■古小東

農(nóng)藥的過量使用或不當使用將對農(nóng)產(chǎn)品、土壤、大氣、地表水和地下水造成污染，進而對生態(tài)環(huán)境、食品安全、人類健康造成嚴重的、長期的和潛在的威脅、風險和危害。研究表明，不同農(nóng)藥的生物毒性和環(huán)境危害不同，其可能會損害神經(jīng)系統(tǒng)、呼吸系統(tǒng)，導致內(nèi)分泌紊亂、生殖能力下降，增加癌癥發(fā)病率，甚至危及生命；對兒童的危害更大，將導致兒童的學習能力、行為協(xié)調(diào)能力、免疫能力等下降。［1］(P1030)針對學齡前兒童對比測試的研究發(fā)現(xiàn)，“受到農(nóng)藥影響的兒童耐力相對不夠持久、手眼總體協(xié)調(diào)能力相對較差、30分鐘記憶力處于劣勢、描繪人像的能力也相對較差”［2］(P110)。

我國農(nóng)藥污染現(xiàn)狀嚴峻。以山東濰坊市某蔬菜基地的采樣調(diào)查研究為例，檢測的所有土壤、水和空氣樣品中均含有100種以上農(nóng)藥成分，其中土壤、水和大氣中農(nóng)藥檢出數(shù)量分別是133、119和147種，檢出率為100%的農(nóng)藥數(shù)量占土壤、水和大氣樣中樣品總數(shù)的比例分別為83%、77%和40%；檢測發(fā)現(xiàn)仍有大量使用敵敵畏、樂果、噠螨靈等禁/限用農(nóng)藥的情況；以上檢測數(shù)據(jù)充分反映了目前農(nóng)藥殘留的普遍性和嚴重性。［3］(P8)我國是農(nóng)業(yè)大國，也是目前世界上最大的農(nóng)藥生產(chǎn)國和使用國，單位面積農(nóng)藥用量為世界平均水平的3倍。［4］為保障食品安全和人類健康，保護生態(tài)環(huán)境，需要加強對農(nóng)藥管理立法，以減少農(nóng)藥的副作用。

一、各國或地區(qū)農(nóng)藥管理立法之經(jīng)驗

通過對美國、德國、日本等國家或地區(qū)農(nóng)藥管理法律制度的考察，我們可以得到以下一些經(jīng)驗和啟示。

（一）重視立法，健全制度體系

歐美各國普遍重視通過立法來強化農(nóng)藥管理。世界上第一部農(nóng)藥管理的專門法規(guī)是法國于1905年制定的《農(nóng)藥管理法》，此后，美國、加拿大等相繼制定了相關(guān)法律。美國的農(nóng)藥管理法律法規(guī)主要有：（1）1906年制定的《純凈食品法》（Pure Food Law），被認為是美國第一部農(nóng)藥法，經(jīng)多次修訂，現(xiàn)為1938年修訂的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》（Federal Food,Drug and Cosmetic Act，簡稱FFDCA）。該法案規(guī)定了食品中允許的最大農(nóng)藥殘留量標準，目的是維護食品的純凈度。（2）1910年制定的《聯(lián)邦殺蟲劑法》（Federal Insecticide Law），在1947年被《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑及滅鼠劑法》（即《農(nóng)藥法》，F(xiàn)ederal Insecticide,Fungicide,and Rodenticide Act，簡稱FIFRA）所取代；FIFRA規(guī)定了農(nóng)藥銷售與使用的登記管理等內(nèi)容。（3）1996年制定的《食品質(zhì)量保障法》（Food Quality Protection Act,簡稱FQPA），該法案對FFDCA和FIFRA進行了修訂補充，使農(nóng)藥管理和監(jiān)督更全面。美國的農(nóng)藥管理主要由聯(lián)邦環(huán)保局執(zhí)行，各州政府配合。

歐盟在1991年頒布了歐盟9l/414/EEC法令，后經(jīng)上百次的修訂，目前已構(gòu)建了包括農(nóng)藥市場準入、農(nóng)藥使用管理、農(nóng)藥統(tǒng)計、農(nóng)藥殘留監(jiān)控等內(nèi)容的法律體系。［5］英國目前農(nóng)藥管理的主要法律是《農(nóng)藥管理規(guī)則》（Control of Pesticides Regulations,簡稱COPR），由環(huán)境食品農(nóng)業(yè)部等部門執(zhí)行。日本與農(nóng)藥相關(guān)的法律主要有《農(nóng)化學品管理法》（由農(nóng)林水產(chǎn)部執(zhí)行）、《化學物質(zhì)生產(chǎn)及其他檢查和管理法》（由健康與福利部、環(huán)保局等部門執(zhí)行）等。臺灣地區(qū)與農(nóng)藥相關(guān)的法律法規(guī)主要有1972年公布實施的“農(nóng)藥管理法”，此外還有“農(nóng)藥許可證申請及合法辦法”、“農(nóng)藥使用管理辦法”等50多個相關(guān)的法律法規(guī)。［6］

除立法外，歐美農(nóng)藥管理制度體系健全。農(nóng)藥管理法律制度的內(nèi)容涉及農(nóng)藥的登記與再登記，農(nóng)藥的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存與使用，農(nóng)藥殘留管理，農(nóng)藥廢棄物的回收等全過程；既規(guī)定了相關(guān)政府、生產(chǎn)經(jīng)營者、用藥者等各方的法律責任，也對減少農(nóng)藥使用、促進生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的行為規(guī)定了激勵措施，還規(guī)定了完善的信息公開機制、監(jiān)督機制，制度體系健全。

（二）強化多環(huán)節(jié)的安全性管理

各國(地區(qū))農(nóng)藥管理立法的重點由以前的藥效成分管理轉(zhuǎn)向安全性管理，從多環(huán)節(jié)強化安全使用農(nóng)藥，實現(xiàn)全過程可追溯。

首先，建立農(nóng)藥登記與再登記制度，重視風險評估。農(nóng)藥登記與再登記制度是農(nóng)藥管理的核心內(nèi)容。歐盟的農(nóng)藥登記分為有效成分登記和產(chǎn)品登記兩個層次，各成員國的農(nóng)藥產(chǎn)品登記必須以歐盟委員會授予許可的農(nóng)藥有效成分登記為前提和基礎(chǔ)。歐盟第1107/2009號法令規(guī)定了比較評估和產(chǎn)品替代機制，目的是使更安全的農(nóng)藥替代原來的農(nóng)藥（其被駁回），進而優(yōu)化農(nóng)藥產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。此外，歐盟還建立了農(nóng)藥再登記制度，即對已經(jīng)登記的農(nóng)藥進行重新評估、重新登記，以逐步淘汰高毒、高風險農(nóng)藥品種。歐盟根據(jù)此制度已淘汰了400多種農(nóng)藥在其境內(nèi)銷售與使用。［5］

其次，完善農(nóng)藥的經(jīng)營和使用制度，實行培訓和資格認證。根據(jù)歐盟2009/128/E法令之規(guī)定，成員國的全部專業(yè)施藥人員、零售商和技術(shù)顧問都應(yīng)接受培訓，并獲得相應(yīng)的資格證書。其對農(nóng)藥實施分類管理，對于高風險農(nóng)藥，規(guī)定只有專業(yè)施藥人員通過資格認證后才可使用；對于低毒、速用型、對容器和包裝型號有限制的農(nóng)藥，則允許其他非專業(yè)施藥人在經(jīng)銷商的專業(yè)指導下使用。［5］日本政府部門和民間組織積極組織參與農(nóng)藥使用的培訓。省級植物防疫部門制定了推薦性病蟲害防治規(guī)程；全國各地約3000個農(nóng)協(xié)制定詳細的指導手冊，并負責培訓農(nóng)民；全國還有5000名季節(jié)性防治員專門直接指導農(nóng)民用藥，并了解病蟲害情況。［7］

再次，加強農(nóng)藥的銷售使用管理和數(shù)據(jù)統(tǒng)計。根據(jù)歐盟1107/2009號法案，為實現(xiàn)對農(nóng)藥銷售和使用的全程可追溯管理，農(nóng)藥生產(chǎn)商、供應(yīng)商、經(jīng)銷商和進口商應(yīng)保留農(nóng)藥產(chǎn)品進銷貨記錄5年時間，專業(yè)施藥人員應(yīng)保存農(nóng)藥使用記錄3年時間。根據(jù)1185/2009號指令，歐盟各成員國從2011年就開始此項數(shù)據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)藥銷售數(shù)據(jù)為每年向歐盟委員會提交1次，農(nóng)藥使用數(shù)據(jù)為每5年提交1次。［5］

最后，重視農(nóng)藥殘留的標準制定、檢測和管理。農(nóng)藥最大殘留限量已成為國際貿(mào)易中非貿(mào)易壁壘的重要內(nèi)容，各國(地區(qū))非常重視農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留的標準制定、檢測和管理。歐盟根據(jù)第396/2005號法令和修訂的第149/2008號法令，已經(jīng)頒布了數(shù)百種農(nóng)藥的最大殘留限量、臨時限量等規(guī)定，歐盟還根據(jù)第178/2006號法令，制定了數(shù)百種商品的農(nóng)藥最大殘留限量。［5］臺灣地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留監(jiān)測管理體系分為農(nóng)政系統(tǒng)（由藥毒所負責對上市前的農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留監(jiān)測）和衛(wèi)生系統(tǒng)（由衛(wèi)生局對在售農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留進行抽查檢驗）兩個部分。［6］

（三）制定環(huán)境經(jīng)濟政策，減少農(nóng)藥使用

環(huán)境問題需要綜合運用法律、經(jīng)濟、行政、技術(shù)等多種手段。環(huán)境資源的政策工具有多種分類，有學者將其分為“傳統(tǒng)命令—控制式工具”和“市場化工具”，前者為各國普遍使用，但成本較高、經(jīng)濟效益較低；后者作為經(jīng)濟激勵政策則具有成本較低、效率較高、靈活性較大、長效性等優(yōu)勢。［8］也有學者將其分為經(jīng)濟激勵（“胡蘿卜”）、法律工具（“大棒”）和信息工具（“說教”）三種。［9］具體制定環(huán)境法律政策時，經(jīng)常是結(jié)合多種政策工具。

為鼓勵減少使用農(nóng)藥、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，各國普遍重視稅收、補貼等環(huán)境經(jīng)濟手段。瑞典實施農(nóng)藥稅收政策，既減少農(nóng)藥使用量、保護生態(tài)環(huán)境，也可以籌集資金用于農(nóng)藥研究開發(fā)、環(huán)境治理等。從1989年起，瑞典對改變病蟲害控制方法的農(nóng)民提供財政支持。1995年，瑞典依據(jù)2078/98規(guī)則，扶持農(nóng)民經(jīng)營生態(tài)農(nóng)場。［10］丹麥對有機農(nóng)場和自由噴霧地區(qū)的財政支持作了規(guī)定。［11］

（四）明確責任機制和信息機制，強化執(zhí)法和監(jiān)督

一方面，各主體的責任明確，嚴格執(zhí)法。美國聯(lián)邦環(huán)保局可以現(xiàn)場檢查和監(jiān)測農(nóng)藥生產(chǎn)者、運輸者、銷售者和使用者，根據(jù)具體情況對違法者采取要求停止違法行為、查封扣押農(nóng)藥、行政罰款、拘留、判刑等。例如，某個產(chǎn)品在未經(jīng)登記的作物上使用，將沒收和銷毀全部作物；如果登記申請者和產(chǎn)品生產(chǎn)者的故意違法，違規(guī)使用限制使用的農(nóng)藥，欺騙偽造和泄密有關(guān)保密的登記方面資料等，都將被處以罰款或有期徒刑。［12］美國的農(nóng)產(chǎn)品在上市之前要經(jīng)過食品藥品管理局（FDA）的嚴格抽查，如果發(fā)現(xiàn)農(nóng)藥超標，F(xiàn)DA將對生產(chǎn)者進行巨額罰款，并責令其產(chǎn)品1-3年內(nèi)不許上市。臺灣地區(qū)制定了檢舉或協(xié)助糾察禁用農(nóng)藥偽劣農(nóng)藥獎勵辦法、農(nóng)藥生產(chǎn)者及販賣經(jīng)營者評價評監(jiān)獎勵辦法等法規(guī)，以明確獎懲。［13］

另一方面，信息公開機制完善，強化社會監(jiān)督。歐盟規(guī)定，政府部門在審批農(nóng)藥登記申請時應(yīng)將以下信息及時向公眾公開：申請材料的簡要內(nèi)容；申請材料的評估報告；登記審批的結(jié)果；農(nóng)藥產(chǎn)品的批準、續(xù)展、撤銷等。信息的大量公開，將更好地保障公民知情權(quán)，并鼓勵公眾參與對農(nóng)藥審批工作的監(jiān)督。［5］英國規(guī)定所有的農(nóng)藥信息都必須公開，包括農(nóng)藥顧問委員會的會議議程、會議記錄、農(nóng)藥評估情況等。［14］美國完善的民事訴訟和公益訴訟制度以及環(huán)境NGO起到了很好的監(jiān)督效果。如果受農(nóng)藥的影響和侵害，公民或NGO可以提起訴訟，要求違法者承擔經(jīng)濟賠償?shù)确韶熑危蝗绻嬖诓划數(shù)男姓袨?，公民或NGO也可以提起訴訟，請求金錢以外的法律救濟。［15］

二、我國農(nóng)藥管理立法之缺陷

我國現(xiàn)有的農(nóng)藥管理法律制度對保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和保護生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，已顯示出諸多缺陷。

（一）立法滯后，位階過低

目前我國農(nóng)藥管理法規(guī)主要有國務(wù)院于1997年制定的《農(nóng)藥管理條例》（2001年修訂，簡稱《條例》）和農(nóng)業(yè)部于1999年制定的《農(nóng)藥管理條例實施辦法》（2002、2004、2007年三次修訂）以及其他規(guī)章和規(guī)范性文件。為完善相關(guān)立法，由農(nóng)業(yè)部起草、國務(wù)院法制辦等部門研究修改后形成《農(nóng)藥管理條例（征求意見稿）》（簡稱《意見稿》）于2011年7月向全社會公開征求意見，但至今未正式通過。我國作為世界上最大的農(nóng)藥生產(chǎn)國和使用國，目前沒有一部法律級別的立法來規(guī)范農(nóng)藥管理，很不相稱，極不合理。除《條例》為行政法規(guī)外，其余則是部門規(guī)章和文件，農(nóng)藥管理立法的位階過低。

（二）農(nóng)藥管理機構(gòu)存在職責利益沖突

農(nóng)藥是一柄“雙刃劍”，合理使用農(nóng)藥可增產(chǎn)增收、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展；使用不當則可能導致農(nóng)藥污染，進而危害人類健康、破壞生態(tài)環(huán)境。農(nóng)藥管理的主要目的是為了安全管理農(nóng)藥、減少農(nóng)藥的副作用，從而保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、保護人類健康和生態(tài)環(huán)境；換言之，更多地體現(xiàn)為保護環(huán)境公益。我國目前農(nóng)藥管理的機構(gòu)為農(nóng)業(yè)部，會導致其存在角色、職責和利益的沖突：一方面，農(nóng)業(yè)部作為農(nóng)藥管理部門，負有安全監(jiān)管農(nóng)藥、維護環(huán)境質(zhì)量和公眾健康的職責；另一方面，農(nóng)業(yè)部作為產(chǎn)業(yè)管理部門，其重要職責是促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)。農(nóng)業(yè)部的職責利益沖突將可能導致其為了保障農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量供應(yīng)而放松對農(nóng)藥的監(jiān)管。

（三）農(nóng)藥管理存在多環(huán)節(jié)的制度缺陷

首先，農(nóng)藥再登記制度缺失。《條例》僅規(guī)定了農(nóng)藥登記制度，而沒有規(guī)定農(nóng)藥的再登記制度。農(nóng)藥產(chǎn)品登記定終身，欠缺對農(nóng)藥產(chǎn)品的應(yīng)用進行監(jiān)測和評價。此外還欠缺農(nóng)藥的暫停登記、注銷登記制度，并且農(nóng)藥登記對環(huán)境安全、食品安全、使用者安全相關(guān)的資料要求較少、不夠嚴格。

其次，農(nóng)藥生產(chǎn)缺乏證后監(jiān)管，臺賬制度不完善。農(nóng)藥產(chǎn)品登記后缺乏證后監(jiān)管，無法確定企業(yè)在實際生產(chǎn)中采用的原材料是否與登記內(nèi)容一致。由于沒有生產(chǎn)農(nóng)藥的品種、產(chǎn)量的限制和規(guī)定，生產(chǎn)企業(yè)一旦獲得登記和許可，可能為了追求經(jīng)濟利益最大化而隨意安排農(nóng)藥的生產(chǎn)。對農(nóng)藥生產(chǎn)場所、產(chǎn)品質(zhì)量的檢查力度不夠，僅靠抽查難以保障農(nóng)藥產(chǎn)品的質(zhì)量。現(xiàn)行《條例》沒有規(guī)定農(nóng)藥的銷售經(jīng)營臺賬制度，導致難以查處和追究，監(jiān)管困難?！兑庖姼濉穼ε_賬制度做了較詳細的規(guī)定，且規(guī)定記錄均應(yīng)當保存2年以上；但與歐盟規(guī)定的記錄必須保存5年以上相比較，《意見稿》的時間要求較低。

再次，農(nóng)藥使用者的培訓、指導、資格要求制度不健全?，F(xiàn)行《條例》第25條、26條僅籠統(tǒng)地規(guī)定了“農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門應(yīng)當指導農(nóng)民使用農(nóng)藥”、“農(nóng)業(yè)行政主管部門及所屬的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門應(yīng)當做好農(nóng)藥科學使用技術(shù)和安全防護知識培訓工作”，具體開展的時間內(nèi)容是什么？經(jīng)費如何保障？有什么具體要求和效果？對于限制使用的農(nóng)藥是否需要進行考核與資格認證？這些都沒有細化規(guī)定?！兑庖姼濉穼r(nóng)藥使用的培訓指導雖有一些規(guī)定，但操作性還不夠。

最后，農(nóng)藥召回制度不完善。《條例》沒有規(guī)定農(nóng)藥召回制度，《意見稿》第52條、第56條規(guī)定了農(nóng)藥召回制度，但沒有明確規(guī)定“在發(fā)現(xiàn)后的多長期限內(nèi)通知、報告、遞交召回計劃”，也沒有明確規(guī)定違反期限的法律責任。

（四）環(huán)境經(jīng)濟措施不明確

對于如何運用金融、稅收、財政等手段減少農(nóng)藥的使用、促進生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)行《條例》沒有作任何規(guī)定。《意見稿》第39條規(guī)定“對實施農(nóng)藥減量計劃以及自愿減少農(nóng)藥使用量的農(nóng)藥使用者給予補助和扶持。國家通過推廣生物防治等措施，逐步減少劇毒、高毒農(nóng)藥的使用量。”但沒有明確具體如何補助和扶持、如何推廣生物防治措施。

（五）法律責任模糊，信息公開程度不高

我國農(nóng)藥管理法律法規(guī)大多規(guī)定了應(yīng)該如何做的義務(wù)性規(guī)范，但欠缺明確的法律責任，或者規(guī)定的法律責任太輕而沒有威懾力。既要嚴格農(nóng)藥管理者超越或濫用職權(quán)、不作為等行政違法行為的法律責任；也要嚴格農(nóng)藥的生產(chǎn)、經(jīng)營銷售、運輸、使用等主體違法行為的法律責任。例如《條例》第27條規(guī)定“劇毒、高毒農(nóng)藥不得用于防治衛(wèi)生害蟲，不得用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材”，但卻沒有規(guī)定農(nóng)藥使用者未履行該義務(wù)時的法律責任，導致該法律條文形同虛設(shè)。

此外，《條例》和《意見稿》均未對農(nóng)藥登記申請材料的簡要內(nèi)容、評估報告、會議記錄等內(nèi)容信息的公開作出規(guī)定；僅《意見稿》第17條規(guī)定“主管部門應(yīng)當及時公告農(nóng)藥登記證核發(fā)、續(xù)展、變更情況以及有關(guān)的標簽、產(chǎn)品質(zhì)量標準及其檢驗方法等信息”。這不利于公眾充分了解農(nóng)藥申請材料、農(nóng)藥評估情況等信息，可能導致行政審批“暗箱操作”，不利于公眾對農(nóng)藥審批工作的監(jiān)督。

三、我國農(nóng)藥管理立法之完善

正如學者希特邁爾所言，單純的政府監(jiān)管不足以控制環(huán)境惡化的相關(guān)風險。［16］(P129-146)借鑒各國或地區(qū)之立法經(jīng)驗，我國亟須在以下方面完善農(nóng)藥管理立法。

（一）提高立法位階

鑒于農(nóng)藥與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、食品安全、人類健康、生態(tài)環(huán)境的密切關(guān)系，以及我國作為農(nóng)藥大國的地位，而《條例》在立法目的、管理機構(gòu)、制度設(shè)計等方面存在諸多缺陷，有必要在總結(jié)《條例》實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)藥管理法律制度的立法位階，制定內(nèi)容全面、操作性強的《農(nóng)藥管理法》。

（二）管理機構(gòu)改由環(huán)保部門負責

我國農(nóng)藥管理體制以農(nóng)業(yè)部為主體，分登記、生產(chǎn)、經(jīng)營使用和市場監(jiān)管四大體系，實行對口管理和分級管理。農(nóng)藥監(jiān)管涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)保、質(zhì)檢、工商等多個部門，這種職能交叉、多頭管理，再加上部門間出于自己的利益考慮，很難形成監(jiān)管合力，極易導致有利可圖大家爭著管，出了問題大家互相推諉的尷尬局面。基于前述農(nóng)業(yè)部作為管理機構(gòu)存在職責利益的沖突，借鑒美國的做法，將農(nóng)藥管理部門改為環(huán)保部負責，與農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工商局等部門協(xié)同監(jiān)管，從而更好地實現(xiàn)安全管理農(nóng)藥。

（三）健全細化農(nóng)藥管理諸環(huán)節(jié)的制度，強化安全性管理

首先，補充完善農(nóng)藥再登記制度，加強安全性管理。各國農(nóng)藥管理的重點已轉(zhuǎn)為安全性管理，且非常重視對農(nóng)藥的再審核、再評價，檢測其對環(huán)境和人體健康是否有危害、抗性有無增加，促使企業(yè)更加重視新農(nóng)藥的研發(fā)。應(yīng)取消準入門檻較低的農(nóng)藥臨時登記制度，并補充完善農(nóng)藥的再登記制度、暫停登記制度、注銷登記制度，以及細化規(guī)定農(nóng)藥登記對環(huán)境安全、食品安全、使用者安全相關(guān)的資料要求。

其次，強化農(nóng)藥生產(chǎn)的證后監(jiān)管，完善臺賬制度。農(nóng)藥登記發(fā)生在生產(chǎn)、銷售、使用等活動之前，證后監(jiān)管才是農(nóng)藥登記管理的關(guān)鍵所在，決定了農(nóng)藥登記管理的目的能否實現(xiàn)?；谵r(nóng)藥污染危害的潛伏性、滯后性，建議在《意見稿》的基礎(chǔ)上，將農(nóng)藥銷售、使用等各種記錄的時間規(guī)定必須保存5年以上，完善臺賬記錄。美國是較早建立農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)年度報告制度的國家，我國可以借鑒美國的先進經(jīng)驗，建立農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的年度報告制度，要求農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)在每年固定的時間對上一年所生產(chǎn)、銷售農(nóng)藥的品種和數(shù)量進行報告。［17］(P469)

再次，健全農(nóng)藥使用者的培訓、指導、資格要求制度。細化規(guī)定培訓指導的機構(gòu)、時間、主要內(nèi)容、經(jīng)費保障、考核要求；尤其要強化對限制使用農(nóng)藥的使用管理，明確使用條件，加強培訓指導，進行更為嚴格的考核、資格認證。

最后，完善農(nóng)藥召回制度。建議在《意見稿》的基礎(chǔ)上明確規(guī)定“在發(fā)現(xiàn)后立即通知、報告，并在60日內(nèi)遞交召回計劃”，并規(guī)定其違反期限規(guī)定、未及時通知報告、未及時遞交召回計劃的法律責任。

（四）完善環(huán)境經(jīng)濟激勵機制，促進農(nóng)藥使用減量

為減少農(nóng)藥的使用，應(yīng)鼓勵發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)。借鑒日本、美國等國經(jīng)驗，應(yīng)進一步明確對實施農(nóng)藥減量、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)者的激勵機制，包括：實施綠色補貼，細化財政補貼的標準和方式；鼓勵金融機構(gòu)實施綠色信貸，規(guī)定優(yōu)惠信貸利率（無息或低息）的支持，明確對金融機構(gòu)進行利差補貼的措施；進一步研究實施農(nóng)藥稅收政策。

（五）嚴格法律責任，加大信息公開

一方面，應(yīng)嚴格法律責任，提高違法成本。美國著名學者安德蒙指出，環(huán)境風險管理最終歸結(jié)為透明度和責任承擔問題。［18］(P250-258)考慮到農(nóng)藥污染造成的損失不僅僅是人身或財產(chǎn)損失，還有對生態(tài)環(huán)境破壞的損失，因而大多數(shù)國家規(guī)定了較嚴格的法律責任。就行政責任而言，需要細化政府管理部門及工作人員的權(quán)力清單，明確具體職責；嚴格規(guī)定行政主體及行政相對人的行政責任。《條例》的行政處罰畸輕，以致農(nóng)藥污染的違法成本過低；《條例》主要以“違法所得”作為處罰的依據(jù)，沒有臺賬制度，違法所得的數(shù)額難以認定。此外，針對農(nóng)藥污染事故中的惡意侵權(quán)行為，可以借鑒美國做法，規(guī)定懲罰性賠償制度。［19］

另一方面，應(yīng)加大信息公開，強化監(jiān)管。建議明確規(guī)定“應(yīng)將農(nóng)藥申請材料的簡要內(nèi)容、評估報告、審批結(jié)果、續(xù)展、撤銷，以及農(nóng)藥登記評審委員會的人員名單、會議議程、會議記錄、農(nóng)藥評估情況等農(nóng)藥信息都必須公開”，鼓勵公眾監(jiān)督。進一步完善環(huán)境民事公益訴訟等法律制度，發(fā)展環(huán)境NGO，強化監(jiān)督。當然，生態(tài)文明建設(shè)不僅需要完善的法律制度和執(zhí)行機制，“而且要求向可持續(xù)消費模式與可持續(xù)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變；同時，也要求綠色新政”［20］(P284)。

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