王曉蕓

（上海市徐匯區(qū)行政學(xué)院 上海 200233）

一、上海戶(hù)籍改革的法治實(shí)踐歷程

（一）解放初至改革開(kāi)放初：戶(hù)籍管理由松到緊

1.解放初期到上世紀(jì)50年代中期，整個(gè)社會(huì)百?gòu)U待興，城市外來(lái)者都能獲得上海戶(hù)口。

2.從1958年到1988年，大量城市人口出生，上海戶(hù)籍政策收緊，戶(hù)籍指標(biāo)主要用于急需引進(jìn)的人才、歸國(guó)華僑、大學(xué)畢業(yè)生等，每年新指標(biāo)不到一萬(wàn)人。

（二）改革開(kāi)放初至本世紀(jì)初：試行藍(lán)印戶(hù)口政策

1.上世紀(jì)80年代末：改革開(kāi)放后的人口政策。外地及外資企業(yè)大量進(jìn)入上海，人才需求增加，企業(yè)的戶(hù)籍指標(biāo)和企業(yè)的投資規(guī)模、所在行業(yè)等密切相關(guān)。

2.上世紀(jì)90年代：藍(lán)印戶(hù)口政策。1994年2月起，為了促進(jìn)投資和房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展，上海試行外來(lái)常住人口的藍(lán)印戶(hù)口政策；1998年修訂政策，一定條件的外來(lái)購(gòu)房者、被本市單位聘用具有中級(jí)以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)、有固定合法住所等條件的外省市來(lái)滬人員可以申辦藍(lán)印戶(hù)口。但增長(zhǎng)速度過(guò)快，給人口總量調(diào)控帶來(lái)壓力，2002年4月1日起，上?！八{(lán)印戶(hù)口”停止受理。

3.上世紀(jì)90年代末期：外來(lái)流動(dòng)人口的管理。1997年1月1日起，上海發(fā)布并施行《上海市外來(lái)流動(dòng)人員管理?xiàng)l例》。從流動(dòng)人口的暫住、租賃房屋、衛(wèi)生防疫、計(jì)劃生育、務(wù)工經(jīng)商、權(quán)益保障等管理以及法律責(zé)任方面提出具體措施，強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口須持有居民身份證、在上海有合法的居住場(chǎng)所等基本條件，突出了“管理”的重要性。

（三）本世紀(jì)初至現(xiàn)在：居住證制度的演變

1.人才居住證制度。2002年上海在全國(guó)率先推出居住證制度，市政府發(fā)布《引進(jìn)人才實(shí)行（上海市居住證）制度暫行規(guī)定》。第一次將適用對(duì)象聚焦于“具有本科以上學(xué)歷或者特殊才能的國(guó)內(nèi)外人員”，并將居住證與“資格評(píng)定、執(zhí)業(yè)資格登記、考試”、“子女就讀”、“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”、“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”、“住房公積金”等待遇掛鉤，一定程度上方便了引進(jìn)人才在上海的生活，解決了隨遷子女在上海教育、就醫(yī)等方面的后顧之憂，吸引了一批中高端人才。

2.各類(lèi)來(lái)滬人員居住證制度。2004年，上海發(fā)布《上海市居住證暫行規(guī)定》，推行居住證制度。居住證有效期分為1年、3年、5年，持有人在上海享有“子女教育、計(jì)劃生育、衛(wèi)生防疫、社會(huì)保險(xiǎn)、證照辦理”等待遇?！兑?guī)定》第一次對(duì)人口信息系統(tǒng)建設(shè)提出要求，即“信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)市、區(qū)（縣）兩級(jí)政府及其政府部門(mén)間的互聯(lián)互通和信息資源共享。”

3.居轉(zhuǎn)戶(hù)辦法。2009年，為了完善居住證制度，吸引人才來(lái)滬，上海試行“居轉(zhuǎn)戶(hù)”政策，符合條件的來(lái)滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)人員可以申請(qǐng)獲得上海戶(hù)籍?！熬愚D(zhuǎn)戶(hù)”實(shí)行年度總量控制、按照條件受理、依次輪候辦理，其有效期為3年。2012年2月繼續(xù)順延有效期3年。

4.實(shí)有人口管理服務(wù)辦法。2012年11月1日起，上海施行《上海實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定》，加強(qiáng)對(duì)本市戶(hù)籍人口和來(lái)滬人員的服務(wù)管理。實(shí)有人口服務(wù)和管理實(shí)行市級(jí)綜合協(xié)調(diào)、區(qū)級(jí)綜合管理、社區(qū)具體實(shí)施的體制、機(jī)制，《規(guī)定》要求各職能部門(mén)加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息共享等。

5.居住證積分制度。2013年7月1日起，上海施行《上海市居住證管理辦法》、《上海市居住證積分管理試行辦法》，試行居住證積分制度。通過(guò)設(shè)置積分指標(biāo)體系，對(duì)在上海市合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)的居住證持有人進(jìn)行積分，將其個(gè)人情況和實(shí)際貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的分值?？偡e分達(dá)到一定分值的來(lái)滬人員，可以享受子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育等基本公共服務(wù)。其中積分指標(biāo)體系由基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)、減分指標(biāo)和一票否決指標(biāo)組成。

6.與流動(dòng)人口管理相關(guān)的制度。上海市對(duì)原有一些政策制度進(jìn)行了修改，促進(jìn)了人口的服務(wù)管理工作。如《上海市流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作規(guī)定》、《上海市居住房屋租賃管理辦法》、《關(guān)于來(lái)滬務(wù)農(nóng)人員調(diào)整的行動(dòng)計(jì)劃》等等。

二、上海戶(hù)籍改革法治實(shí)踐的創(chuàng)新之處

上海戶(hù)籍改革“制度建設(shè)”解決了特大城市人口控制所面臨的一些體制機(jī)制問(wèn)題。其創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）居住證積分管理為人口有序流動(dòng)提供了制度保障

從2002年實(shí)行人才居住證制度，到2004年實(shí)施人才類(lèi)、就業(yè)類(lèi)、投靠類(lèi)等居住證制度，再到2009年的“居轉(zhuǎn)戶(hù)”、2013年的居住證積分，上海的戶(hù)籍制度改革目標(biāo)越來(lái)越清晰。實(shí)行居住證管理保障了“長(zhǎng)期合法穩(wěn)定就業(yè)、居住”的來(lái)滬人員的合法權(quán)益，規(guī)范人口服務(wù)和管理。其中新版居住證積分管理更加科學(xué)，功能上與上海戶(hù)籍沒(méi)有多少差別，包括其子女可以參加上海的中高考，僅在“父母不能投靠”、低保領(lǐng)取和經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)買(mǎi)等方面存在差異；申辦條件上，將基本公共服務(wù)更多地向普通流動(dòng)者延伸；導(dǎo)向性上，打破了唯學(xué)歷和職稱(chēng)的限制，強(qiáng)調(diào)能力和貢獻(xiàn)力導(dǎo)向，“緊缺急需專(zhuān)業(yè)、投資納稅或帶動(dòng)本地就業(yè)、繳納職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)、特定的公共服務(wù)領(lǐng)域、遠(yuǎn)郊重點(diǎn)區(qū)域、全日制應(yīng)屆畢業(yè)生、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、配偶為本市戶(hù)籍人員”等條件都可以獲得積分，為普通勞動(dòng)者也提供了享受同城化待遇的渠道。

（二）基本公共服務(wù)納入政策法規(guī)保障了流動(dòng)人口的合法權(quán)益

1.政策法規(guī)具有針對(duì)性

根據(jù)規(guī)定，在計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生、證照辦理等方面，居住證持有者可以與戶(hù)籍人員享受基本同等的公共服務(wù)待遇。如《上海市流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作規(guī)定》明確規(guī)定流動(dòng)人口可以享有“免費(fèi)接受人口與計(jì)劃生育法律知識(shí)和生殖健康知識(shí)普及”等指導(dǎo)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)。對(duì)于流動(dòng)人口的子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)、公共租賃住房或購(gòu)買(mǎi)房屋、特殊困難救助等含金量較高的基本公共服務(wù)，上海市也制定了相關(guān)政策，并不斷優(yōu)化。

2.政策法規(guī)具有延續(xù)性

新舊政策有機(jī)對(duì)接，確保了基本公共服務(wù)的延續(xù)性，保障了流動(dòng)人口的合法權(quán)益。如根據(jù)《上海市居住證暫行規(guī)定》，居住證持有者同住子女只能在上海市接受義務(wù)教育，2013年的《上海市居住證積分制度》拓展了這一政策的外延，積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的持證人，其同住子女可以在上海參加中高考。2012年頒布的《〈上海市居住證〉人員申辦常住戶(hù)口辦法》也延續(xù)了2009年的試行辦法。

3.政策法規(guī)具有條件性

為有效控制流動(dòng)人口的無(wú)序增長(zhǎng)，體現(xiàn)公平性、公正性和公開(kāi)性，《上海市居住證積分制度》等政策法規(guī)明確規(guī)定了享受基本公共服務(wù)、“居轉(zhuǎn)戶(hù)”等待遇的具體條件，讓流動(dòng)人口“對(duì)號(hào)入座”，引導(dǎo)了流動(dòng)人口的心理預(yù)期。如《上海市居住證積分制度》規(guī)定在上海有“合法穩(wěn)定居住”和“合法穩(wěn)定就業(yè)”，“參加本市職工社會(huì)保險(xiǎn)”，“積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值”的“境內(nèi)來(lái)滬人員”可以享受相應(yīng)公共服務(wù)待遇。積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值120分可以享受更多，最突出的是子女可以在上海參加高考。上海市“居轉(zhuǎn)戶(hù)”辦法明確了申請(qǐng)上海戶(hù)籍的首要條件就包括“持有上海市居住證滿7年以及持證期間按照規(guī)定參加本市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿7年”。

（三）職能部門(mén)職責(zé)納入頂層設(shè)計(jì)有利于形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

流動(dòng)人口的調(diào)控和服務(wù)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，上海市無(wú)論是機(jī)構(gòu)設(shè)置還是政策法規(guī)的制定，都體現(xiàn)了各級(jí)政府、各職能部門(mén)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。首先是設(shè)置工作機(jī)構(gòu)，形成工作網(wǎng)絡(luò)。上海市專(zhuān)門(mén)建立人口綜合服務(wù)和管理領(lǐng)導(dǎo)小組，市委領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)；辦公室下設(shè)在市發(fā)改委，辦公室主任分別由發(fā)改委和政法委一把手擔(dān)任，辦公室分設(shè)兩個(gè)工作組，主要負(fù)責(zé)綜合推進(jìn)和政策協(xié)調(diào)等職能。每個(gè)工作組又有若干政府部門(mén)的成員單位構(gòu)成，形成一個(gè)“橫向到邊、縱向到底”的工作網(wǎng)絡(luò)。這種工作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步延伸到區(qū)級(jí)層面，以及街（鎮(zhèn)）、居（村）委。其次是明確各部門(mén)職責(zé)，協(xié)同開(kāi)展工作。上海在頒布的政策法規(guī)中，對(duì)發(fā)改委、公安、人力資源和社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生計(jì)生、工商、稅務(wù)、住房保障房屋管理、民政、經(jīng)濟(jì)信息化等部門(mén)，明確了它們?cè)谏婕傲鲃?dòng)人口居住證辦理、以及積分查詢(xún)、享受相關(guān)基本公共服務(wù)等方面的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)。從2014年各個(gè)部門(mén)和條線陸續(xù)出臺(tái)的政策來(lái)看，如土地、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、城市規(guī)劃、群租治理、城中村改造、教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)等政策，雖然出自各個(gè)部門(mén)，但體現(xiàn)了職責(zé)明確、相互協(xié)調(diào)、有機(jī)配合，有利于形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。

（四）建設(shè)人口信息系統(tǒng)為人口信息的共享應(yīng)用奠定了基礎(chǔ)

《上海實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定》將建設(shè)、管理和應(yīng)用實(shí)有人口信息數(shù)據(jù)平臺(tái)寫(xiě)入政策法規(guī)，明確規(guī)定公安等9個(gè)部門(mén)要做好實(shí)有人口、實(shí)有房屋基礎(chǔ)信息的采集、錄入工作，并提出加強(qiáng)社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)伍建設(shè)。

如徐匯區(qū)建立了“兩個(gè)實(shí)有”全覆蓋管理長(zhǎng)效機(jī)制，在各街鎮(zhèn)居（村）委建立基礎(chǔ)信息采集室（點(diǎn)），實(shí)現(xiàn)“一步式”錄入登記，并配備社區(qū)綜合協(xié)管員加強(qiáng)日常服務(wù)管理，此外在流動(dòng)人口集中的居民區(qū)設(shè)立社區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)站；開(kāi)展全區(qū)實(shí)有房屋編碼工作。數(shù)據(jù)信息的及時(shí)錄入、更新以及日常服務(wù)管理的加強(qiáng)，有利于整合基層公共服務(wù)資源，初步實(shí)現(xiàn)常住人口屬地化管理。

（五）懲處違法違規(guī)行為為遏制無(wú)序流動(dòng)提供法治支撐

上海市在人口調(diào)控中，更加強(qiáng)調(diào)法治化管理，在保障流動(dòng)人口合法權(quán)益的同時(shí)，加大了對(duì)違法違規(guī)行為的懲處力度，遏制了流動(dòng)人口的無(wú)序流動(dòng)。如《上海市居住證積分管理辦法》對(duì)“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”積分的同時(shí)，也對(duì)5年內(nèi)有“行政拘留記錄”、“一般刑事記錄”、“違反計(jì)劃生育政策規(guī)定”或“嚴(yán)重刑事犯罪記錄”的持證人實(shí)行每條扣減“50分”、“150分”以及“取消申請(qǐng)積分資格”的懲罰性措施，引導(dǎo)流動(dòng)人口做一個(gè)遵紀(jì)守法的公民。

2014年頒布的《上海市居住房屋租賃管理辦法》完善了對(duì)出租房屋的安全責(zé)任要求，如要求出租人應(yīng)與公安簽訂《治安責(zé)任保證書(shū)》，進(jìn)一步明確“群租”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加大“群租”的處罰力度，將“違反最小出租單位、居住人數(shù)限制和最低承租面積”的罰款標(biāo)準(zhǔn)，提高到“1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下”?！皩⑦`規(guī)出租人（承租人）信息作為不良記錄，納入本市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)”，違規(guī)的房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)、經(jīng)紀(jì)人則“暫停網(wǎng)上備案資格”，并“記入信用檔案”等，從法律上強(qiáng)調(diào)了流動(dòng)人口居住環(huán)境的安全性、標(biāo)準(zhǔn)化。

上海除了合法居住管理外，還通過(guò)合法建筑管理、合法經(jīng)營(yíng)管理、合法就業(yè)管理等措施，引導(dǎo)人口有序流動(dòng)。如市農(nóng)委于2014年4月份發(fā)布《關(guān)于來(lái)滬務(wù)農(nóng)人員調(diào)整的行動(dòng)計(jì)劃》，對(duì)來(lái)滬務(wù)農(nóng)人員進(jìn)行總量調(diào)控，強(qiáng)調(diào)依法加強(qiáng)對(duì)來(lái)滬務(wù)農(nóng)人員承包土地的管理，全面整治田間窩棚和亂搭建，全部清退不規(guī)范生產(chǎn)和掠奪式經(jīng)營(yíng)者，清退違法違規(guī)養(yǎng)殖戶(hù)，力爭(zhēng)到2015年底完成調(diào)減20%，由2013年的9.8萬(wàn)調(diào)減到7.7萬(wàn)人的目標(biāo)，“著力優(yōu)化來(lái)滬務(wù)農(nóng)人員結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定一批有知識(shí)、有技術(shù)、年輕的外來(lái)勞動(dòng)力，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供人力資源保障”。

三、上海戶(hù)籍改革法治實(shí)踐存在的主要問(wèn)題

（一）人口管理體制有待進(jìn)一步優(yōu)化

流動(dòng)人口規(guī)模調(diào)控工作涉及到多個(gè)職能部門(mén)，需要各部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。上海市雖然建立了相應(yīng)的管理體制，但由于部門(mén)“條”、“塊”分割、信息交流不暢等原因，容易產(chǎn)生協(xié)調(diào)的困難和管理盲區(qū)、漏洞，協(xié)同合力有待加強(qiáng)。

如“住宅小區(qū)出租房屋綜合管理”雖然明確了“條塊結(jié)合、以塊為主、屬地管理”的原則，也明確了各職能部門(mén)在“群租”整治中的具體職責(zé)以及“發(fā)現(xiàn)機(jī)制、認(rèn)定機(jī)制、責(zé)令整改、行政處罰、集中整治”等綜合治理流程，但由于作為“塊”的街鎮(zhèn)、作為“屬地”的居委沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)，等街鎮(zhèn)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)經(jīng)過(guò)核查、認(rèn)定群租等環(huán)節(jié)，“群租”者大多溜之大吉，行政處罰更是形同虛設(shè)，一些基層社區(qū)也往往以人手不夠、依據(jù)不足為由，或推托責(zé)任，或表面應(yīng)付。

（二）享受基本公共服務(wù)的積分標(biāo)準(zhǔn)需細(xì)化

上海是一座國(guó)際性大都市，其城市基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善，教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)水平高，就業(yè)、發(fā)展機(jī)會(huì)多，城市公共安全系數(shù)高，這些因素吸引了大量的流動(dòng)人口。以X中心城區(qū)為例，自2013年施行居住證積分管理制度始，7、8兩個(gè)月咨詢(xún)?nèi)藛T較多，9月后每月申請(qǐng)積分辦理的人員均達(dá)到一千人，累計(jì)一年達(dá)一萬(wàn)兩千人左右，從中可見(jiàn)城市就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、住房等壓力和流動(dòng)人口市民化的高成本。因此居住證積分管理的“積分標(biāo)準(zhǔn)”還有待細(xì)化，尤其是一些含金量較高的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障更應(yīng)細(xì)化，要與居住證的持有年限、對(duì)上海所做的貢獻(xiàn)密切相關(guān)。

（三）相關(guān)的政策法規(guī)合力欠缺

政策法規(guī)是流動(dòng)人口服務(wù)管理重要保障，近年來(lái)盡管上海制定了系列政策法規(guī)，一些區(qū)縣也出臺(tái)了相應(yīng)的配套措施，但政策法規(guī)的合力不明顯。

1.部分政策法規(guī)的設(shè)計(jì)視角單一，多以“提高準(zhǔn)入條件”、“加強(qiáng)治安管理”等行政手段，達(dá)到限制流動(dòng)人口數(shù)量的目標(biāo)，而忽視了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等其他因素對(duì)人口流動(dòng)的影響。

2.具體條文缺乏實(shí)際操作性。如“居轉(zhuǎn)戶(hù)”的“申辦條件”規(guī)定“專(zhuān)業(yè)、工種與所聘崗位相對(duì)應(yīng)”，但具體的操作中卻要求大學(xué)所學(xué)專(zhuān)業(yè)與專(zhuān)業(yè)資格、工作崗位都一致，這種不合理的操作導(dǎo)致“居轉(zhuǎn)戶(hù)”人員費(fèi)盡周折要縮小工作內(nèi)容與專(zhuān)業(yè)匹配度的差異性?！渡虾Ｊ芯幼》课葑赓U管理辦法》規(guī)定“租賃合同要登記備案”、“出租人應(yīng)與公安派出所簽訂《治安責(zé)任保證書(shū)》”等以及繳納房屋租賃稅，但實(shí)際情況是主動(dòng)交稅者、房屋租賃備案者甚少，這些規(guī)定只有在流動(dòng)人口在辦理居住證時(shí)才發(fā)揮作用，往往是需要辦理居住證的承租人替房東代繳稅款、進(jìn)行房屋租賃登記備案。

3.連續(xù)性和導(dǎo)向性有待加強(qiáng)。如一些政策法規(guī)一般都會(huì)注明有效期限，到期后會(huì)出臺(tái)更完善的政策法規(guī)，雖體現(xiàn)了政策法規(guī)的延續(xù)性，但時(shí)間期限影響了流動(dòng)人口的心理預(yù)期。人們擔(dān)心政策是否會(huì)“節(jié)外生枝”，如“居轉(zhuǎn)戶(hù)”名額、基本公共服務(wù)的項(xiàng)目會(huì)不會(huì)減少？政策法規(guī)會(huì)不會(huì)有新的要求、條件？長(zhǎng)此以往將不利于吸引高素質(zhì)人才。

（四）政策法規(guī)的處罰力度與違法成本不匹配

1.一些政策法規(guī)不夠具體，缺乏剛性約束力，甚至沒(méi)有設(shè)定違法成本。如《上海市居住證管理辦法》雖然要求流動(dòng)人口及時(shí)“辦理居住證”、“變更居住證信息”，但對(duì)于符合條件不辦理的流動(dòng)人口卻沒(méi)有做出違法成本的硬性規(guī)定，也沒(méi)有將居住證與長(zhǎng)期房屋租賃、就業(yè)、各類(lèi)免費(fèi)培訓(xùn)等社會(huì)生活直接掛鉤，因此出現(xiàn)了一些認(rèn)為有必要辦卻沒(méi)有辦理居住證的奇怪現(xiàn)象，主動(dòng)變更信息者更少，因?yàn)榫幼∽C對(duì)就業(yè)和實(shí)際生活沒(méi)有什么實(shí)際影響。

2.一些政策法規(guī)存在監(jiān)管盲點(diǎn)，容易造成違法后執(zhí)行不力、不到位甚至不執(zhí)行等問(wèn)題。如新修訂的《上海市居住房屋租賃管理辦法》加大了對(duì)群租的處罰力度，但對(duì)于網(wǎng)絡(luò)“散戶(hù)房源”還是缺乏監(jiān)管，一些生活服務(wù)類(lèi)網(wǎng)站成為房東、二房東掛牌租賃房源、群租客尋找租賃房源的主渠道；對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民房屋以及“非改居”的廠房出租沒(méi)有具體規(guī)定，而市場(chǎng)需求和租房的經(jīng)濟(jì)利益使一些舊廠房改建的群租房在整治后屢次得以“復(fù)活”。

（五）適應(yīng)多元化需求的政策法規(guī)設(shè)計(jì)難度大

據(jù)調(diào)查新生代流動(dòng)人口“表現(xiàn)出對(duì)城市生活更強(qiáng)的渴望和適應(yīng)能力，大多數(shù)適應(yīng)城市生活狀態(tài)”，他們追求平等就業(yè)、公平分享城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。流動(dòng)人口的多元需求增加了流動(dòng)人口政策法規(guī)設(shè)計(jì)的難度，增加了政策“碎步化”調(diào)整與城市化渴望和要求間的張力，城市化政策與措施落實(shí)間的張力。

（六）流動(dòng)人口管理信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)共享程度低

上海市雖然要求建立流動(dòng)人口服務(wù)管理信息共享系統(tǒng)，公安、社保、房管、計(jì)生、衛(wèi)生、教育、稅務(wù)、民政、工商等職能部門(mén)也按照各自職責(zé)建立了相關(guān)信息系統(tǒng)，但由于采集要求不同，大量數(shù)據(jù)被重復(fù)采集，采集的數(shù)據(jù)不完整，另外由于服務(wù)管理手段和權(quán)限不一致，信息運(yùn)用基本處于相對(duì)獨(dú)立、封閉狀態(tài)，部門(mén)聯(lián)動(dòng)和信息聯(lián)網(wǎng)共享缺少權(quán)威的牽頭部門(mén)。

四、從上海戶(hù)籍改革歷程看人口控制的法治路徑

（一）健全人口調(diào)控運(yùn)行機(jī)制

為保障人口調(diào)控工作落實(shí)到位，有必要健全人口調(diào)控的運(yùn)行機(jī)制。一是人口信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布制度。通過(guò)自下而上的人口信息報(bào)送和自上而下的信息分析、通報(bào)，使各職能部門(mén)及時(shí)了解人口流動(dòng)趨勢(shì)、區(qū)域分布以及與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)系。二是條塊聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。在明晰條塊部門(mén)職能的基礎(chǔ)上，形成權(quán)責(zé)平衡、功能互補(bǔ)、條塊協(xié)同聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，充分發(fā)揮“塊”的綜合服務(wù)管理作用，體現(xiàn)“條”的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)作用和執(zhí)法實(shí)力。三是人口調(diào)控工作考評(píng)制度。加強(qiáng)人口調(diào)控政策法規(guī)的監(jiān)督評(píng)估，適時(shí)調(diào)整相關(guān)政策措施；分解人口調(diào)控目標(biāo)任務(wù)，開(kāi)展對(duì)各單位的人口調(diào)控年度考核，考核結(jié)果作為年終考評(píng)和地區(qū)考評(píng)的依據(jù)之一。

（二）完善以居住證為核心的政策法規(guī)體系

1.加大對(duì)外來(lái)高端人才的居住證積分支持力度。在原有居住證積分界定基礎(chǔ)上拉大積分檔次，增加居住證積分的含金量，使居住證積分與公共服務(wù)有機(jī)結(jié)合，吸引更多本科及以上中高端學(xué)歷人才來(lái)滬工作生活，提高整體人力資源素質(zhì)。

2.細(xì)化不同積分享有的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。按照分類(lèi)、分層、有梯度提供公共服務(wù)的原則，提高持證人在滬工作、繳納社會(huì)保險(xiǎn)年限、納稅基數(shù)的積分標(biāo)準(zhǔn)，凸顯持證人的實(shí)際貢獻(xiàn)在積分管理中的導(dǎo)向作用，使居住證積分與持證人的社會(huì)生活緊密相連，包括就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、培訓(xùn)、社保、個(gè)人信用等等。

3.優(yōu)化方案中減分或加分的標(biāo)準(zhǔn)。適時(shí)將流動(dòng)人口個(gè)人誠(chéng)信評(píng)級(jí)情況作為積分指標(biāo)中的重要內(nèi)容，暫?！笆耪吆诿麊巍比藛T依積分享受地方福利待遇或申辦戶(hù)籍的資格；給予近五年在本市見(jiàn)義勇為、參與義務(wù)獻(xiàn)血、社區(qū)志愿者、慈善捐贈(zèng)等社會(huì)公益項(xiàng)目的流動(dòng)人口適當(dāng)積分獎(jiǎng)勵(lì)，使“守法、有序、誠(chéng)信”成為流動(dòng)人口融入城市生活的信條。

（三）構(gòu)建統(tǒng)一、聯(lián)網(wǎng)的人口信息管理系統(tǒng)

1.建立流動(dòng)人口信息網(wǎng)絡(luò)登記平臺(tái)。及時(shí)、準(zhǔn)確采集以及動(dòng)態(tài)更新人口信息，做到人口數(shù)據(jù)“底數(shù)清、情況明”，為人口調(diào)控政策提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。不僅要求用人單位、房屋中介、房東等社會(huì)力量切實(shí)履行流動(dòng)人口信息登記的職責(zé)，而且在公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)等公共服務(wù)的提供過(guò)程中，增設(shè)人口信息登記、居住證辦理及驗(yàn)證等環(huán)節(jié)，提升人口信息登記的強(qiáng)制效力。其中可以借鑒公安對(duì)賓館、旅館等單位住宿人員管理的經(jīng)驗(yàn)，探索房產(chǎn)中介的居間交易與房管部門(mén)的租賃房屋備案銜接，探索房產(chǎn)中介租客信息與公安人口信息的互聯(lián)，使租房者在公安進(jìn)行信息備案。另外對(duì)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)登記系統(tǒng)的流動(dòng)人口都有一個(gè)登陸號(hào)，個(gè)人通過(guò)登陸號(hào)可以更新自己的居住地址，行政部門(mén)通過(guò)登陸號(hào)可以在網(wǎng)絡(luò)上及時(shí)查詢(xún)流動(dòng)人口新的居住地址等相關(guān)信息。

2.完善積分制管理的人口信息共享平臺(tái)。以實(shí)有人口信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，探索企業(yè)等單位用工信息與社保、人口管理信息的聯(lián)網(wǎng)；在此基礎(chǔ)上整合公安、房管、社保、教育、衛(wèi)生計(jì)生、民政、稅務(wù)、工商等部門(mén)現(xiàn)有信息管理系統(tǒng)，提升區(qū)域間、部門(mén)間、以及各部門(mén)與實(shí)有人口信息系統(tǒng)間的兼容性，擴(kuò)展全市流動(dòng)人口數(shù)據(jù)交換范圍，構(gòu)建全市流動(dòng)人口信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。并適時(shí)實(shí)現(xiàn)居住證一卡通，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理、總量控制。

3.建立居住證積分管理綜合信息平臺(tái)。在這一綜合信息平臺(tái)中可以建立居住證和勞動(dòng)就業(yè)登記系統(tǒng)、學(xué)校集中受理的居住證網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)、居住證查詢(xún)系統(tǒng)（包括居住證辦理、居住登記及居住證積分的查詢(xún)）、以及與居住證相關(guān)的咨詢(xún)、建議系統(tǒng)等。此外這一平臺(tái)與市政府網(wǎng)站、市人保局、市房管局等網(wǎng)站友情鏈接，方便流動(dòng)人口及時(shí)了解相關(guān)的政策法規(guī)。

（四）增強(qiáng)社會(huì)治理的執(zhí)法力度

十八屆四中全會(huì)提出“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”。在社會(huì)治理的過(guò)程中，我們必須通過(guò)公開(kāi)、公平、公正、嚴(yán)明的執(zhí)法，提高人口調(diào)控系列政策法規(guī)的權(quán)威性。

1.改善居住環(huán)境，提升居住質(zhì)量。

流動(dòng)人口的居住是其在城市生存的基本要素，因此，加強(qiáng)合法居住是合理控制流動(dòng)人口規(guī)模的有效手段。

（1）推進(jìn)拆除違章建筑、綜合改造“城中村”等工作，改善流動(dòng)人口居住環(huán)境。采取綜合整治方式，改造、完善城中村的道路、衛(wèi)生、消防、房屋安全、市政公用配套設(shè)施等；設(shè)置電子圍欄、監(jiān)控、智能門(mén)禁等提高城中村安全指數(shù)；組建有流動(dòng)人口和本地人參與的社區(qū)志愿隊(duì)、自治管理委員會(huì)等社區(qū)社會(huì)組織，探索城中村“社區(qū)化”封閉式管理；在城中村設(shè)立綜合服務(wù)管理站（點(diǎn)），為居民營(yíng)造宜居環(huán)境。

（2）整治“群租”行為。

一是嚴(yán)格執(zhí)行《上海市居住房屋租賃管理辦法》，規(guī)范租賃備案，強(qiáng)化源頭管理。落實(shí)房東、房產(chǎn)中介、用工企業(yè)等參與住房租賃市場(chǎng)管理的職責(zé)，登記租客信息，并送公安部門(mén)備案。二是完善長(zhǎng)效管理，推動(dòng)自治共治。探索由居民區(qū)黨總支牽頭，居委、業(yè)委、物業(yè)、社區(qū)民警共同參與的治理模式；加大宣傳，增強(qiáng)業(yè)主對(duì)群租危害性的認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量發(fā)現(xiàn)、勸阻和報(bào)告“群租”行為，依據(jù)業(yè)主管理規(guī)約授權(quán)，加強(qiáng)對(duì)涉嫌群租的前端監(jiān)督，并加大對(duì)群租的懲處力度，建立個(gè)人誠(chéng)信黑名單等措施。三是疏堵結(jié)合，鼓勵(lì)市場(chǎng)疏導(dǎo)。探索代理經(jīng)租業(yè)務(wù)模式，建立可操作的疏導(dǎo)機(jī)制，鼓勵(lì)公共租賃住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、社會(huì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、物業(yè)公司等第三方收儲(chǔ)社會(huì)閑置房源，開(kāi)展居住房屋代理經(jīng)租業(yè)務(wù)。此外在城中心為低收入者提供一定量的廉租房，通過(guò)市場(chǎng)配置解決群租問(wèn)題。

2.規(guī)范就業(yè)行為，避免無(wú)序就業(yè)

（1）強(qiáng)化“憑證就業(yè)”機(jī)制。在滬就業(yè)的流動(dòng)人口必須登記、必須提供房屋租賃合同等相關(guān)證明材料，一些專(zhuān)項(xiàng)的就業(yè)援助項(xiàng)目以及建筑、餐飲等服務(wù)行業(yè)必須嚴(yán)格落實(shí)持證上崗等制度。

（2）監(jiān)督落實(shí)企業(yè)用工行為。依托勞動(dòng)和社會(huì)保障中心，建立企業(yè)流動(dòng)人口就業(yè)管理信息平臺(tái)，完整記錄企業(yè)用工信息，督促企業(yè)實(shí)行用工報(bào)備和就業(yè)登記制度。加強(qiáng)對(duì)違規(guī)使用勞務(wù)派遣工和規(guī)避繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)的檢查力度，健全和完善排查、處理勞動(dòng)爭(zhēng)議的工作機(jī)制，維護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益。

（3）懲處“黑色經(jīng)濟(jì)”。在流動(dòng)人口聚集區(qū)，加大對(duì)從事涉及侵害群眾身體健康、公共安全等各種無(wú)證經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的治理，如懲處非法行醫(yī)、非法辦學(xué)、地下食品加工、非法中介等違法行為。在人員集中的居住區(qū)內(nèi)合理布局、配套一定比例的營(yíng)業(yè)用房引入合法經(jīng)營(yíng)，配置一定運(yùn)力的公交線路，解決居民“最后一公里”需求，滿足群眾的日常生活。

3.打擊違法犯罪，維護(hù)社會(huì)治安

針對(duì)治安形勢(shì)、違法犯罪活動(dòng)，開(kāi)展嚴(yán)打整治專(zhuān)向行動(dòng)。圍繞影響群眾安全感的諸如“扒竊”、“入室盜竊”等各類(lèi)治安刑事犯罪，重點(diǎn)打擊，切實(shí)壓縮流動(dòng)人口違法犯罪空間；定期或不定期清理整治容易引發(fā)違法行為場(chǎng)所。

（五）構(gòu)建以居住地為核心的社會(huì)融入平臺(tái)

1.加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高流動(dòng)人口素質(zhì)

一方面開(kāi)展法治宣傳與服務(wù)。實(shí)地走訪了解流動(dòng)人口的實(shí)際法律需求，將《合同法》、《居住證積分管理試行辦法》等常用法律法規(guī)送到他們手中，主動(dòng)提供法律宣傳、咨詢(xún)指導(dǎo)，提升他們的法治意識(shí)。另一方面，開(kāi)展就業(yè)流動(dòng)人口技能培訓(xùn)。根據(jù)流動(dòng)人口年輕、文化程度低以及一些中小企業(yè)培訓(xùn)動(dòng)力不足、分散等現(xiàn)狀，以行業(yè)企業(yè)用工、崗位技能及個(gè)人發(fā)展等需求為導(dǎo)向，針對(duì)性地開(kāi)展培訓(xùn)，提高流動(dòng)人口職業(yè)技能和綜合素質(zhì)，形成人力資本提高、產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的良性循環(huán)。

2.拓寬自治平臺(tái)，激發(fā)流動(dòng)人口社區(qū)建設(shè)熱情

在居民區(qū)組建由流動(dòng)人口和本地人組成的自治管理委員會(huì)、社區(qū)志愿隊(duì)等，探索維權(quán)調(diào)解、安全設(shè)防等日常自治管理模式；發(fā)動(dòng)社區(qū)自治組織接納、吸收流動(dòng)人口，引導(dǎo)他們通過(guò)自我約束、自我管理、自我教育、自我服務(wù)，盡快、更好地融入城市發(fā)展。

發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，加強(qiáng)黨、工、青、婦等群團(tuán)組織對(duì)于流動(dòng)人口的覆蓋，化解流動(dòng)人口的心理隔閡。培育和發(fā)展社區(qū)生活服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，開(kāi)展扶貧幫困、法律援助、豐富文化生活等，滿足流動(dòng)人口的基本需求，增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同感、責(zé)任感。