■曾國(guó)安 李晉華 曹文文

農(nóng)民工是中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)特殊群體。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查，2014年全國(guó)農(nóng)民工總量2.7395億人，其中，外出農(nóng)民工為1.661億人，本地農(nóng)民工為1.0574億人，在外出農(nóng)民工中，住戶中外出農(nóng)民工為1.3243億人，舉家外出農(nóng)民工3578萬(wàn)人。［1］農(nóng)民工為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但農(nóng)民工在城市的住房條件卻沒(méi)有得到應(yīng)有的改善，解決規(guī)模龐大的農(nóng)民工在城市的住房問(wèn)題已經(jīng)成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要條件。但是，解決農(nóng)民工住房問(wèn)題受到多方面體制因素的約束。因此，如何破解現(xiàn)行體制因素的約束，是我們當(dāng)前解決農(nóng)民工住房問(wèn)題需要著力探討的重要問(wèn)題。

一、農(nóng)民工住房現(xiàn)狀

（一）農(nóng)民工解決住房問(wèn)題的方式

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查數(shù)據(jù)，2013年農(nóng)民工在城市解決住房問(wèn)題的方式是：由單位提供宿舍的占28.6%，在工地或工棚居住的占11.9%，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所居住的占5.8%，與他人合租住房的占18.5%，獨(dú)立租賃住房的占18.2%，有13.0%的外出農(nóng)民工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居住，僅有0.9%的外出農(nóng)民工在務(wù)工地自購(gòu)房（見(jiàn)表1）。其中，最主要的是由單位提供宿舍，其次是與他人合租和獨(dú)立租賃住房，三者占比合計(jì)達(dá)65.3%。由此來(lái)看，農(nóng)民工通過(guò)在城鎮(zhèn)購(gòu)房的方式來(lái)滿足住房消費(fèi)需求的非常少，他們要么是住單位宿舍，要么是租房居住，要么是回家居住，這顯然與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)不相適應(yīng)。

表1 農(nóng)民工的住宿情況 （單位：%）

（二）農(nóng)民工解決住房問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

從全國(guó)情況來(lái)看，由雇主或單位向農(nóng)民工免費(fèi)提供住宿的占48%左右，雇主或單位不提供住宿，但向農(nóng)民工提供住房補(bǔ)貼的占9%左右，雇主或單位既不向農(nóng)民工提供住宿，也不向農(nóng)民工提供住房補(bǔ)貼的占43%左右（見(jiàn)表2）。從2009年以來(lái)的情況來(lái)看，盡管年度之間有變化，但并沒(méi)有呈現(xiàn)出趨勢(shì)性的變化。從整體情況來(lái)看，43%的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)沒(méi)有獲得任何住房福利。

表2 農(nóng)民工解決住房問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān) （單位：%）

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2013年的調(diào)查數(shù)據(jù)，外出農(nóng)民工人均月收入（不包括包吃包?。?609元，人均月生活消費(fèi)支出892元。其中，人均月居住支出453元，占農(nóng)民工收入的17%，但占消費(fèi)支出的比重高達(dá)51%。這意味著，如果沒(méi)有住房補(bǔ)貼或者免費(fèi)提供宿舍，農(nóng)民工的住房負(fù)擔(dān)會(huì)非常重。按照農(nóng)民工剩余收入最大化的行為模式，要減輕住房消費(fèi)負(fù)擔(dān)，農(nóng)民工就只能選擇那些條件很差但租金很低廉的住房，甚至于出現(xiàn)寄居橋洞或廢棄工棚等的極端情況。

（三）農(nóng)民工的住房條件

盡管一些地區(qū)為了吸引農(nóng)民工，向他們提供的住房條件逐步改善，特別是對(duì)農(nóng)民工依賴度較高的勞動(dòng)密集型企業(yè)，會(huì)努力改善農(nóng)民工的住房條件，但從整體來(lái)看，農(nóng)民工住房條件還是相當(dāng)差的。

1.住房面積狹小。北京市的流動(dòng)人口［2］（P3）中，27.6%人均住房面積不足5平方米，57.0%人均住房使用面積不足10平方米［2］（P7）。

2.住房設(shè)施簡(jiǎn)陋。大多數(shù)農(nóng)民工居住的住房都沒(méi)有獨(dú)立的衛(wèi)生設(shè)備，沒(méi)有家具，建筑工地的民工以及住在單位宿舍的民工基本不被允許單獨(dú)開火做飯，只準(zhǔn)吃食堂。有調(diào)查顯示，全國(guó)64.4%的流動(dòng)人口居住的住房沒(méi)有獨(dú)立洗澡設(shè)施，50.7%沒(méi)有獨(dú)立廚房，45.4%沒(méi)有獨(dú)立衛(wèi)生間，28.9%沒(méi)有獨(dú)立管道自來(lái)水［2］（P7）。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的調(diào)查，農(nóng)民工目前居住的房屋類型結(jié)構(gòu)是：22.7%為成套的單元房，6.20%為筒子間樓房，16.60%為城鎮(zhèn)里的普通平房，19.2%為郊區(qū)的普通平房，24.8%為簡(jiǎn)易宿舍，0.60%為地下室，其他為9.90%［2］（P215）。

3.居住環(huán)境差。農(nóng)民工居住的宿舍或工棚往往環(huán)境很差。由于農(nóng)民工收入水平低下，又要最大限度地節(jié)約開支，低租金成為農(nóng)民工租賃住房的優(yōu)先選擇，因而農(nóng)民工租房多集中于城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部私搭亂建的違章房屋，或者城區(qū)中的老舊住房以及危舊住房。北京市的流動(dòng)人口中，6.4%居住在地下室或者半地下室內(nèi)，51.4%居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部或者城郊，18.4%居住在農(nóng)村［2］（P43），而在全國(guó)流動(dòng)人口中，居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的占47.5%，居住在城郊農(nóng)村的占31.5%，住在市區(qū)的只占21.0%［2］（P47）。總的來(lái)看，城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、城郊農(nóng)村、市區(qū)老舊住房、危舊住房的環(huán)境，基本都處于臟、亂、差的狀態(tài)。

二、解決農(nóng)民工住房問(wèn)題面臨的體制約束

（一）城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度

中國(guó)城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，盡管改革開放以來(lái)已經(jīng)有了很大的變化，但其基本特點(diǎn)仍然存在，其對(duì)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題造成的約束主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.戶籍分割制約了城市地方政府的積極作為。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，大部分農(nóng)民工都要從農(nóng)村進(jìn)入城市，必須使農(nóng)民工與農(nóng)村土地脫鉤，農(nóng)民工住房問(wèn)題最終在城市得到解決。但是，在城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制下，城市地方政府形成了慣性的戶籍思維定式，戶籍不在城市的農(nóng)民工被當(dāng)作“外來(lái)人員”，始終被排斥在城市地方政府建構(gòu)的住房體系之外。［3］

2.戶籍管理制度的區(qū)隔性制約了與住房相關(guān)資源的統(tǒng)一配置。農(nóng)民工戶籍在農(nóng)村而工作在城市，一方面其所享受的大部分公共服務(wù)權(quán)利均限制在戶籍所在地，另一方面住房建設(shè)用地（宅基地）也在其戶籍地。然而，農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)，并沒(méi)有將其擁有的住房建設(shè)用地（宅基地）帶入城鎮(zhèn)，這就造成在城市地方政府所掌握的資源中并沒(méi)有可以用于解決農(nóng)民工住房問(wèn)題所需要的資源。如果城市地方政府主動(dòng)作為，帶來(lái)的結(jié)果就會(huì)是擠占本地戶籍居民的住房建設(shè)用地資源和財(cái)政、社會(huì)保障資源等。

3.戶籍管理制度的行政性和地域性制約了跨區(qū)域土地資源的配置。因?yàn)閼艏芾碇贫鹊男姓?，農(nóng)民工并不能自由落戶；因?yàn)閼艏芾碇贫鹊牡赜蛐?，農(nóng)民工雖然可以跨區(qū)域流動(dòng)，但并不能對(duì)住房建設(shè)用地等資源進(jìn)行跨區(qū)域配置，其結(jié)果是雖然農(nóng)民工需要在就業(yè)地解決住房問(wèn)題，但所在城市卻沒(méi)有土地等資源用于解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題。

（二）住房建設(shè)用地配置體制

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房建設(shè)用地市場(chǎng)尚未建立起來(lái)，現(xiàn)行的住房建設(shè)用地供應(yīng)是分割的二元式體制，城市住房建設(shè)用地供應(yīng)面向的是城市居民，農(nóng)村宅基地面向的是農(nóng)業(yè)人口，城市居民無(wú)權(quán)購(gòu)買和占有屬于農(nóng)業(yè)人口的宅基地，城市住房建設(shè)用地配置也沒(méi)有考慮解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。從人口流動(dòng)的基本格局來(lái)看，城市居民不可能向農(nóng)村流動(dòng)，但農(nóng)村人口則會(huì)大規(guī)模地流向城市，這就意味著城市住房建設(shè)用地供應(yīng)既要滿足城市居民住房建設(shè)用地需要，也要滿足農(nóng)民工住房建設(shè)用地需要，由此產(chǎn)生的結(jié)果是城市住房建設(shè)用地供應(yīng)越來(lái)越緊張，價(jià)格越來(lái)越高。而與此同時(shí)，農(nóng)村宅基地也在不斷增長(zhǎng)，農(nóng)村住房空置狀況越來(lái)越嚴(yán)重，宅基地閑置（空心村）現(xiàn)象不斷加劇。住房建設(shè)用地城鄉(xiāng)間的空間配置嚴(yán)重失衡的格局，加劇了城市的住房困難。土地的固定性和在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)民的理性選擇，以及土地利用規(guī)劃、住房建設(shè)用地規(guī)劃實(shí)際上只是與戶籍人口掛鉤，而不是與常住人口掛鉤，使得城市住房建設(shè)用地供應(yīng)落后于住房建設(shè)用地需求的增長(zhǎng)。住房建設(shè)用地城鄉(xiāng)之間空間配置失衡的根源，在于現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的住房建設(shè)用地配置制度，這意味著要改變目前住房建設(shè)用地城鄉(xiāng)之間空間配置失衡的狀態(tài)，必須改革現(xiàn)行的住房建設(shè)用地配置制度。

（三）財(cái)政體制

從現(xiàn)行的財(cái)政體制來(lái)看，盡管已經(jīng)有專門的住房保障支出，但它們幾乎都用于城市戶籍居民。具體來(lái)看，現(xiàn)行財(cái)政體制對(duì)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的約束主要反映在以下幾個(gè)方面。

1.財(cái)政預(yù)算和財(cái)政負(fù)擔(dān)歸責(zé)缺失。現(xiàn)行財(cái)政體制，既沒(méi)有針對(duì)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的專項(xiàng)財(cái)政開支預(yù)算，也沒(méi)有對(duì)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的財(cái)政責(zé)任主體和農(nóng)民工流出地與流入地財(cái)政責(zé)任（負(fù)擔(dān)）的分配，做出明確和合理的安排，結(jié)果導(dǎo)致解決農(nóng)民工住房問(wèn)題缺乏財(cái)政保障，各級(jí)政府、農(nóng)民工流出地與流入地政府既沒(méi)有能力也不愿意安排財(cái)力來(lái)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。

2.財(cái)政權(quán)力過(guò)于集中。財(cái)政權(quán)力是典型的倒金字塔式結(jié)構(gòu)，政府層級(jí)越高，財(cái)政權(quán)力越大，層級(jí)越低，財(cái)政權(quán)力越小，基層政府完全處于被動(dòng)狀態(tài)。財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移，是過(guò)去的財(cái)政改革的基本特征。從各層級(jí)政府的行為選擇來(lái)看，既然沒(méi)有財(cái)權(quán)也就不會(huì)主動(dòng)承擔(dān)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的財(cái)政責(zé)任，而是寄望于上級(jí)政府承擔(dān)責(zé)任，最終造成沒(méi)有任何一級(jí)財(cái)政承擔(dān)向農(nóng)民工做出專項(xiàng)財(cái)政安排的責(zé)任。

3.財(cái)政分配高度集中。由于中央財(cái)政與地方財(cái)政收入分配結(jié)構(gòu)與支出結(jié)構(gòu)倒掛，即便地方政府愿意解決農(nóng)民工住房問(wèn)題，也缺乏財(cái)力的支持。在目前面向城市居民的住房保障支出仍存在很大資金缺口的條件下，地方政府幾乎不可能將土地出讓金收入和舉債收入用于解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。在那些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，各級(jí)財(cái)政基本都是吃飯財(cái)政，要讓地方政府動(dòng)用地方財(cái)力解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的確存在實(shí)際困難。

4.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配不透明。因?yàn)樨?cái)政轉(zhuǎn)移支付分配不透明，所以“跑部錢進(jìn)”、“跑廳錢進(jìn)”的問(wèn)題就很突出。一方面，到目前為止還沒(méi)有針對(duì)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移項(xiàng)目；另一方面，要使地方政府用“跑部錢進(jìn)”、“跑廳錢進(jìn)”方式獲得的財(cái)政資金用于解決農(nóng)民工住房問(wèn)題幾乎不可能。因?yàn)檗r(nóng)民工在一些地方政府眼里是文化素質(zhì)低、收入水平低、對(duì)地方高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)低的群體，他們并不愿意農(nóng)民工久留于城市，自然不愿意把獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金花在農(nóng)民工身上。

5.分稅制過(guò)于機(jī)械?！案欢悺被径颊莆赵谥醒牒褪〖?jí)財(cái)政手中，由此造成的結(jié)果就是城市地方政府不惜依靠出賣土地、出賣環(huán)境等飲鴆止渴式的辦法來(lái)增加收入。由于各地均面臨著沉重的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力，因此增加的收入一般都用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他必要公共開支，而并不愿意將這些收入用于解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。

6.沒(méi)有建立起按照常住人口進(jìn)行分配的民生財(cái)政制度。發(fā)展民生財(cái)政是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要目標(biāo)，但迄今為止，我國(guó)并沒(méi)有建立起按照常住人口分配民生財(cái)政的制度，導(dǎo)致的結(jié)果是地方政府民生財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重和負(fù)擔(dān)的極不平衡，繼而衍生出龐大的地方債務(wù)。由此帶來(lái)的是城市地方政府只關(guān)注戶籍居民的民生，而不關(guān)心非戶籍居民的民生，自然也就不關(guān)心如何解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。

（四）金融體制

從保障性住房來(lái)看，商業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)并不愿意提供資金支持，開發(fā)銀行和進(jìn)出口銀行這兩家政策性銀行，一家不經(jīng)營(yíng)住房金融業(yè)務(wù)，另一家只在政府財(cái)政擔(dān)保下進(jìn)行面向城市棚戶區(qū)以及公共租賃住房建設(shè)的融資，基本上將面向農(nóng)民工住房建設(shè)和消費(fèi)的融資活動(dòng)排除在外。

從商品住房建設(shè)來(lái)看，一方面商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)基本只愿意向出售住房的開發(fā)商提供貸款，而不愿意向持有住房用于出租的開發(fā)商提供貸款（更何況開發(fā)商基本上都不愿意將持有住房進(jìn)行出租）。另一方面，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的開發(fā)貸款利率很高，這必然會(huì)抬高商品住房建設(shè)成本，造成的結(jié)果是農(nóng)民工住房相對(duì)支付能力的進(jìn)一步下降，他們既沒(méi)有能力購(gòu)房，也沒(méi)有能力通過(guò)租賃住房這種方式來(lái)改善其住房條件。

從商品性住房消費(fèi)來(lái)看，一方面金融機(jī)構(gòu)普遍不愿意向農(nóng)民工發(fā)放購(gòu)房貸款，租賃住房更不可能獲得貸款，另一方面現(xiàn)行的金融管制政策以及偏低的貸款額度和貸款收入比政策，使得農(nóng)民工基本被排斥在貸款對(duì)象之外。盡管向農(nóng)民工提供住房貸款具有顯著的社會(huì)效益，但商業(yè)銀行以逐利為目的，不向農(nóng)民工提供住房貸款是符合經(jīng)濟(jì)理性原則的，如此一來(lái)，解決農(nóng)民工在城市的住房問(wèn)題就幾乎得不到金融市場(chǎng)的支持。

三、解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的體制創(chuàng)新

要切實(shí)有效地解決農(nóng)民工住房問(wèn)題，就必須著力推進(jìn)體制創(chuàng)新，化解當(dāng)前所面臨的體制約束。

（一）建立以農(nóng)民工流入地為主的管理模式

農(nóng)民工人戶分離、人房分離，是采取以流出地管理為主的模式，還是以流入地管理為主的模式，還是流出地與流入地共同管理的模式，這需要進(jìn)行理性決策。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，解決農(nóng)民工住房問(wèn)題應(yīng)明確以流入地為主的管理模式。因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)利益來(lái)看，農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)主要在流入地，也是流入地的納稅人，流入地理應(yīng)擔(dān)負(fù)起解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的責(zé)任；從管理效率來(lái)看，無(wú)論農(nóng)民工來(lái)自何處，他們只能居住在工作所在的城市——流入地，顯然由流入地進(jìn)行管理更合理。明確了以流入地為主的管理模式，就應(yīng)該按照這一模式對(duì)住房建設(shè)用地、住房保障資源等相關(guān)資源的分配進(jìn)行調(diào)整。從城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，最終會(huì)形成以大中城市為主的城市體系，農(nóng)民工將主要集中于大中城市，因此住房建設(shè)用地、住房保障資源等相關(guān)資源的分配就應(yīng)該相應(yīng)地向大中城市集中。

（二）建立和落實(shí)按常住人口配置住房建設(shè)用地的制度

向農(nóng)民工供應(yīng)住房必然需要相應(yīng)的住房建設(shè)用地，要保障住房建設(shè)用地的需要就必須建立和落實(shí)按常住人口配置住房建設(shè)用地的制度。

第一，實(shí)施以宅基地?fù)Q取住房保障和福利的政策。由于要保護(hù)農(nóng)民的“三權(quán)”（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)），因此不能采取行政強(qiáng)制的辦法剝奪農(nóng)民工的宅基地。這樣就只能采取經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，這個(gè)措施就是農(nóng)民工放棄宅基地來(lái)?yè)Q取城市的住房保障和福利。［4］以宅基地?fù)Q住房保障和福利的具體做法是，根據(jù)農(nóng)民工的宅基地向宅基地權(quán)益人發(fā)放宅地券，農(nóng)民工根據(jù)城鎮(zhèn)落戶條件選擇落戶意向城鎮(zhèn)，一旦許可落戶，農(nóng)民工即可要求落戶地向其提供住房保障和福利，獲得宅地券的城鎮(zhèn)根據(jù)建設(shè)用地法規(guī)向上級(jí)政府要求增加住房建設(shè)用地指標(biāo)，上級(jí)政府收到宅地券后，要求宅基地所在地退宅還耕，同時(shí)給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這樣可實(shí)現(xiàn)不多占耕地而且能增加城鎮(zhèn)住房建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間住房建設(shè)用地的空間置換。

第二，以宅地券為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)流入地與流出地住房建設(shè)用地的空間置換。在縣域范圍之內(nèi)，按照宅地券的兌換程序在縣域范圍之內(nèi)即可實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間住房建設(shè)用地的空間置換。省域范圍之內(nèi)農(nóng)民工跨區(qū)域流動(dòng)是主流，住房建設(shè)用地也可以通過(guò)宅地券的兌換來(lái)實(shí)現(xiàn)，一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，就越能吸引農(nóng)民工定居，獲得的宅地券就會(huì)越多，獲得的宅地券越多，獲得的住房建設(shè)用地就會(huì)越多，同時(shí)獲得的經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地也會(huì)越多；相反，獲得的宅地券越少，獲得的住房建設(shè)用地和經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地也會(huì)越少。這樣，一方面在更廣的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間住房建設(shè)用地的空間置換，另一方面也實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域的流出地與流入地之間的住房建設(shè)用地的空間置換。

（三）建立與常住人口掛鉤、分級(jí)負(fù)責(zé)的財(cái)政體制

要解決農(nóng)民工住房問(wèn)題，就必須明確財(cái)政責(zé)任，合理配置財(cái)政能力，其基本原則是按照以人為本的原則對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行改革。

第一，按照與常住人口掛鉤的原則調(diào)整和重構(gòu)財(cái)政體制。財(cái)政體制構(gòu)架要立足于常住人口，各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)財(cái)政權(quán)利分配結(jié)構(gòu)分級(jí)定責(zé)和負(fù)責(zé)，以此從財(cái)政體制架構(gòu)上解決地方政府動(dòng)力和能力不足的問(wèn)題。

第二，稅費(fèi)的分配結(jié)構(gòu)要與城鎮(zhèn)人口規(guī)模相稱。要改變現(xiàn)行的按稅費(fèi)種類進(jìn)行稅費(fèi)分配的政策，建立起根據(jù)人口規(guī)模進(jìn)行分配的制度。地方政府在宏觀稅費(fèi)分配中所占的份額應(yīng)與其人口份額相稱，這樣才能解決地方政府能力不足的問(wèn)題。

第三，應(yīng)以常住人口作為決定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的主要依據(jù)，同時(shí)根據(jù)各地房?jī)r(jià)水平等來(lái)確定合理的調(diào)節(jié)系數(shù)。這樣，一方面使地方財(cái)政有能力承擔(dān)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題，另一方面對(duì)于房?jī)r(jià)水平高的地區(qū)按一定的系數(shù)增加上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，從而提高農(nóng)民工規(guī)模大、集中度高的城市，向農(nóng)民工提供住房保障或者住房支持的能力。

第四，以常住人口作為住房保障預(yù)算支出的基本依據(jù)。目前的住房保障預(yù)算支出是排斥農(nóng)民工的，只有按常住人口確定地方財(cái)政住房保障預(yù)算支出，才能將農(nóng)民工納入城市住房保障范圍之內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的應(yīng)保盡保。

第五，財(cái)政支持應(yīng)該由各級(jí)財(cái)政分擔(dān)，分擔(dān)比例應(yīng)考慮財(cái)政收入的比重。基于農(nóng)民工身份的特殊性、農(nóng)民工的高流動(dòng)性、財(cái)政分配的特征以及各地財(cái)政能力的差異，解決農(nóng)民工住房問(wèn)題所需要的財(cái)政支持，需要由各級(jí)財(cái)政予以分擔(dān)，各級(jí)財(cái)政的分擔(dān)比例與其在財(cái)政收入中所占的比重應(yīng)基本相稱。

（四）發(fā)展專業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)性住房金融市場(chǎng)

要使農(nóng)民工能從金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)獲取住房消費(fèi)信貸支持，必須深化金融體制改革。

第一，促進(jìn)專業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展?？梢钥紤]通過(guò)改革住房公積金等體制，建立專業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)。政府界定專業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，明確政策支持措施，重點(diǎn)支持中低收入居民，使更多的農(nóng)民工能從專業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)獲得利率低、額度大的住房消費(fèi)信貸。目前，農(nóng)民工集中的大中城市應(yīng)率先進(jìn)行專業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)建設(shè)。

第二，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性住房金融市場(chǎng)的發(fā)展。金融市場(chǎng)高度壟斷的格局不變，農(nóng)民工得到金融支持就很困難。促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性住房金融市場(chǎng)的發(fā)展，一是要依靠發(fā)展專業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)；二是要放松金融市場(chǎng)的進(jìn)入管制，必須允許更多的金融機(jī)構(gòu)能進(jìn)入住房金融市場(chǎng)；三是政府要向住房金融業(yè)務(wù)提供政策支持，通過(guò)提高住房金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性促使金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民工提供住房消費(fèi)信貸。

（五）以“兩政”改革驅(qū)動(dòng)建立地方政府的激勵(lì)機(jī)制

建立地方政府激勵(lì)機(jī)制是農(nóng)民工住房問(wèn)題得到解決的關(guān)鍵，要激勵(lì)地方政府積極解決農(nóng)民工住房問(wèn)題，關(guān)鍵是推動(dòng)“兩政”改革，即行政體制改革和財(cái)政體制改革。

第一，推動(dòng)行政體制改革。改革方向是以城市常住人口規(guī)模確定城市行政級(jí)別，城鎮(zhèn)人口規(guī)模越大，行政級(jí)別越高，反之則越低。這樣地方政府為了增加常住人口，就會(huì)想辦法讓農(nóng)民工定居，而要達(dá)到這一目的，就必須積極解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。這一改革，一方面契合地方官員行政級(jí)別提升和城市（鎮(zhèn)）級(jí)別提升的動(dòng)機(jī)，另一方面也會(huì)使城市地方政府具有解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的權(quán)利和能力。

第二，推動(dòng)財(cái)政體制改革。改革方向是財(cái)政權(quán)利和轉(zhuǎn)移支付與城市常住人口掛鉤。地方政府要獲得更大的財(cái)政權(quán)力和更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，就必須增加常住人口，這樣就必須想辦法讓更多的農(nóng)民工定居，如此一來(lái)就必須積極解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。這一改革，一方面契合地方政府財(cái)政收入最大化的動(dòng)機(jī)，另一方面也能提高地方政府解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的能力。

［1］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告［N］.中國(guó)信息報(bào)，2015-04-30.

［2］國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口服務(wù)管理司.中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告（2011年）［M］.北京：中國(guó)人口出版社，2011.

［3］梅亦，龍立榮.中國(guó)農(nóng)民工城市融入的問(wèn)題研究［J］.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，(5).

［4］劉米娜，杜俊榮.住房不平等與中國(guó)城市居民的主觀幸福感——立足于多層次線性模型的分析［J］.經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2013，（5）.