桑恒春，高如峰

（上海市海洋管理事務中心，上海 200050）

上海是特大型海洋城市，是亞太地區(qū)海底管線重要的登陸節(jié)點，海底綿延著大量的海底管線，海底管線的立法保護有著現(xiàn)實需求。我國法律法規(guī)對管線的保護，重在陸域，海底管線的保護立法較為缺失。在國家層面，專門保護海底管線的立法層級較低，且重在施工期的保護；在地方層面，專門制定海底管線保護法規(guī)的省市較少，且為數(shù)不多的保護法規(guī)條款分散在陸域光纜、電纜、管道的保護法規(guī)中。上海尚未制定專門的海底管線保護法規(guī)，與實際需求不相適應。上海作為我國重要的海底管線分布區(qū)，制定地方性海底管線保護法規(guī)，顯得尤為重要。

1 上海市海底管線分布現(xiàn)狀

上海市現(xiàn)有海底管線約35條，其中油氣管3條、原水管1條、通信光纜24條（其中國際通信光纜10條）、輸電電纜7條，另外還有眾多臨港工業(yè)取排水和污水處理廠尾水排放管道等[1]。海底管線在本市海域內都有分布，以崇明東灘和南匯嘴區(qū)域最為密集[2]。海底管線承擔著通信、輸電、輸水、輸油氣、工業(yè)取排水和尾水排放等功能，崇明東灘和南匯嘴是國際海底光纜的集中登陸區(qū)，是我國乃至亞太地區(qū)重要的通信樞紐。

2 國家層面海底管線保護立法狀況

2.1 專門保護立法層級較低

國土資源部于2004年頒布《海底電纜管道保護規(guī)定》，是唯一一部專門保護海底管線的法規(guī)文件，立法層次是國務院部門規(guī)章，層級較低。國家層面涉及海底管線保護的立法還有：《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》、《中華人民共和國電信條例》等。除《海底電纜管道保護規(guī)定》外，國家層面的法律法規(guī)缺乏對海底管線保護的直接、具體規(guī)定，關于海底管線保護的法律條款散落在陸域管線保護的法律中。

2.2 立法尚未實現(xiàn)全過程保護

海底管線立法以建設期保護為主，國家層面制定有《鋪設海底電纜管道管理規(guī)定》、《鋪設海底電纜管道管理規(guī)定實施辦法》。這兩個規(guī)章重在建設期鋪設海底管線施工的管理，缺乏管線在整個使用周期全過程保護的內容，除第一條明確了應該保護海底電纜管道外，其他條款中沒有做出具體規(guī)定。

2.3 立法側重陸域保護

涉及海底管線保護的法律法規(guī)，以陸域保護為主；涉海保護的法規(guī)多以委托性條款出現(xiàn)。例如《石油天然氣管道保護法》，除對破壞石油天然氣管道設施的行為作出法律責任和處罰規(guī)定外，沒有對海上油氣管道保護提出具體規(guī)定，僅在附則第六十條提出“國務院可以根據(jù)海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護的特別規(guī)定?！庇秩纭吨腥A人民共和國電信條例》中與海底管線保護相關的內容僅見第四十八條“建設地下、水底等隱蔽電信設施和高空電信設施，應當按照國家有關規(guī)定設置標志?！５纂娦爬|線由國務院有關部門在海圖上標出?！痹摋l對建設期間的海底、水底管線設施適用，但未規(guī)定海底管線保護的專門措施。

3 地方層面海底管線保護立法狀況

3.1 上海市海底管線立法狀況

上海市目前沒有海底管線保護的地方性法規(guī)，但有多年海底管線保護實踐基礎，2010年世博會期間制定了相應的規(guī)范性文件，主要有《上海世博會期間東海區(qū)上海海域海底光纜和管道保護協(xié)調工作方案》、《上海涉海（水）執(zhí)法部門海底光纜管道保護協(xié)同執(zhí)法工作方案》、《上海市發(fā)改委關于印發(fā)石油天然氣管道保護有關行政許可管理程序和要求的通知》和《上海市人民政府關于貫徹實施《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》的通知》等。

3.2 其他省市海底管線立法狀況

大部分沿海省市尚未制定專門的海底管線保護法規(guī)，海底管線保護籠統(tǒng)包含在陸域光纜、電纜、管道的保護法規(guī)中。比較有代表性的地方性法規(guī)有《山東省石油天然氣管道保護辦法》、《福建省石油天然氣管道設施保護暫行辦法》、《遼寧省石油天然氣管道設施保護條例》等。沿海省市管線保護法規(guī)的特點是少數(shù)條款涉及到海上石油天然氣管道的保護，如關于標識的設置、破壞行為的處罰等，但并沒有提出保護的具體措施。少數(shù)省市制定了專門的海底電纜保護辦法，主要有《廣東省鋪設海底電纜管道管理辦法》、《惠州市海底電纜管道保護辦法》等，這些辦法細化了海底電纜保護的一系列制度，明確了主管部門、所有者和其他用海者的權利義務。

4 上海市海底管線保護的立法原則

4.1 分區(qū)保護

根據(jù)上海市海底管線分布區(qū)域及發(fā)展需求，可細分為6個保護區(qū)，分別為崇西保護區(qū)、長江口南支保護區(qū)、崇明東灘附近海域保護區(qū)、蘆潮港附近海域保護區(qū)、長江口外海域保護區(qū)和杭州灣北岸海域保護區(qū)，劃定長江口南支區(qū)域、崇明東灘附近區(qū)域、蘆潮港附近區(qū)域為重點保護區(qū)。

4.2 分級保護

保護等級從高到低可分為一級、二級、三級。一級保護適用于對能源、國際通信、供水安全具有重要意義，發(fā)生事故后對生態(tài)環(huán)境造成較大影響的海底管線，如國際通信光纜、LNG天然氣管道、青草沙原水管道等。二級保護適用于對跨省及市內通信、供電安全具有重要意義、受海洋開發(fā)活動影響較大的海底管線，如上海至嵊泗海底電纜、長江過江光纜等。三級保護適用于規(guī)模較小、受海洋開發(fā)活動影響較小的海底管線，如臨港工業(yè)取排水、污水處理廠尾水排放管道等。

4.3 分類保護

海底管線有油氣管、原水管、取排水管、光電纜等四種類型。根據(jù)管線種類，分別制定保護目標和措施，加強事故風險預警，根據(jù)事故對生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會造成的危害程度，分類保護的總體目標確定為：實現(xiàn)油氣管、原水管事故零發(fā)生；光電纜中斷事故大幅降低；排污管及取排水管道運行正常。

5 立法思路

5.1 立法固化世博期間保護經(jīng)驗

2010年世博會期間，市政府發(fā)布了多個海底管線保護的法規(guī)文件，上海市海洋局以世博海底管線保護專項行動為契機，聯(lián)合漁政、海事、海警等涉海執(zhí)法部門和海底管線運行、維護單位，協(xié)同開展海底管線保護專項工作，有效提升了工作效能。在立法中需認真總結市政府文件的實施情況，使之上升為政府規(guī)章。

5.2 借鑒吸收國家和外省市的法律資源

國家部委發(fā)布了一些涉及海底管線保護的部門規(guī)章，部分外省市制定了規(guī)范性文件，在地方性海底管線保護立法中，上海市可以補充完善國家部門規(guī)章的內容，借鑒外省市的立法成果，結合上海實際，體現(xiàn)立法智慧。

6 結語

本文分析了國家和地方層面海底管線保護立法狀況，目前海底管線保護法規(guī)不能滿足現(xiàn)實保護的需求，迫切需要制定地方層面的保護規(guī)章；提出上海市海底管線保護立法應體現(xiàn)分區(qū)、分級、分類保護原則，總結世博期間各職能部門協(xié)同保護的實施情況，借鑒國家和外省市的法律資源，制定出適合上海市的海底管線保護辦法。

References)

[1]上海市海洋局. 上海市海底管線保護規(guī)劃[R]. 上海:上海市海洋管理事務中心,2014:5-6.

Shanghai Municipal Ocean Bureau. Shanghai submarine pipeline protection planning[R]. Shanghai: Shanghai administration center for ocean affairs, 2014: 5-6.

[2]桑恒春,高如峰. 長江口與杭州灣河海管理分界選劃研究[J]. 上海國土資源,2015,36(3):98-100.

Sang H C, Gao R F. An analysis of the boundary line between the Changjiang Estuary and Hangzhou Bay[J]. Shanghai Land &Resources, 2015,36(3):98-100.