的健康，但也不能因公眾反對就簡單地放棄，鄰避效應(yīng)在哪個國家都存在。畢竟各地經(jīng)濟還要發(fā)展，何況有些工程確實能給當(dāng)?shù)貛硇б婧途蜆I(yè)。

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