李順義

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟問題初探

李順義

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各方面的矛盾、問題日益增多，環(huán)境污染越來越嚴(yán)重，國(guó)有資產(chǎn)大量流失，食品安全問題突出，眾多消費(fèi)者合法權(quán)益得不到維護(hù)等。在這種情況下，突出檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)能，完善民事公益訴訟制度，對(duì)于加快依法治國(guó)進(jìn)程，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定都具有重要意義。

一、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的現(xiàn)狀及相關(guān)立法

2012年修改后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！蔽覈?guó)《民事訴訟法》首次規(guī)定了公益訴訟，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境、眾多消費(fèi)者公益民事權(quán)利的保護(hù)。

（一）我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的現(xiàn)狀。這幾年，我國(guó)不少地方的檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中對(duì)民事公益訴訟進(jìn)行了有益的探索，并積累了一些經(jīng)驗(yàn)。如2014泰州市檢察院支持泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司等6家單位重大環(huán)境污染案，2014南通市檢察院支持南通市環(huán)保公益聯(lián)合會(huì)訴江蘇省新農(nóng)化工公司等7家企業(yè)環(huán)境污染案等。

我國(guó)首例由檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟案是1997年方城縣人民檢察院訴方城縣工商所案，開了檢察機(jī)關(guān)作為原告提起公益訴訟的先河。2008年廣州市珠海區(qū)檢察院訴洗水廠水污染案也頗有影響。2014年以來，江蘇泰州、廣東廣州、貴州畢節(jié)等地的檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的民事公益訴訟案件有逐漸增多的趨勢(shì)。

（二）我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的相關(guān)立法。修改后的《民事訴訟法》對(duì)民事公益訴訟的主體資格進(jìn)行了限制，檢察機(jī)關(guān)并非法律規(guī)定的提起公益訴訟的適格原告。2015年1 月7日開始施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十一條規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。

十八屆四中全會(huì)明確提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2015年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。

現(xiàn)行法律沒有明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，因此，檢察機(jī)關(guān)作為原告向法院提起公益訴訟，需要人大的法律授權(quán)，獲得公益訴訟人的主體資格。2015年6月25日，最高人民檢察院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在北京、廣東、江蘇等地13省份試點(diǎn)公益訴訟改革。如果授權(quán)決定通過，今后檢察機(jī)關(guān)將成為民事公益訴訟的適格原告。

二、國(guó)外檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟考察

在大陸法系國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)公益的職能一開始就通過傳統(tǒng)民事公益案件體現(xiàn)出來。后來，包括環(huán)境公益訴訟案件在內(nèi)的現(xiàn)代民事公益案件同樣體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)這一職能。法國(guó)早在1806年的《民事訴訟法典》中就對(duì)民事公益訴訟做了規(guī)定。第421條規(guī)定：“檢察院得作為主當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，或者作為從當(dāng)事人參加訴訟，于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會(huì)?！钡?23條規(guī)定：“除法律有特別規(guī)定之情形外，在事實(shí)妨害公共秩序時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟?！保ǚ缌x：《訴訟法學(xué)研究》，中國(guó)檢察出版社2003年版，第256頁(yè)。）《日本民事訴訟法》規(guī)定，對(duì)于婚姻、收養(yǎng)、親子案件，檢察院可以提起訴訟。（劉志強(qiáng)：《論人民檢察院提起公益訴訟之必要性和可能性》，載《蘭州學(xué)刊》2003年第2期。）

在英美法系國(guó)家，包括環(huán)境權(quán)訴訟案件在內(nèi)的現(xiàn)代民事公益案件是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)公共利益的集中體現(xiàn)。美國(guó)法典第28卷第547條規(guī)定，檢察官對(duì)涉及聯(lián)邦利益的民事案件，有權(quán)提起訴訟。美國(guó)的檢察官可以代表政府行使訴訟權(quán)利，檢察官在民事公益訴訟中，可以行使調(diào)查權(quán)，法官優(yōu)先審理權(quán)以及和解權(quán)等廣泛的訴訟權(quán)利以利于保障公益。俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法第41條規(guī)定，如果檢察長(zhǎng)認(rèn)為對(duì)保護(hù)國(guó)家或社會(huì)利益，或保護(hù)公民權(quán)利及合法利益有必要，有權(quán)提起訴訟或在訴訟的任何階段參加訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為“最高法律秩序的代表”和“社會(huì)公益的維護(hù)者”，由其提起環(huán)境民事公益訴訟符合國(guó)際立法潮流。

以上可以看出，在英美法系國(guó)家以及大陸法系國(guó)家的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟在維護(hù)公共利益方面的作用是不可代替的，積極借鑒各國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法對(duì)于我國(guó)民事公益訴訟制度的建立具有重要意義。

三、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟面臨的問題和困境

（一）法院在立案上缺乏法律依據(jù)。幾乎所有的教材都將當(dāng)事人特征概括為：（1）以自己的名義進(jìn)行訴訟；（2）與案件有利害關(guān)系；（3）受人民法院裁判拘束。（江偉：《民事訴訟法 》，高等教育出版社2004年版，第85頁(yè)。）即，一個(gè)案件中的原告是否適格，一個(gè)重要的判斷依據(jù)是看原告與案件有無利害關(guān)系，只有法律上的直接利害關(guān)系人才有資格提起訴訟，才能作為案件的原告。公益訴訟是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，原告與案件沒有直接的利害關(guān)系，按照傳統(tǒng)的訴權(quán)理論，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事公益訴訟缺乏法律依據(jù)。雖然修改后的《民事訴訟法》對(duì)公益訴訟作出了規(guī)定，由于規(guī)定不明確，法院在立案時(shí)態(tài)度比較謹(jǐn)慎保守。立案時(shí)難在前幾年制約了檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟的提起。

盡管十八屆四中全會(huì)明確提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。今年5月份中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，但都不是法律規(guī)定。前文談到的最高人民檢察院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在北京、廣東、江蘇等地13省份試點(diǎn)公益訴訟改革，標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)探索建立公益訴訟制度已進(jìn)入法定程序，立案難這個(gè)問題基本解決。

（二）舉證方面難度較大。民事訴訟采用的是“誰主張誰舉證”的舉證責(zé)任模式，除一些特殊侵權(quán)案件適用舉證責(zé)任倒置外，一般的案件都由原告承擔(dān)舉證責(zé)任。如環(huán)境公益訴訟中，原告必須證明被告的行為對(duì)環(huán)境造成了損害，提供證據(jù)證明污染修復(fù)、生態(tài)恢復(fù)等所需的費(fèi)用等，這些都要通過專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。但是，現(xiàn)有法律并未對(duì)相關(guān)鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)、鑒定評(píng)估程序等作出規(guī)定，其中土壤污染、大氣污染、水污染等還缺乏評(píng)估鑒定的技術(shù)規(guī)范和操作標(biāo)準(zhǔn)，鑒定難、舉證難已成為困擾環(huán)境公益訴訟一大難題。檢察機(jī)關(guān)要承擔(dān)大量的舉證責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)要委托鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間精力，這已經(jīng)成為影響和制約檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的客觀原因。

（三）侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系難以認(rèn)定。在環(huán)境公益訴

訟案件中，企業(yè)排污行為極具隱蔽性，很難被發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生的損害結(jié)果較為復(fù)雜，從侵權(quán)行為的實(shí)施到損害結(jié)果的產(chǎn)生要經(jīng)歷很長(zhǎng)時(shí)間，污染物對(duì)周圍的群眾、植物、環(huán)境的損害具有潛在性，因果關(guān)系的證明涉及生物、化學(xué)、醫(yī)學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域的知識(shí)，提起環(huán)境公益訴訟需要這些專業(yè)方面的人才。因果關(guān)系難以認(rèn)定成為近年來許多環(huán)境公益訴訟難以獲得法院支持的重要原因。

四、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的相關(guān)問題分析

（一）檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中法律地位的確定。檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟時(shí)，其法律地位如何確定？主要有四種觀點(diǎn)：雙重身份說、公益代表人說、民事公訴人說和原告說。雙重身份說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中既是原告又是法律監(jiān)督者。公益代表人說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目的是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其法律地位應(yīng)為公益的代表人。第三種觀點(diǎn)將刑事公訴權(quán)理論引入公益訴訟中，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)，是代表國(guó)家向法院提出追究民事違法者法律責(zé)任的訴訟請(qǐng)求，檢察機(jī)關(guān)處于民事公訴人的法律地位。該觀點(diǎn)混淆了檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟和刑事訴訟中的地位，不合符民事訴訟中原被告訴訟地位平等的訴訟理論。原告說認(rèn)為，由于檢察機(jī)關(guān)提起的是民事訴訟，民事訴訟的性質(zhì)決定了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)，其只能以原告的身份平等對(duì)抗被告，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)處于原告的法律地位。筆者贊同這種觀點(diǎn)。依照民事訴訟的一般原理，原被告雙方在民事訴訟中訴訟地位平等，享有相同的訴訟權(quán)利，法院平等地保障雙方當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利。因此，在檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該是原告。

相關(guān)法律應(yīng)該對(duì)此作出規(guī)定，明確檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的原告資格，解決法院在民事公益訴訟方面的立案難問題。

（二）建立檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、單位的配合協(xié)調(diào)機(jī)制。上邊談到，檢察機(jī)關(guān)要舉證證明侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系，要舉證證明侵權(quán)行為引起了損害結(jié)果，這對(duì)檢察機(jī)關(guān)來說，舉證難度較大。檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中要很好地搜集調(diào)查足夠的證據(jù)，需要多個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、單位和協(xié)作配合。如，在環(huán)境民事公益訴訟中，環(huán)保部門要積極主動(dòng)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，特別是要及時(shí)安排自己的專業(yè)人員對(duì)被污染、破壞的環(huán)境進(jìn)行檢測(cè)，或者是委托專業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)，充分利用自己的專業(yè)和人才優(yōu)勢(shì)積極配合檢察機(jī)關(guān)向法院提供有力的證據(jù)。

（三）前置程序的設(shè)置。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議聽取的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟改革試點(diǎn)工作的決定（草案）》（下稱草案）設(shè)置了前置程序。提起民事公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織向人民法院提起民事訴訟。

設(shè)置前置程序可以使違法行為人及時(shí)糾正違法行為、消除影響，節(jié)約訴訟資源。同時(shí)給違法行為人提供了申辯的機(jī)會(huì)，使檢察機(jī)關(guān)全面了解案件事實(shí)，從而決定是否提起民事公益訴訟。

（四）訴訟費(fèi)用和鑒定費(fèi)用問題。草案規(guī)定，提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)免繳訴訟費(fèi)用。但對(duì)鑒定費(fèi)用的承擔(dān)問題如何規(guī)定無從得知。在環(huán)境公益訴訟中，鑒定費(fèi)用不是小數(shù)目，如果要檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的話也是項(xiàng)不小的開支，況且檢察機(jī)關(guān)提起的是公益訴訟，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)似乎不妥，建議先由檢察機(jī)關(guān)墊付，最后由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（李順義，河南省淇縣人民檢察院民行科副科長(zhǎng)。）