周新成

（韶關(guān)學(xué)院 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,廣東 韶關(guān)512005）

欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)路徑創(chuàng)新探析

——以廣東韶關(guān)為例

周新成

（韶關(guān)學(xué)院 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,廣東 韶關(guān)512005）

欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)是一項復(fù)雜長期的系統(tǒng)工程,要不斷堅持社會矛盾調(diào)節(jié)機制與政策調(diào)整的路徑創(chuàng)新,完善生態(tài)文明建設(shè)的綜合決策機制,重視生態(tài)環(huán)境規(guī)劃創(chuàng)新.韶關(guān)作為全國首批生態(tài)文明建設(shè)試點地區(qū),應(yīng)該充分把握欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的區(qū)域性階段性和資源性的特點,發(fā)揮區(qū)域的資源優(yōu)勢,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)并進,為生態(tài)文明政策調(diào)整與制度建設(shè)持續(xù)發(fā)揮典型示范作用.

生態(tài)建設(shè)；欠發(fā)達地區(qū)；路徑創(chuàng)新；韶關(guān)

欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)極具艱巨性和緊迫性,是一項復(fù)雜、長期的系統(tǒng)工程。欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)相比,其區(qū)域性、階段性和資源性的特點都有不同程度的差異。因此,欠發(fā)達地區(qū)政府應(yīng)抓住機遇,因地制宜,積極探索和創(chuàng)新區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)之路,從區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)中的社會矛盾解決機制與政策調(diào)整創(chuàng)新等方面加大工作力度,動員全體民眾上下共同努力、廣泛參與、形成合力,加快生態(tài)文明建設(shè)的步伐。

一、生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新的必要性

20世紀(jì)末期以來,我國的環(huán)境問題已嚴(yán)重制約欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步,成為危害生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵問題?，F(xiàn)時期如何治理和改善環(huán)境問題,是擺在欠發(fā)達地區(qū)人民面前的一座大山,它關(guān)系到生態(tài)文明建設(shè)的成?。?］。黨的十八大首次將生態(tài)文明建設(shè)列入中國特色社會主義建設(shè)重要內(nèi)容,全面闡釋了生態(tài)文明建設(shè)的具體路徑和保障措施,將其提高到國家長遠(yuǎn)發(fā)展核心戰(zhàn)略的高度,進行重點安排部署,具有重大而深遠(yuǎn)的歷史意義和現(xiàn)實價值,同時也向欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)展示出了一次前所未有的發(fā)展機遇［2］。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)大計,而生態(tài)文明建設(shè)中的社會矛盾調(diào)節(jié)機制與政策調(diào)整創(chuàng)新則是決定生態(tài)文明建設(shè)成敗的關(guān)鍵。在生態(tài)文明建設(shè)中,欠發(fā)達地區(qū)的各級政府作為資源的掌握者和分配者,作為社會矛盾調(diào)節(jié)機制與政策調(diào)整創(chuàng)新的主體以及各項規(guī)則的制訂者,自然應(yīng)當(dāng)合理運用各種政策機制,擔(dān)負(fù)起保護生態(tài)、治理環(huán)境的重任,并在環(huán)境保護和治理中發(fā)揮主導(dǎo)性的創(chuàng)新作用。

欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)容上具有全面性,時間上具有長期性,過程上具有漸進性和階段性,成果上具有多樣性。生態(tài)文明建設(shè)涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式的深刻轉(zhuǎn)變,事關(guān)全局,與發(fā)達地區(qū)相比,我國欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)面臨較多的難題,其關(guān)鍵性難題是缺乏足夠的經(jīng)濟支撐。環(huán)境治理需要建立在一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)上,欠發(fā)達地區(qū)人民的生活水平還較低,且還要兼顧基礎(chǔ)建設(shè)、交通、通訊、文化教育等多方面的投資需求,國家要集中更多的資金來改善欠發(fā)達地區(qū)環(huán)境質(zhì)量問題具有艱巨性［3］。同時,長期以來形成的以GDP為中心的增長模式以及諸多原因所導(dǎo)致的地方保護主義,致使欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新之路異常艱難。

二、生態(tài)文明建設(shè)的社會矛盾解決機制創(chuàng)新

欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)重點在社會矛盾解決機制創(chuàng)新。首先,要完善生態(tài)文明建設(shè)的綜合決策機制。欠發(fā)達地區(qū)的各級政府要不斷結(jié)合自身實際建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制,組織制訂區(qū)域環(huán)境與發(fā)展政策。其次,要完善生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)劃先導(dǎo)機制。構(gòu)建完善的生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃體系需要各級政府協(xié)調(diào)好規(guī)劃編制與管理、戰(zhàn)略決策與戰(zhàn)略實施的關(guān)系,加強欠發(fā)達地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢提升研究,要從科學(xué)發(fā)展的視角和更寬廣的區(qū)域范圍審視規(guī)劃機制的未來發(fā)展,對規(guī)劃片區(qū)的戰(zhàn)略定位、功能布局、亮點項目、重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)安排等進行全方位論證研究,從而提高規(guī)劃先導(dǎo)機制解決實際問題的效果［4］。

欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)必須重視生態(tài)環(huán)境規(guī)劃創(chuàng)新,科學(xué)有序開展生態(tài)環(huán)境保護管理工作。早在“十一五”期間,韶關(guān)市就完成了《韶關(guān)市環(huán)境保護規(guī)劃綱要 （2006-2020年）》、《韶關(guān)市環(huán)境保護規(guī)劃研究報告 （2006-2020年）》、《韶關(guān)市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》等的編制工作,并嚴(yán)格按照規(guī)劃的指導(dǎo)思想和具體方案予以實施,充分發(fā)揮環(huán)保規(guī)劃的調(diào)控作用。嚴(yán)格落實環(huán)保規(guī)劃關(guān)于禁止開發(fā)區(qū)、有限開發(fā)區(qū)和集約利用區(qū)等生態(tài)分級管理要求,強化建設(shè)項目的環(huán)保審批。完善并創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境發(fā)展綜合決策制度,嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護一票否決權(quán),保證環(huán)保部門對資源開發(fā)活動的全過程監(jiān)督和管理。

建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考核評價機制,引導(dǎo)廣大干部牢固樹立“綠色政績觀”。生態(tài)文明建設(shè)考核評價的目標(biāo)是要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的干部考核評價機制［5］。韶關(guān)市政府按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、人大監(jiān)督、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門分工合作、企業(yè)治理、群眾參與”的運行管理機制,把生態(tài)文明建設(shè)的各項要求細(xì)化為各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)者個人的政績考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn),使其轉(zhuǎn)化為各級領(lǐng)導(dǎo)干部的工作目標(biāo)和追求,最大限度地實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。

三、生態(tài)文明建設(shè)的政策調(diào)整創(chuàng)新

欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)要不斷堅持政策調(diào)整與創(chuàng)新。區(qū)域政策調(diào)整是一個“完善中創(chuàng)新、創(chuàng)新中完善”的演進過程,在這一過程中必須緊緊把握欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的區(qū)域性、階段性和資源性的特點,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)并進,在生態(tài)文明建設(shè)中充分發(fā)揮區(qū)域的資源優(yōu)勢,提升資源利用效率［6］。因此,欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)政策創(chuàng)新的關(guān)鍵就是在形成基本的技術(shù)性創(chuàng)新前提下,要有長效的政策機制保障。

第一,分區(qū)、縣制訂產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度,控制高耗能、高污染行業(yè)新增產(chǎn)能。各級政府主管部門要依據(jù)行業(yè)準(zhǔn)入條件和節(jié)能評估標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格審查,按權(quán)限審批、核準(zhǔn)或備案,對沒有能耗及污染物排放置換空間的地區(qū),限批或禁批高耗能、高污染項目［7］?！笆濉币?guī)劃期間韶關(guān)就已因地制宜,分區(qū)、縣制訂重點污染產(chǎn)業(yè)控制名錄,提高涉及大氣排放建設(shè)項目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻。嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和《廣東省建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入管理辦法》,通過嚴(yán)格的項目環(huán)評、環(huán)境準(zhǔn)入和有效的獎懲激勵,倒逼和引導(dǎo)企業(yè)不斷加快科技創(chuàng)新與升級,推動產(chǎn)業(yè)升級改造和生態(tài)化改造。

第二,創(chuàng)新資源有償使用制度和生態(tài)補償制度,探索建立欠發(fā)達地區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境補償區(qū)。如韶關(guān)“三江”流域水環(huán)境整治和“三山”形象包裝正在加緊實施當(dāng)中,“藍天、白云、青山、碧水”的城市特色正在進一步凸顯。開展生態(tài)補償試點,開展區(qū)域和流域生態(tài)補償課題前期研究,爭取國家和省級生態(tài)補償資金［8］。堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費原則,嚴(yán)格執(zhí)行將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間。明確資源產(chǎn)權(quán),資源的價格必須通過市場機制形成,堅決制止不講資源成本的投資規(guī)模膨脹和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的重復(fù)建設(shè)、同時,制止不考慮規(guī)模經(jīng)濟效益的無序競爭傾向。

第三,創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境有效監(jiān)管制度。生態(tài)建設(shè)必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明監(jiān)管制度體系,實行嚴(yán)格的源頭監(jiān)管保護制度,創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法,改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。欠發(fā)達地區(qū)政府要加強和整合監(jiān)管職能,強化政府部門對生態(tài)環(huán)境保護工作的引導(dǎo)和監(jiān)督,加強環(huán)境監(jiān)管,健全生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度,加強生態(tài)環(huán)保規(guī)劃實施的全過程監(jiān)督檢查［9］。同時,加強生態(tài)文明宣傳教育,形成合理消費的社會風(fēng)尚,營造愛護生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣。欠發(fā)達地區(qū)環(huán)保行政主管部門要加強對生態(tài)規(guī)劃實施情況的行政監(jiān)督檢查,確保生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃確定的各項任務(wù)和措施得到落實。建立和健全生態(tài)環(huán)境信息公開發(fā)布制度,有關(guān)生態(tài)規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查情況和處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)依法公開,接受社會公眾的監(jiān)督。

第四,建立和創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)的投融資體系,探索建立和完善欠發(fā)達地區(qū)環(huán)境保護投資專項基金及其相關(guān)的投資管理機構(gòu),拓寬融資渠道。各級政府在加大資金投入的同時,應(yīng)通過積極的政策和優(yōu)惠措施推進社會多元主體投資環(huán)境污染治理、環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)。鼓勵集體、外商、民營企業(yè)和農(nóng)民以多種經(jīng)營方式投資經(jīng)營,積極推行戶包、聯(lián)包、租賃、股份制等多種形式的綜合治理,保護和開發(fā)利用水土等資源［10］；農(nóng)村生態(tài)建設(shè)以農(nóng)戶自籌為主、國家投入為輔的原則,不斷增加用于生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的財政投入,在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)資金中切塊安排用于生態(tài)保護項目建設(shè)。

四、生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新的典型案例

欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵在社會矛盾調(diào)節(jié)機制與政策調(diào)整的路徑創(chuàng)新,廣東省提出實現(xiàn)“三個定位,二個率先”的戰(zhàn)略部署,為廣東欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)提供了一次前所未有的發(fā)展機遇。韶關(guān)作為廣東省的欠發(fā)達地區(qū)和全國首批生態(tài)文明建設(shè)試點地區(qū),承擔(dān)起了為廣東其他欠發(fā)達地區(qū)探索生態(tài)文明建設(shè)社會矛盾解決機制與政策調(diào)整創(chuàng)新研究經(jīng)驗的重任,要為生態(tài)文明政策調(diào)整與制度建設(shè)發(fā)揮典型示范作用。在省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下,韶關(guān)市政府以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局,不斷創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)路徑,從生態(tài)理念、生態(tài)制度、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)人居、生態(tài)環(huán)境等五個方面加大生態(tài)文明建設(shè)工作力度,動員全市上下共同努力、廣泛參與、形成合力,努力實現(xiàn)“建設(shè)粵北經(jīng)濟強市、交通樞紐、區(qū)域中心、山水名城、和諧韶關(guān)”的總體目標(biāo)。在韶關(guān)生產(chǎn)總值逐年穩(wěn)步增長,經(jīng)濟發(fā)展速度加快的同時,始終堅持實施綠色韶關(guān)生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略,深入開展珠江上游水環(huán)境綜合整治,全面實施治污保潔及污染減排工程,堅持重點和一般生態(tài)文明建設(shè)工程項目同時抓,大力推動全市的生態(tài)環(huán)境保護工作。典型案例調(diào)研表明,韶關(guān)生態(tài)文明建設(shè)綜合治理成效顯著,城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量基本保持穩(wěn)定,局部有所改善［11］。

目前,韶關(guān)正在積極探索和創(chuàng)新欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)之路。作為一個資源枯竭型城市,決策者按照科學(xué)發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略思路,以全市人民的福祉為立足根本,把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,在繼續(xù)保持經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢的同時,通過加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、增強科技創(chuàng)新能力、制定綠色考核評價體系等舉措扎實推進生態(tài)文明建設(shè),把生態(tài)理念貫穿于社會實踐工作的全過程。韶關(guān)市堅定不移地走“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展之路,將綠水青山轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力,初步走出了一條既保持經(jīng)濟建設(shè)穩(wěn)步較快發(fā)展,同時也有效保護生態(tài)環(huán)境的綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展之路［12］。

五、結(jié)語

社會矛盾調(diào)節(jié)機制與政策調(diào)整是欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)路徑創(chuàng)新的重點,其難點是如何不斷推進。因此,創(chuàng)新還需要著力于以下幾個方面:一是要以欠發(fā)達地區(qū)的區(qū)域特點為基礎(chǔ),注重區(qū)域資源承載能力開發(fā)的生態(tài)文明導(dǎo)向功能。如韶關(guān)被國務(wù)院批準(zhǔn)為資源枯竭型城市后,面對資源約束趨緊、環(huán)境污染較為嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢,市委、市政府深刻反思現(xiàn)實問題,調(diào)整發(fā)展思路,轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念,積極探索一條更加適合韶關(guān)市科學(xué)發(fā)展的生態(tài)文明建設(shè)道路［13］。二要針對欠發(fā)達地區(qū)區(qū)域差異較大的特點,實施共同而有差別的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略。地方政府一方面要打破區(qū)域功能分割的困局,實施區(qū)域互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)文明宏觀推進戰(zhàn)略,同時也要根據(jù)不同水平的生態(tài)文明建設(shè)地域類型,采取不同的可持續(xù)發(fā)展措施［14］。三是要明確農(nóng)林業(yè)在欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明中的關(guān)鍵地位和主陣地作用,大力建設(shè)農(nóng)林業(yè)生態(tài)文明。韶關(guān)結(jié)合生態(tài)實際提出“綠色轉(zhuǎn)型,振興發(fā)展”的戰(zhàn)略性部署,市林業(yè)部門全面落實國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略,根據(jù)國家林業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃確定的國家生態(tài)安全格局基本框架,加快粵北林業(yè)生態(tài)工程建設(shè),堅決守住廣東省的綠色生態(tài)安全屏障。農(nóng)林業(yè)建設(shè)是欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)建設(shè)的主體,其建設(shè)具有生態(tài)、經(jīng)濟、社會和文化等多種功能,在改善生態(tài)環(huán)境、維護生態(tài)安全中發(fā)揮著不可替代的作用［15］。

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Exploration on the Path of Innovation of Ecological Civilization Construction in Underdeveloped Areas of Guangdong:Taking Shaoguan as an Example

ZHOU Xin-cheng
（College of Politics and Public Affairs Management,Shaoguan University,Shaoguan 512005,Guangdong China）

Underdeveloped region ecological civilization very arduous and urgent,must continue to adhere to the path of innovation and adjustment mechanism of social contradictions and policy adjustment,improve the comprehensive ecological civilization construction decision-making mechanism,pay attention to the ecological environment planning innovation.Shaoguan as the first national ecological civilization construction pilot area, fully grasp the construction of ecological civilization owes the developed area regional,stage and resource characteristics,giving full play to regional advantages in resources,to achieve the coordination of economic development and ecological construction and ecological civilization,policy adjustment and system construction play a demonstration role.

ecological construction；underdeveloped area；path of innovation；shaoguan

F29

A

1007-5348(2015)09-0032-04

2015-05-26

理論粵軍·廣東實踐科學(xué)發(fā)展觀研究基地資助項目“人與自然和諧發(fā)展”（JDRN1406）；2014年韶關(guān)市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃共建課題“生態(tài)文明建設(shè)的韶關(guān)路徑和創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略”（GJ201406）

周新成（1969-）,男,湖南耒陽人,韶關(guān)學(xué)院政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授,碩士；研究方向:技術(shù)哲學(xué)、科技政策與科技管理。

（責(zé)任編輯:陳景增）