杜榮娟

【摘 要】《物權(quán)法》第四十二條第一款明確規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。由于對(duì)公共利益的概念界定及類型列舉未能達(dá)成足夠的共識(shí)，《物權(quán)法》最終未對(duì)公共利益問(wèn)題作出進(jìn)一步規(guī)定。但不難看出“公共利益”在此項(xiàng)規(guī)定中的重要位置，既唯有為了公共利益，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)才能剝奪和限制公民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。一個(gè)講求誠(chéng)實(shí)信用的政府，必然是嚴(yán)格遵守法律的政府，如此關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題必須得到一個(gè)完善的法律界定。

【關(guān)鍵詞】公共利益；共同利益； 政府利益；物權(quán)法

《物權(quán)法》自頒布至今已將近十年，但卻未對(duì)“公共利益”這一重要概念做出規(guī)定。如何界定“公共利益”對(duì)《物權(quán)法》的有效實(shí)施具有重要意義，下面談?wù)勎覍?duì)《物權(quán)法》中公共利益的幾點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)。

一、區(qū)分共同利益和公共利益

公共利益和共同利益是兩個(gè)非常容易混淆的概念。共同利益首先是指多數(shù)人的利益。共同利益中的共同體通常比較寬泛，它可以是幾個(gè)人、可以使一個(gè)組織、也可以是一個(gè)社區(qū)、甚至一個(gè)地區(qū)、乃至一個(gè)國(guó)家，都可以被看作是一個(gè)共同體，這些不同層次的共同體往往存在著不同的自身利益。換言之，共同利益也可以被稱作利益共同體，人們參與某一共同體的目的是為了獲得比個(gè)人活動(dòng)更多的利益。共同體獲得的利益通常超出單個(gè)人所獲得的正常收益，而這些利益是被“共有的、共享的、不可分割的”。

雖然共同利益通常是指多數(shù)人的利益，這個(gè)“多數(shù)人”可以是一個(gè)組織、一個(gè)地區(qū)、甚至是一個(gè)國(guó)家，但這并不意味著共同利益就等于公共利益。公共利益是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的范疇，公共利益是指一定社會(huì)條件下或特定范圍內(nèi)不特定的多數(shù)人利益相一致的方面，它不同于共同利益，具有涉及對(duì)象的不確定性、涉及面大、涉及不特定人數(shù)更多，而共同利益則可大可小。相對(duì)于公共利益，共同利益具有私人性、可分割性、利益內(nèi)部化的顯著特征，屬于私人利益的范疇，而公共利益是基于公共目的性而產(chǎn)生的利益，明顯超越了某個(gè)組織或地區(qū)，具有外溢性和不可分割性。

可見(jiàn)，共同利益與公共利益兩者既有區(qū)別又存在聯(lián)系，公共利益是最一般意義上的共同利益，公共利益是社會(huì)大多數(shù)公眾的共同利益，但共同利益不一定是公共利益。

二、區(qū)分公共利益與政府利益

政府作為國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是國(guó)家公共行政權(quán)力的象征，其代表了公共利益，擁有實(shí)現(xiàn)公共利益的職責(zé)和權(quán)利。然而，政府作為國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)器，其自身也存在著一定利益需求。所以，就需要正確區(qū)分公共利益和政府利益。

1963年美國(guó)法學(xué)教授布雷納德·柯里在他的《沖突法論文集》中首次提出來(lái)了政府利益說(shuō)。從理論上講，國(guó)家是階級(jí)統(tǒng)治的工具，政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志，維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益的工具。政府的這種屬性決定了它實(shí)施的管理必然是以維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益為根本目的的。因此政府除了公益性、利他性以外，也必然會(huì)存在著自利性，即政府除了具有管理公共事務(wù)的本質(zhì)屬性之外，還具有自身的利益需求。

政府作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者和社會(huì)產(chǎn)品的提供者，不可避免的存在政府自身利益與公共利益的博弈。尤其是在政府轉(zhuǎn)型期，各種利益沖突復(fù)雜化的今天。

政府利益和公共利益是兩個(gè)不相等價(jià)的概念，但兩者又存在著密切的關(guān)聯(lián)。公共利益的受益人必須是不特定的多數(shù)人，受益群體是開(kāi)放的、不是特定、不封閉的的群體，不存在等價(jià)交換行為。另外，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需要是在不斷變化的。由于各地區(qū)自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益需求自然也存在不同，這就需要政府能從大局出發(fā)合理協(xié)調(diào)、干預(yù)。

三、公共利益在《物權(quán)法》中的現(xiàn)實(shí)意義

在實(shí)踐過(guò)程中，公共利益是一個(gè)高度抽象、又易生歧義的概念，如不嚴(yán)格限定，極易出現(xiàn)濫用現(xiàn)象。而對(duì)于公共利益的界定，可謂仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，極易形成分歧和偏差。財(cái)產(chǎn)權(quán)的相對(duì)穩(wěn)定是社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障，《物權(quán)法》的本質(zhì)屬性是保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的神圣不可侵犯，而對(duì)公共利益的規(guī)范界定，可以有效地保護(hù)私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國(guó)憲法中的征收、征用也是以公共利益的需求為前提的，公共利益的限定范圍，不僅僅是《物權(quán)法》的需要，也是包括憲法在內(nèi)的諸多法律規(guī)范、完善的需要。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，公共利益的法律界定是對(duì)憲法在內(nèi)的基本法律的完善與貫徹，是不可回避的歷史責(zé)任，必將填補(bǔ)我國(guó)法律史上一項(xiàng)空白。

當(dāng)前，我國(guó)正處于政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各級(jí)地方政府往往為了滿足自身利益甚至是部門利益，模糊化公共利益濫用行政權(quán)利，嚴(yán)重地侵犯了公民的合法權(quán)益，損害了政府的形象，在個(gè)別地區(qū)，土地征收征用、城市房屋拆遷，已經(jīng)成為引發(fā)各種社會(huì)矛盾的源泉。對(duì)“公共利益”概念加以明確界定，能夠維護(hù)公民的合法權(quán)益，促進(jìn)法治建設(shè)和和諧社會(huì)的進(jìn)程。是危房改造還是商業(yè)開(kāi)發(fā)，是退耕還林還是土地征收都存在著公共利益規(guī)范界定的問(wèn)題。除了“世界和平、環(huán)境保護(hù)、慈善事業(yè)、教育事業(yè)”等顯而易見(jiàn)為大眾謀福祉的事業(yè)之外，其他很多利益的都存在著具體界定的困難。因此，公共利益的界定真的是迫在眉睫。

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