錢箭星
[摘要]我國全面深化改革的核心問題是處理好政府和市場的關系,要使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。這是因為中國發(fā)展所付出的生態(tài)環(huán)境代價凸顯,國內收入差距擴大,各種社會矛盾激化;而發(fā)達國家正在探索新的工業(yè)革命,其發(fā)展趨勢將影響全球產業(yè)格局。這些情況對我國政府主導型的發(fā)展方式提出了尖銳的挑戰(zhàn)。理清政府的職能及其權力邊界是發(fā)揮市場機制正常作用的必要條件,而以法治為基礎的市場經濟才可能是“好的”市場經濟。
[關鍵詞]政府;市場機制;深化改革;法治
中圖分類號:D6文獻標識碼:A文章編號:1008410X(2015)01002813
中國的經濟總量已經位居世界第二,貿易總量位居世界第一。中國人均國內生產總值表明我國已經進入中等收入國家的行列。然而,美國金融危機的后續(xù)影響、第三次工業(yè)革命以及我國發(fā)展存在的問題都對我們提出新的挑戰(zhàn)。中共十八大以后,中國吹響了全面深化改革的集結號。在新的條件下,我國能否跨越“中等收入陷阱”實現(xiàn)強國之夢,迫切要求我們在深化改革中開創(chuàng)新的道路。
一、國內外形勢的變化
習近平指出,國際金融危機影響具有長期性,國際市場爭奪更趨激烈,必須順勢而為、轉變思路,大力推進改革創(chuàng)新,贏得在經濟發(fā)展上的主動和國際競爭中的主動。世界經濟危機的沖擊和大面積爆發(fā)的霧霾充分暴露中國經濟增長方式的問題。我們要“善于把握和平、發(fā)展、合作、共贏的國際大勢,善于把握富強、民主、文明、和諧的國內大勢”,“統(tǒng)籌好國內國際兩個大局,在時代前進潮流中把握主動、贏得發(fā)展”[1]。
(一) 第三次工業(yè)革命在孕育中
20世紀80年代以來,發(fā)達國家“去工業(yè)化”趨勢日漸明顯,美國制造業(yè)增加值占世界的比重從1980年的20.93%降為2011年的16.83%,其他發(fā)達國家的這一比重也呈下降之勢。然而,當今世界制造業(yè)正在經歷著翻天覆地的變化,全球正處于第三次工業(yè)革命的前夜。對于第三次工業(yè)革命的內容,代表性的論述有兩個。一是美國趨勢經濟學家杰里米·里夫金(Jeremy Rifkin)認為,第三次工業(yè)革命是能源互聯(lián)網與可再生能源結合推動社會經濟的變革。通過大力發(fā)展可再生能源,就地收集并存貯,同時利用互聯(lián)網技術將各大洲的電力網轉化為能源共享的智能電網。據(jù)國際能源署預測,該技術每年節(jié)約的能源相當于世界原油年產量的10%[2]。二是英國《經濟學家》編輯保羅·麥基里(Paul Markillie)認為,第三次工業(yè)革命是數(shù)字化革命,3D打印技術等將帶來生產方式變革,即大批量個性化的生產方式時代的到來[3]。第三次工業(yè)革命不僅僅是嵌入技術、組織、制度和文化層面的技術經濟范式變革,而且與物聯(lián)網、社交、移動、大數(shù)據(jù)以及云計算密切相關,以智能化、數(shù)據(jù)化、信息化技術為前提,形成了新一波的浪潮。
芮明杰認為,“第三次工業(yè)革命”概念的真正興起和全球化傳播與全球可持續(xù)發(fā)展面臨的壓力息息相關。一是石油和其他化石能源的日漸枯竭,而全球氣候變化給人類的持續(xù)生存帶來了危機;二是原有工業(yè)經濟模式不能再支撐全球的可持續(xù)發(fā)展,需要尋求一種使人類進入“后碳”時代的新模式;三是歐盟的推動和媒體的傳播。第三次工業(yè)革命具有五大特征:(1)能源生產與使用從化石能源轉向可再生能源;(2)生產方式變革使個性化產品的大規(guī)模定制生產在技術上成為可能;(3)制造業(yè)主流制造模式從削減式轉變?yōu)榀B加式制造;(4)生產組織方式由“集中生產,全球分銷”轉向本地生產、本地銷售;(5)生活方式變?yōu)橄M的同時就是生產。發(fā)達國家意圖通過“再工業(yè)化”,解決四個問題:一是繼續(xù)保持在制造業(yè)價值鏈的高端位置,解決服務業(yè)的虛擬化和金融化與實體經濟發(fā)展脫節(jié)的問題;二是推動本國經濟結構和產業(yè)結構的轉型;三是改變傳統(tǒng)制造業(yè)的制造模式;四是推動科技創(chuàng)新、技術創(chuàng)新,創(chuàng)造新的產業(yè)和商業(yè)模式[4]。
賈根良認為,第三次工業(yè)革命將使國家競爭力的基礎和全球產業(yè)競爭格局發(fā)生徹底重構。第一,在國際分工中以廉價勞動力為基礎的傳統(tǒng)比較優(yōu)勢將遭到大幅削弱,很可能阻斷發(fā)展中國家突破“中等收入陷阱”。第二,未來國家競爭力的基礎在于能否占領第三次工業(yè)革命核心技術的制高點。第三,分散式和社會化的生產方式將取代以大企業(yè)為主導的傳統(tǒng)生產方式。第四,將推動經濟全球化格局和發(fā)展中大國的產業(yè)布局發(fā)生重大變化。拿我國來說,第三次工業(yè)革命將有助于推進中西部地區(qū)的“就地工業(yè)化”,并在全國范圍內實現(xiàn)“工農業(yè)比鄰而居”的生態(tài)發(fā)展模式[5]。楊建文指出,國際經濟已經進入了“深度轉型調整期”,只有加快產業(yè)轉型升級,加快推進經濟結構的戰(zhàn)略性調整,才能在風云變幻的國際環(huán)境中謀求更大的國家利益[6]。羅仲偉認為,目前各個產業(yè)發(fā)展處在不同的轉型窗口期,無論是企業(yè)戰(zhàn)略定位的改變,還是業(yè)務運營方式的轉型,都處于起步階段?,F(xiàn)在的大型公司必須擁有對全球技術和市場高度敏感的神經,需要培育“富有彈性的堅定的”細胞[7]。能不能抓住新的工業(yè)革命這一歷史機遇,是我國制造業(yè)轉型升級并快速提高、迎頭趕上的關鍵,如果抓不住很可能就要繼續(xù)落后。
(二) 國內各種矛盾不斷積聚
十八大之前中國社會各界高度關注的話題是“中國未來的走向”。馬國川認為,中國社會的八大趨勢影響甚至決定著中國的未來走向。第一,政府權力越來越大。無孔不入的政府干預越來越嚴重地扭曲市場經濟機制,影響社會資源的合理分配。第二,司法改革的偏離。司法機制的弱化,會讓所有政治與經濟改革失去保障。第三,經濟增長方式難以轉變。多年依靠投資和出口驅動的增長模式已經形成了“路徑依賴”,那些從中得益的人不會放棄既有做法,甚至會阻撓改革。第四,利益集團不斷做大。那些能影響政策走向的特殊利益群體變得越來越強化和固化,造成很多領域的改革遲滯不前,有些方面甚至嚴重倒退。第五,腐敗愈演愈烈。事實證明,不抑制政府權力,不實行民主監(jiān)督和權力制衡,腐敗問題會變本加厲。第六,思想爭論激烈,社會共識破裂。第七,社會不滿累積,群體事件頻發(fā)。第八,外部世界不確定性增強,會與國內民族主義情緒交互作用,影響中國對外開放和改革[8](P287290)。endprint
吳敬璉指出,改革開放以來,我國在原來的命令經濟體制下開辟出市場經濟的新天地。但命令經濟和市場經濟雙重存在的舊體制造成兩個主要問題:一個是粗放型增長方式得以持續(xù),另一個就是尋租制度的基礎擴大。舊體制遺留的行政權力對于經濟活動的干預形成尋租的環(huán)境,使腐敗蔓延。政府認為因此要加強行政審批,但這就是制造尋租的體制基礎,反倒使腐敗更加蔓延,變成惡性循環(huán)。21 世紀初期出現(xiàn)了另外一種方向,就是要從改革的道路上開倒車退回去,要走“國家資本主義”道路,依靠強勢政府,強化國家對經濟、社會的干預和國家投資來推動增長。轉變增長模式,存在著四方面的體制性障礙:一是政府仍然在資源配置中扮演主導的角色,二是GDP崇拜,三是財稅體制,四是價格扭曲[9]。張維迎指出,過去的十年,中國從經濟增長到中國的國際地位等,都有了巨大的進步,但是從社會和諧的角度來講,中國的社會矛盾卻越來越突出。過去十年,中國腐敗的增長速度,可能嚴重超過GDP增長的速度?,F(xiàn)在矛盾的激化,可以說是過去我們沒有進行真正的機會均等的市場改革所導致的[10]。燕繼榮認為,中國政府過去被認為是一個“全能型政府”,帶有明顯的家長主義、包辦主義的特征,對社會經濟事務的管理較多實行特許經營和政府管制,并且主要采用事前監(jiān)管和直接管理。行政審批是政府管理的主要手段,這會造成行政性壟斷和權力尋租,并且會增加社會交易成本[11]。
趙曉雷認為,產能過剩是我國經濟中較為突出的矛盾。中國經濟運行的矛盾不是投資率和消費率的不平衡,而是投資決策、投資行為、投資效果之間權利和責任的不平衡。政府投資的主要決定因素是非市場性的,權利和責任又不平衡,所以投資效率難以保證。因此,中國的經濟結構調整或經濟“再平衡”的關鍵環(huán)節(jié)不是降低投資率,而是遵循市場經濟規(guī)律,更有效地配置和使用資本,提高投資效率,使等量資本推動更多的國民收入增加[12]。韋森認為,目前中國各行各業(yè)企業(yè)的資本邊際收益率普遍下降,這意味著中國宏觀經濟增速漸進下行是個必然趨勢。這并不是一個悲觀的預期,更不是有意 “唱衰中國經濟”,而是要清醒冷靜地把握和認識到中國經濟發(fā)展的大趨勢。中國經濟的深層次問題是所有行業(yè)和企業(yè)的利潤率都在明顯下滑[13]。面對國際動態(tài)和國內矛盾,我們要有危機感、緊迫感和使命感,通過深化改革尋找新的突破。
二、只有深化改革才有希望
中國處于一個歷史關口。改革進入了攻堅期、深水區(qū),全面深化改革所面對的復雜性、艱巨性、敏感性前所未有。黨的十八大報告指出:“必須以更大的政治勇氣和智慧,不失時機深化重要領域改革”。2012年12月的中央經濟工作會議提出,要深入研究全面深化改革的頂層設計和總體規(guī)劃,明確提出改革總體方案、路線圖和時間表。十八屆三中全會做出了到2020年全面深化改革的總體部署。李克強指出,既要敢于擔當,以壯士斷腕的決心堅定不移推進改革,又要講究策略方法,因地制宜、試點先行、積微成著,漸進式推進,努力取得改革新突破。
(一)對深化改革取得共識
今天對深化改革的共識是經過爭論的共識。吳敬璉指出,本世紀初期開始,面對我國經濟發(fā)展方式轉型舉步維艱,腐敗蔓延等日益加劇的矛盾,圍繞“市場起決定性作用還是政府起決定性作用”的問題,發(fā)生了一場大爭論。一種觀點認為,這些矛盾之所以發(fā)生,是因為存在著許多“體制性障礙”。解決的辦法是推進市場經濟改革,克服這些“體制性障礙”。另一種觀點認為,這些矛盾之所以發(fā)生,是因為改革出現(xiàn)了市場化的方向錯誤,糾正之法就是加強政府和國有企業(yè)對經濟和社會的管控。隨著后一種觀點在全球金融危機爆發(fā)后相當活躍和某些逆改革方向的行為出現(xiàn),各種經濟社會矛盾非但沒有消減,反而日益激化。這種情勢使愈來愈多的人認識到,倒退絕沒有出路,只有義無反顧地推進改革,才能克服日益加劇的經濟社會矛盾,走向持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的坦途[14]。
2008年美國金融危機爆發(fā)直至演變?yōu)槭澜缃洕C,中國仍然保持很高的經濟增長率。在這個背景下,引發(fā)了學術界對“中國模式”的爭論。爭論大致分為幾派,一派不僅認為存在“中國模式”,而且對“中國模式”大加贊揚,許多人持這種觀點。例如,張維為認為,中國形成了自己的發(fā)展模式。中國模式具有幾個特征,即穩(wěn)定優(yōu)先、民生為大、漸進改革、強勢政府[15]。另一派不僅否認存在“中國模式”,還認為此論很危險。高尚全認為,不能把應對危機的政府行政主導的政策措施,用“中國模式”加以固定下來。政府政策的重點在于撬動市場,而不是代替市場。強調“中國模式”,容易理解為中國改革已經到位了、定型了,不需要再深化改革了[16]。李澤厚指出,如果把目前的做法變成長期的制度,如果把現(xiàn)在走的路固定下來,說這就是“中國模式”,太危險了?!爸袊J健本褪且柟棠壳暗恼吲c制度,因此是非常錯誤的。不管是知識界還是政界,都應該保持清醒頭腦[8](P221223)。袁偉時指出,所謂的“中國模式”的特點,就是強調政府作用,強調政府介入經濟。在中國政治體制改革明顯滯后的情況下,盲目歌頌所謂的“中國模式”,這是很危險的[8](P264)。蘭日旭、鐘慧心也認為,用中國模式來概括當前中國經濟、政治、文化等方面尚未定型的經驗,還不如用自我重塑來得更為恰當和形象[17]。還有一種觀點對中國模式做出不同的解讀。例如,燕繼榮指出,這種模式包含了許多要素,如市場經濟,一黨執(zhí)政,賢人政治,政府主導,舉國體制,運動式管理,GDP錦標主義,出口導向的發(fā)展戰(zhàn)略等。后發(fā)國家的經驗顯示,以威權體制、政府主導為特征的經濟發(fā)展模式,對于完成經濟積累和起飛可能是有效的,但它作為一種非均衡發(fā)展模式,為經濟成就也付出了沉重的代價(民權、環(huán)境、腐敗、協(xié)調發(fā)展、對外依賴性等)。恰當?shù)膽B(tài)度應當是:少談奇跡,多談問題;少一點驕傲自滿,多一點憂患意識;少一點畏葸不前故步自封,多一點銳意進取改革創(chuàng)新[18]。
許小年認為,經濟轉型失敗的原因,最根本的是政府和企業(yè)沒有感受到壓力。GDP和財政收入年年增長,從政府到民間彌漫著自滿和自傲的情緒,居安不思危,不想改變現(xiàn)狀,甚至國際金融危機也沒有觸動傳統(tǒng)經濟增長模式的根基,恰恰相反,每一次出現(xiàn)危機,政府的有形之手就借勢延伸,市場無形之手則被迫后退。政府參與的經濟活動越來越多,對經濟的微觀管理越來越嚴,政府和相關部門從管制中獲得的利益也越來越大。應當通過改革開放,特別是對內開放,消除過分管制,創(chuàng)造新的投資機會;需要全面減稅,弱化政府的經濟功能,強化政府的社會保障功能。我們再次呼吁及時啟動改革,回到鄧小平的改革開放政策上來[19]。吳敬璉認為,矛盾的激化也有一個好處,就是容易喚醒人們對于自己所處狀態(tài)的認知和需要推進改革的覺悟。越來越多的人認識到,只有推進改革,才能消除轉變經濟發(fā)展方式的體制性障礙,才能遏制腐敗,清明政治,保證人民的基本權利不受侵犯。從實際狀況來看,確實出現(xiàn)了形成新的改革共識的可能性[9]。他認為,我們正處在一個很重要的關頭。我們要重新啟動“大改革”,這個改革涉及的目標比上世紀90年代更大、更高[20]。高尚全指出,在全面深化改革過程中,經濟轉型、體制轉型乃至政府轉型能否順利進行,關鍵是思想轉型。既得利益者并不一定就是改革的阻力。這些能夠成為既得利益者的社會精英中有很大一部分,是可以通過思想轉型積極爭取的最重要的改革力量。思想轉型是化改革的阻力為動力的重要武器。推動改革,需要以思想轉型為突破口,而思想轉型則有賴于一個寬松的輿論環(huán)境。國家也需要有力的監(jiān)管來剔除渲染黃賭毒、宣傳煽動民族分裂、惡意造謠中傷等違憲違法的言論,將輿論管理真正納入法治的軌道[21]。endprint
(二)深化改革是場攻堅戰(zhàn)
深入改革是啃硬骨頭,必然有著預料不到的困難。習近平強調,當前改革需要解決的問題格外艱巨,都是難啃的硬骨頭,這個時候就要一鼓作氣,瞻前顧后、畏葸不前不僅不利前進,而且可能前功盡棄。改革開放是一項長期的、艱巨的、繁重的事業(yè),必須一代又一代人接力干下去。必須以更大的政治勇氣和智慧,不失時機深化重要領域改革,攻克體制機制上的頑瘴痼疾,突破利益固化的藩籬,進一步解放和發(fā)展社會生產力,進一步激發(fā)和凝聚社會創(chuàng)造力[22]。李克強也指出,現(xiàn)在遇到的深層次矛盾和問題,已成為經濟社會發(fā)展的“攔路虎”,躲不開、繞不過、拖不得,不改沒有出路,慢了會貽誤時機,付出的代價將更大[23]。
慎海雄指出,現(xiàn)在很多問題盤根錯節(jié),一些矛盾積重難返,改革往往要動既得利益的“奶酪”。由此,一些人產生了觀望態(tài)度、畏難情緒。其實,這些矛盾和問題恰恰是改革進入攻堅期和深水區(qū)的正?,F(xiàn)象,恰恰表明全面深化改革面臨著攻堅克難的繁重任務,恰恰表明我們必須從紛繁復雜的事物表象中把準改革脈搏[24]。田國強認為,改革面臨著多種艱難性。一是存在理論上的誤區(qū),當前中國最大的爭論是圍繞著“中國模式”展開的。中國尚不存在完全成熟的“中國模式”,只有“中國路徑”或至多“中國經驗”。二是改革本身的艱難性,改革具有極強的外部性,涉及許多人的切身利益而易于遭到反對,大家都在博弈,只有將大家逼到一個死角時,才會有動力去改革,這就是改革的艱巨性、殘酷性[25]。周其仁認為,改革本來就難。站在當下這個時點,改起來就更難。但是拖延改革,不是出路?,F(xiàn)實的局面,改革不但要跟腐敗或潰敗賽跑,還要和越來越年輕的社會主體的期望值賽跑,并有能量把大量法外世界的活動吸納到體制里來。在這三個方向上,要是跑不贏,大麻煩在后面
[26](自序)。許小年指出,和1978年相比,今天的改革要困難得多。社會與經濟中出現(xiàn)了各種各樣的權貴利益集團,改革勢必影響既得利益,阻力可想而知。改革的第二個困難是缺乏共識。1978年的中國剛剛經歷了十年“文革”,在社會大亂和經濟瀕臨崩潰的情況下,人心思變,改革成為黨內外的一致共識。今天的中國比那時富裕了,但如何解決溫飽之后的問題,特別是收入分配問題,社會上沒有形成共識。改革的難度越大,越是需要一個路線圖和時間表以堅定公眾的信心,提高政府改革政策的公信力。但是,要想事先確定路線圖和時間表是非常困難的。因此,路線圖宜粗不宜細。對于頂層來說,最重要的是表明態(tài)度,給出方向和目標,以強化改革的公信力。時間表或許只能是“有頭無尾”,比如宣布某項具體改革大概的開始時間,但不限定結束的日期[27]。
汪玉凱指出,中國現(xiàn)在既得利益有三種表現(xiàn)形式:一是以貪腐官員為代表的權貴利益;二是以壟斷行業(yè)為代表的壟斷利益;三是以房地產和資源行業(yè)為代表的地產和資源既得利益。這三大既得利益,既掌握權力,又掌握資源,還掌握資本,羽翼豐滿,實力雄厚,控制相當多的社會財富。既得利益至少激化了三種沖突:官民沖突、勞資沖突和貧富沖突。既得利益已經在事實上成為中國改革最大的阻力和風險。改革的成敗,取決于我們能否有效地遏制、戰(zhàn)勝既得利益[28]。李拓分析了2001年以來行政審批改革進展緩慢的原因在于隱蔽于權力背后的利益。人們擔心,改革中往往會出現(xiàn)明減暗增、隱形審批的結果,原因在于既得利益者還想將利益攥在手里。針對政府自身的改革,本來就有著巨大阻力,而觸動利益的改革如同逆水行舟,正所謂“動利益比動靈魂都難”[29]。張維迎認為,如果今天的既得利益者不能變成改革者,我們是沒有希望的。他分析了可使既得利益者變成改革者的因素:一是理念的力量;二是既得利益者之間是有博弈的;三是改革是避免革命的最好辦法[30]。鄭永年指出,改革遇到了極大的困難,主要是龐大的既得利益的阻礙。既得利益都是以往改革的產物,一旦成長起來,政府就很難找到克服既得利益的有效手段。任何改革所遇到的困難都和既得利益有關??梢园鸭鹊美娑x為改革中的“難”,把新利益定義為“易”。要改革,首先就要培養(yǎng)新利益,等新利益產生和成長起來后,再去克服“難”,從而推進改革,這不僅是中國改革的經驗,也是大多數(shù)國家改革的成功經驗。從利益角度看,第一,改革觸動既得利益,其反抗和抵制是正常的;第二,沒有足夠的壓力和動力,沒有人或組織會自愿放棄自己的利益,而壓力和動力只能來自外部;第三,新利益就是這個外部動力和壓力;第四,政府推動改革承擔的是政治成本,新利益承擔的是改革的物質利益成本。要通過培養(yǎng)新利益來克服老利益[31]。對于改革的“硬骨頭”,厲以寧歸結為兩大問題:一是利益集團,利益集團認為改革有損于他們的利益;二是制度慣性,也叫路徑依賴。這兩個問題都要在改革中解決[32]。李克強表明了本屆政府的決心:對不合理的既得利益,該調整的要堅決調整,該破除的要堅決破除,不能畏首畏尾。要講究策略和方法,審時度勢、通權達變、相機而動,牢牢把握主動權,打好改革攻堅戰(zhàn)[23]。
夏斌認為,能否取得這輪改革的最后成功,關鍵在于決策者的戰(zhàn)略勇氣與歷史責任的擔當。當前中國經濟態(tài)勢表明,不改革肯定沒有出路。改革的復雜性和深層次性態(tài)勢表明,只要是動“真格的”,任務是相當艱巨。因此能否真正堅定不移地將這一輪經濟改革進行到底,除了策略上的把握之外,戰(zhàn)略勇氣和中國復興這一歷史責任的擔當具有唯一決定性的意義[33]。高尚全認為,與以往相比,改革的深刻性、復雜性、艱巨性前所未有:轉型與改革交織融合,經濟轉型、社會轉型、治理轉型都直接依賴于重大改革的突破;利益失衡的矛盾日益突出,改革需要在調整重大利益關系上取得進展;轉型倒逼改革,改革的時間和空間約束全面增強[34]。習近平指出:“一定要有自我革新的勇氣和胸懷,跳出條條框框限制,克服部門利益掣肘,以積極主動精神研究和提出改革舉措。”[35]吳敬璉認為,所謂以更大的政治勇氣推進全面改革,就是要有堅決捍衛(wèi)改革開放偉大旗幟的政治決心,克服來自舊意識形態(tài)和特殊既得利益的阻力和障礙。所謂以更大的智慧去推進全面改革,就是要以很高的專業(yè)素養(yǎng)和運作藝術去規(guī)避風險和解決體制轉軌過程中必然發(fā)生的種種困難[14]。由于改革是在原有的政府機構和執(zhí)政力量的領導下進行的,這些機構本身與舊體制不可避免地有著千絲萬縷的聯(lián)系,因此也就存在一種危險,即改革的決心和意志被舊體制的習慣勢力所軟化,過分遷就反對改革的力量,在本來可以推進改革的時候遲疑不決[36]。經濟發(fā)展模式的轉變遲遲沒有成功,原因是存在體制性的障礙。這個體制性障礙從“十一五”到現(xiàn)在沒有太大的改觀,在某些方面還有退步。所以,解決問題的辦法是要消除體制性的障礙。消除的辦法就是全面深化改革[20]。endprint
至于如何深化改革,慎海雄認為,盡管我們全面深化改革開放的總體“線路圖”、“時間表”是明確的,但并不是所有難題都有現(xiàn)成答案,迫切需要廣大干部群眾以更大的勇氣和智慧去創(chuàng)新創(chuàng)造,求得新解;通過基層首創(chuàng)、試點探索、投石問路的方法取得經驗、形成共識、逐步推開。如果基層的探索出現(xiàn)失誤,改過來就是,無礙大局[24]。
在組織方面,為了推進深化改革,中央成立全面深化改革領導小組,負責改革總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實。謝春濤指出,這輪改革范圍之廣、力度之大是空前的。全面深化改革領導小組的成立更具權威性,能夠保證改革的設計、協(xié)調、推進和監(jiān)督每一個環(huán)節(jié)的落實,有助于確保改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。成立這個領導小組充分體現(xiàn)了中央對改革的高度重視,也充分表明了中央的改革決心[37]。
三、關鍵是擺正政府與市場的位置
習近平提出,全面深化改革需要調查研究六大問題:加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系;增強公有制經濟特別是國有經濟發(fā)展活力,鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展;以轉變政府職能為抓手,處理好政府和市場的關系;通過社會體制改革創(chuàng)新,使全社會創(chuàng)造能量充分釋放、創(chuàng)業(yè)活動蓬勃開展;依法保障人民權益,讓全體人民依法平等享有權利和履行義務;進一步提高黨的領導水平和執(zhí)政能力。
李克強強調,要處理好政府與市場的關系,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,逐步建立各級政府的權力清單制度,為市場主體營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境。
(一)市場機制在資源配置中起決定性作用
吳敬璉認為,政府與市場的關系,一直是中國改革面臨的核心問題。今后的成功將在很大程度上取決于從政府主導的市場經濟邁向基于法治的市場經濟的改革[36]。他認為,十八屆三中全會決定中有兩段話是最重要的,一段話是:“經濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”另外一段話是:“建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎?!边@次全會把市場在資源配置中起“基礎性作用”的提法改為“起決定性作用”,吳敬璉更加看重的是它的政治意義,它明確回答了過去幾年的爭論中尖銳地提出的“在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用”這個問題。第二段話的重要意義在于它提出了幾項要求:建立統(tǒng)一的,即一體化的市場,意味著消除條塊分割造成的市場碎片化;對所有市場主體開放意味著實行“負面清單”和“準入前國民待遇”的制度;強調加強競爭性,意味著消除行業(yè)保護、地方保護和目前為害甚大的行政壟斷行為;所謂“有序”就是指交易活動應在規(guī)則即法治基礎上展開,防止不正當競爭、欺行霸市等行為;改變要素市場十分落后的狀況,建設完整的市場體系[14]。
林毅夫根據(jù)戰(zhàn)后發(fā)展的經驗得出,少數(shù)成功的經濟體都有一個共同的特點:在經濟發(fā)展和轉型中既有“有效的市場”,也有“有為的政府”。前者是因為企業(yè)追求的是利潤,只有在充分競爭、完善有效的市場體系之下形成的價格信號,才能使企業(yè)家按照當時要素稟賦所決定的比較優(yōu)勢進行技術、產業(yè)的選擇,從而使整個國家具有競爭優(yōu)勢。后者是因為基礎設施和上層制度的完善不是一個企業(yè)家所能單獨推動的,必須由政府來組織協(xié)調相關企業(yè)的投資或由政府自己提供這方面的完善措施。另外,政府還需補償技術創(chuàng)新、產業(yè)升級過程中先行企業(yè)所面對的風險和不確定性。對于轉型中國家,有為的政府尤其重要[38]。
林兆木指出,市場經濟之所以能夠使資源配置以最低成本取得最大利益,是因為在市場經濟體制下,有關資源配置和生產的決策是以價格為基礎的,而由價值決定的價格,是生產者、消費者、工人和生產要素所有者之間在市場資源交換中發(fā)現(xiàn)和形成的。但是,現(xiàn)行經濟體制仍然存在不少束縛市場主體活力,以及干擾、阻礙市場和價值規(guī)律起決定性作用的體制機制弊端。我國經濟體制改革的起始點是政府高度干預的計劃經濟;當前改革開放所要解決的主要問題,也仍然是進一步發(fā)揮市場機制作用,解決政府對經濟干預過多、干預不當和監(jiān)管不到位的問題,因此提出使市場在資源配置中起決定性作用。但這絕不是說市場是萬能的、可以把一切交給市場、所有領域市場化;更不是認為政府對市場可以撒手不管[39]。
史正富認為,中國特色市場經濟是三維市場經濟,改變了政府與市場的二元對立,代之以中央、地方與企業(yè)之間的三元互動,從基本結構上超越了西方常規(guī)市場經濟。具體說,形成了競爭性地方政府體系、國家理財、國有資本、國家級長期發(fā)展管理這些新的結構要素。他稱之為中國社會主義市場經濟的四大支柱。中國當前的經濟制度,既屬于市場經濟,與西方經濟制度有共性,又超越了西方常規(guī)市場經濟,因而具有中國自主制度創(chuàng)新的個性[40]。
針對有人在解讀市場與政府的關系時只提尊重市場規(guī)律、實行市場化改革,不提加強宏觀調控等誤讀,劉國光和程恩富認為,市場決定資源配置是市場經濟的一般規(guī)律,但社會主義經濟決定資源配置的是有計劃按比例發(fā)展規(guī)律,需要將市場決定性作用和更好發(fā)揮政府作用看作一個有機的整體。既要用市場調節(jié)的優(yōu)良功能去抑制“國家調節(jié)失靈”,又要用國家調節(jié)的優(yōu)良功能來糾正“市場調節(jié)失靈”,形成高效市場即強市場和高效政府亦即強政府的“雙高”或“雙強”格局。劉國光還認為,當前我國經濟領域存在著中國特色社會主義和新自由主義思想的斗爭,這個斗爭是經濟領域中的意識形態(tài)斗爭。這個斗爭關系到改革向何處去的問題[41]。市場在資源配置中起決定性作用,應該限制在微觀層次。而政府職能如行政審批等的縮減,也主要在微觀領域。至于宏觀層次上的資源配置問題,政府要加強計劃調控和管理,不能讓市場這只“看不見的手”盲目操縱,自發(fā)“決定”。對市場提供服務、實施監(jiān)管、做“守夜人”的責任,政府還是責無旁貸的。這樣來理解社會主義市場經濟中“政府”與“市場”或“計劃”與“市場”的關系,符合馬克思主義經濟學原理,更加有利于堅持既是“市場經濟”的、又是“社會主義”的改革方向[42]。衛(wèi)興華針對泛化市場決定作用的言論指出,應由政府監(jiān)管市場,由宏觀調控調節(jié)市場運行,而不是反過來由市場決定政府的監(jiān)管和宏觀調控作用[43]。endprint
建設這樣的市場體系是一項浩大的工程,許多學者提出了有益的建議,吳敬璉進行了歸納。(1)要明晰市場體系的產權制度基礎。(2)要放開商品價格和要素價格。(3)要確保不同所有制企業(yè)能夠平等地使用生產要素。(4)要完善反壟斷立法和執(zhí)法。(5)要劃分政府職能和邊界。(6)實行“法不禁止,自由進入”的原則。(7)要實現(xiàn)司法公正。法官要獨立行使審判權。(8)要改善市場監(jiān)管。市場經濟不是不需要監(jiān)管,而是應以事后監(jiān)管為主,就是所謂寬進嚴查[44]。
(二)厘清政府的權力邊界
對于中國地方政府在經濟增長中的作用乃至對社會風氣的影響有著各種看法。姚洋認為,中國經濟改革的成功依賴于中國的中性政府。中性政府追求的是整個社會的經濟增長,追求的是增加全體人民的利益而不是特定集團的利益[45]。但盧周來認為,把中心關切指向經濟增長的政府,必然是“親資本”政府。這固然造就了中國經濟因資本超常投資帶來的超常增長率,但是,因其給資本以更高的激勵,給資本要素所有者以“超國民待遇”,導致政府職能異化。用公權力去吸引與撬動資本,腐敗的發(fā)生也就無可避免[46]。遲福林等人認為,中國在市場化改革中取得的成功,主要由于政府這只“看得見的手”在培育市場化、扶持市場化中發(fā)揮了重要作用。但是也形成了行政主導資源配置的突出特點,形成了政府主導型經濟增長方式。隨著內外環(huán)境的深刻復雜變化,政府主導型經濟增長方式的成功經驗在新階段不僅不能復制,還成為加大產能過剩、地方債務危機、房地產泡沫等重大經濟隱患的體制根源[47](P240)。
趙振華認為,讓“市場之手”發(fā)揮作用,不等于“政府之手”就可以一放了之。而是需要兩只“手”各負其責、各司其職,“市場之手”缺不得,而“政府之手”也松不得。在堅定推進市場化改革解決政府“越位”問題的同時,要解決好政府“缺位”問題。政府關鍵是做好“規(guī)則”的制定者,更好發(fā)揮監(jiān)管職能。通過簡政放權轉變政府職能,把該放的權放開、放到位,把政府該管的事情管好、管到位。實現(xiàn)政府職能轉變,最終還需靠法治[48]。
韋森認為,只有管住了政府的權力,我們才能真正建立起法治化、規(guī)范化和良序的市場經濟體系。換句話說,只有政府的權力得到實質性的制衡和監(jiān)督,被關進了各種適當?shù)摹爸贫鹊幕\子”里,中國才能形成一個良序的、公正的、法治的市場經濟。他一再呼吁,政府內部權力制衡這一現(xiàn)代民主政治建設的核心問題,首先是預算民主問題。預算民主政制的建設,應當成為中國下一步經濟與政治體制改革的邏輯起點。加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督,是未來中國民主政治建設的一項重要任務[49]。
關于政府管理體制方面的改革,鄭永年指出,我國存在體制創(chuàng)新平庸化的危險?,F(xiàn)在特區(qū)的體制創(chuàng)新能力微弱:首先,特區(qū)體制的最初設計存在問題,沒有解放思想;其次,即使原來有些體制創(chuàng)新,但后來逐漸被現(xiàn)存體制同化;最后,一旦體制改革的動議出現(xiàn),最后往往演變?yōu)橐庾R形態(tài)之爭。體制創(chuàng)新的另一個重要方面就是體制的可復制性,特區(qū)體制成功后要推廣到其他地方[50]。2013年建立的上海自由貿易區(qū)首次采用“負面清單”管理模式,對于未列入“負面清單”的外商投資一般項目,采取非禁即入的管理模式。李燕和程楠認為,“負面清單”管理模式是我國行政管理體制改革的一項重大突破。其意義在于進一步厘清政府和市場的邊界,微觀層面應由市場決定的,政府堅決放手,交給市場決定,政府管理的重點放在事中與事后的監(jiān)管以及公平競爭環(huán)境的營造方面[51]。2013年我國政府取消和下放了406項行政審批權,2014年還在繼續(xù)此項改革。 李克強指出,“正確地處理好政府和市場的關系,市場經濟也是法治經濟,我們要努力做到讓市場主體‘法無禁止即可為,讓政府部門‘法無授權不可為,調動千千萬萬人的積極性,為中國經濟的發(fā)展不斷地注入新動力?!盵52]減少事前審批,事中事后的監(jiān)管必須跟上?,F(xiàn)在的問題:一是監(jiān)管不到位,政府該管的沒有管好,這樣對于守法的企業(yè)很不公平;二是監(jiān)管太隨意,總是用運動式的方法搞“大檢查”。因此,完善和創(chuàng)新監(jiān)管要重規(guī)則、重機制,特別要建立健全科學的抽查機制、責任追溯制度,規(guī)范自由裁量權,防止缺位失位或選擇性監(jiān)管,堵塞縫隙和漏洞。這不僅可以使監(jiān)管更有效率、更加公平,也可以有效抑制腐敗?!案骷壐刹恳獙W會在約束中工作,習慣在監(jiān)督下干事,把壓力變成為人民謀利益的動力?!盵53]侯永志認為,簡政放權大有文章可做,一是我國政府簡政放權的空間還很大,二是簡政放權本身也是一篇難做的大文章。需要研究哪些權力可以放,哪些權力需要加強[54]。范迪軍、倪良新也認為,隨著審批制度改革的深入推進,市場監(jiān)管問題日益凸顯。簡政放權必須加快構建新型市場監(jiān)管體系,促進監(jiān)管部門真正成為企業(yè)合法經營的保駕護航者、不良企業(yè)的“啄木鳥”,為人民群眾提供健康安全的市場環(huán)境[55]。
改革要求地方政府必須放棄某些權力,改變過去的行為方式,并且還會影響部分人的利益。吳敬璉指出,必須清醒認識到,貫徹執(zhí)行十八屆三中全會決定會遇到來自陳舊意識形態(tài)和特殊既得利益的阻力和障礙,也會遇到體制轉軌過程中由于經濟社會系統(tǒng)各個環(huán)節(jié)不協(xié)調所產生的實際困難。如果說觀念上的障礙可以通過人文社會科學知識的普及和正確的社會輿論引導來加以克服,特殊既得利益方面的障礙將更加嚴重。由于近年來尋租活動體制基礎的擴大,每一個領域的改革都會觸及這類以權謀私的既得利益,遇到的阻力也會更大。除了意識形態(tài)和特殊既得利益的阻力和障礙,貫徹落實決定還有實際工作上的挑戰(zhàn)[14]。
遲福林認為,關鍵是推進以公共服務型政府建設為重點的政府治理。這就要求圍繞“放權”、“分權”、“限權”,推進以公共服務建設為中心的政府轉型,形成有效的政府治理結構?!胺艡唷卑ㄏ蚱髽I(yè)放權、向社會放權、向地方放權。目前向企業(yè)放權已經比較成熟;向社會放權亟待加強,一方面社會組織的行政化色彩太濃,另一方面民間行業(yè)組織發(fā)展嚴重不足;向地方放權有待中央地方事權、財權關系理順以后進一步規(guī)范。當前,以放權破題政府職能轉變、加快行政審批制度改革,已成為本屆政府加快政府職能轉變的重點?!胺謾唷本褪切姓秶鷥葲Q策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的行政運行機制。 “限權”就是實行政務公開,讓權力在陽光下運行,這是把權力關進制度籠子的根本之策。只有把權力制約權力和社會廣泛的監(jiān)督權力結合起來,才能找到“限權”的有效路子[47](P67)。田國強認為,中國下一步改革的關鍵在于實現(xiàn)政府職能的兩個根本轉變:一是從行政干預過多的全能政府向讓市場充分發(fā)揮作用的有限政府轉變,二是從與民爭利的發(fā)展型政府向公共利益服務型政府轉變[25]。endprint
政府改革不僅具有經濟意義,而且具有政治意義。李克強指出:“我們把簡政放權作為深化改革的‘當頭炮,這也是減少權力尋租、防治腐敗的‘釜底抽薪之策。同時,通過深化改革,進一步健全制約權力運行的機制。”通過取消下放審批權和修訂政府核準投資項目目錄,“不僅激發(fā)了市場活力和經濟發(fā)展內生動力,成為我們頂住經濟下行壓力、促進經濟穩(wěn)中向好的關鍵一招,也從源頭上降低了發(fā)生腐敗的風險”[53]。
然而,政府職能轉變并非易事。常修澤分析認為,第一個比較直接的原因是干部考核體系與財稅體制導致地方政府行為微觀化。加上實行分稅制后,地方政府又有獨立的經濟利益,經濟利益驅動與政治晉升驅動兩股力量的合流,形成“雙驅動”機制。由于 GDP 實際至上,地方政府具有強烈的增長偏好,這種偏好至今猶存。這是地方政府職能難以轉變,并熱衷于招商引資、經營城市的原因所在。第二個比較深層的原因是市場化缺位導致權力膨脹與既得利益集團掣肘。各級權力部門仍掌握著土地、礦產、資金以及壟斷性行業(yè)等最重要的資源,并通過投資項目審批、市場準入、價格管制等手段不同程度地干預微觀經營活動,從而使當前經濟呈現(xiàn)一種“市場性和統(tǒng)制性并存”的特征。在開放市場化改革滯后、停頓的情況下,某些擁有較大資源配置權以及自由裁量權的政府官員,利用掌握在手的資源,借助權力之手“尋租”。一在經濟決策上“尋租”,二在市場監(jiān)管上“尋租”,三在投資項目審批上“尋租”,追求本部門和個人的利益最大化。一次性“尋租”還不夠,還試圖將這種公權力資本化及其帶來的特殊利益定型化,從而形成了一個以“權力尋租”為特征的特殊利益集團。這個“尋租”利益集團與社會其他特殊利益集團(如壟斷利益集團等)結合在一起,成為妨礙改革進一步向縱深推進的力量。第三個更為深層的原因是縱向型權力來源結構和民主監(jiān)督機制缺乏。從實際情況看,近年提出 “權為民所用,利為民所謀,情為民所系”,但回避了一個更根本的問題:“權為民所授”或“權為民所賦”、“權為民所予”。權力來源結構的先天缺憾,妨礙了政府的基本權力配置格局的轉變。由于傳統(tǒng)的以上級“任命制”為特征的組織模式,難以建立自下而上公民參與的決策程序,在經濟利益驅動與政治晉升驅動“雙驅動”下,加之民主監(jiān)督機制缺乏,自然就固守原有的追求 GDP 的傳統(tǒng)職能[56]。
夏斌認為,改革既要有先后次序、輕重緩急之分,又要有時限要求。改革要有時間表,有具體的量化指標要求。已有教訓證明,改革中對政府有關部門不能沒有改革壓力,不能允許政府部門“無時限”的“協(xié)調、磋商”現(xiàn)象長期存在下去。統(tǒng)一的時間表制定后,具體的執(zhí)行操作可根據(jù)不同的改革內容,確定不同的時間目標[33]。
(三)法治市場經濟和法治政府
十八大要求更加重視發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用,推進依法行政。習近平提出,堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。
吳敬璉認為,在建設競爭性市場體系相配套的改革項目中,最需要優(yōu)先考慮的是加快法治建設。這包括:在全體人民中,尤其是在黨政干部中樹立法治觀念;按照憲法所體現(xiàn)的公平正義來制定法律和修訂法律;獨立審判,公正執(zhí)法,這一項是目前法治建設中最薄弱的環(huán)節(jié),必須下決心補上這一課[20]。遲福林提出推進法治中國建設,法治中國建設首要任務是維護憲法法律權威。建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度,堅持法律面前人人平等,任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權,一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。依法獨立公正行使審判權和檢察權。這是實現(xiàn)公平正義的重要條件,更是建設法治中國的關鍵所在。實現(xiàn)司法公開。司法過程向全社會公開,并受全社會監(jiān)督。全社會監(jiān)督司法的過程,是保證司法公正的重要條件。司法運行去行政化,建立專業(yè)化的司法隊伍。司法運行去地方化,探索建立中央地方雙重法院體制。建議由中央層面的法院體系,專門負責土地、稅收、金融、破產、涉外和知識產權等領域的經濟案件審理,以克服經濟領域司法的地方保護主義[47](P6)。
關于市場經濟法治,吳敬璉認為必須推進幾方面的改革:明晰市場體系的產權制度基礎,確保不同市場主體的財產權利得到平等保護,例如現(xiàn)在土地市場就是隔絕的兩個市場;放開各類商品價格和包括利率、匯率在內的要素價格;清理修訂現(xiàn)行法律法規(guī),在商品市場和要素市場上實行“法無禁止即自由進入”的原則,保障不同所有制企業(yè)能夠平等地使用生產要素;完善反壟斷立法,嚴格執(zhí)法,消除地方保護和行政性壟斷;按照“市場能辦的放給市場,社會能辦的交給社會”的原則,劃分政府職能邊界;確保司法獨立,法官獨立行使審判權,克服司法地方化的傾向;市場監(jiān)管實行“寬進嚴管”的方針,由事前監(jiān)管為主轉向以事后監(jiān)管為主,實質性審批轉向合規(guī)性監(jiān)管[20]。遲福林等人認為,從實踐來看,市場主體有不規(guī)范的行為,政府也有不規(guī)范的行為,單靠政府用行政手段來維持市場秩序不僅不夠,而且還可能影響法治化營商環(huán)境建設。如果沒有法治作保障,就難免會出現(xiàn)市場秩序的混亂。走向法治市場經濟,不僅是市場化改革的重大任務,也是實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的必然要求[47](P291)。
新一屆國務院第一次常務會議通過的《國務院工作規(guī)則》明確表示,國務院及各部門要帶頭維護憲法和法律權威,建設法治政府。按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一的要求,行使權力,履行職責,承擔責任。任進指出,所謂法治思維,就是從法律的視角,按照法律的規(guī)范、法律的精神、原則、目的和價值目標,來思考和處理問題、做出決定;而法治方式是法治思維在實踐中的具體體現(xiàn)[57]。丁利認為,中國傳統(tǒng)上一個秘而不宣的機制設計手段是,上級政府關注的是統(tǒng)治秩序的鞏固而較少注重社會公平,以容忍一定程度的犧牲部分人的社會福利來換取下級政府及其官員的忠誠。但隨著社會發(fā)展,地方政府及其雇員追求自我利益的行為帶來的負面影響越來越大,也與中央政府的社會福利目標越來越偏離。地方法院不能獨立于地方政府,被強行捆綁在集團利益或地方利益的戰(zhàn)車上,是司法不公的重要原因之一[58]。張千帆認為,無論是市場經濟還是民主政治,都離不開一個基本法治秩序,而法治秩序的建構則離不開公正獨立、不受政治干預的法官與律師隊伍。當前,中國司法體制存在的弊端主要體現(xiàn)于三個方面:嚴重缺乏獨立性,法官判案極易受到政治與行政干預;司法腐敗十分嚴重;各級黨政違法干預司法過程的行為普遍存在。因此,執(zhí)政黨應有意識地維護司法獨立,主動避免干預個案;憲法設計應強化司法垂直管理,遏制地方保護主義;法院內部應弱化政治與行政控制,行政控制是滋生腐敗的溫床。法制化改革不只是局限于法院,而是囊括所有政府行為[59]。季衛(wèi)東認為,現(xiàn)代市場經濟運行良好的國家都以法治為基礎。不僅限制公民的侵權行為,而且還限制政府濫用權力行為的現(xiàn)代法治原則,才是財產權和契約履行的可靠保障,才構成自由競爭、公平競爭的前提條件,從而有利于減少交易成本、提高辦事效率、防止尋租行為。中國在確立市場經濟體制之后推行法治,乃改革開放時代制度變遷的必然邏輯。改革的最佳切入點是注重程序公正的法治。正因為現(xiàn)代法治國家的本質是讓權力和權利同時受到適當制約,特別是防止政府濫用權力,強調理性、自由以及公正,并且以承認原則為規(guī)范效力的基礎,所以法治可以被視為適應社會多元化態(tài)勢的一種新型的權威體系[60]。endprint
除了擺正政府與市場的關系,我們還必須擴大開放。2013年中央批準成立了上海自由貿易試驗區(qū)。周瑞金認為,中國的整個改革進程,就是以開放倒逼改革、促進發(fā)展的過程。所以,建立中國(上海)自由貿易試驗區(qū)是十八大以后中央做出的第一大改革開放的決策,是我們新一輪改革攻堅的很重要的一個戰(zhàn)役。這一戰(zhàn)一旦打開,沖破峽口,前面就是一馬平川。自貿區(qū)的進一步開放是一次新的思想解放,中國跟上世界的潮流不但不會對中國有危險,相反會給中國帶來更大的好處[61]。
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責任編輯:張新顏endprint