●程國安 李玉坤 許紅清 劉 軍

拉緊管理鏈條 提升監(jiān)管績效
——基于湖北省云夢縣的實(shí)踐

●程國安 李玉坤 許紅清 劉 軍

隨著公共財(cái)政管理體制的建立，作為提升財(cái)政運(yùn)行效益的重要手段和財(cái)政資金分配重要依據(jù)的財(cái)政績效監(jiān)管已受到政府和公眾的廣泛重視。由于目前縣級財(cái)政管理基礎(chǔ)還不夠牢實(shí)，開展績效監(jiān)管還面臨著觀念、制度、技術(shù)以及人力等方面的制約，導(dǎo)致許多財(cái)政績效監(jiān)管流于形式，監(jiān)管手段與成效低下，這既帶來管理漏洞，也有損財(cái)政形象。因此，如何拉緊管理鏈條，提升監(jiān)管效率已成為縣級財(cái)政管理改革中亟待解決的難題。

一、湖北省云夢縣績效監(jiān)管的主要做法及成效

湖北省云夢縣績效監(jiān)督是基于財(cái)政“大監(jiān)督”的理念，依據(jù)“收支并舉、內(nèi)外并重、上下聯(lián)動”的原則，按照“先易后難、由點(diǎn)及面、穩(wěn)步推進(jìn)”的順序展開的，著力解決好“是什么”、“干什么”與“怎么干”的問題。在明確“干什么”的目標(biāo)之后，云夢縣積極探索績效監(jiān)管應(yīng)用機(jī)制，重點(diǎn)引導(dǎo)財(cái)政干部努力解決好“怎么干”的路徑問題。主要體現(xiàn)在“六化”上：

（一）日常監(jiān)管制度化

云夢縣成立了以縣紀(jì)委、組織部、發(fā)改委、財(cái)政局等相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員的工作小組，強(qiáng)化對績效監(jiān)管的組織領(lǐng)導(dǎo)。出臺了《云夢縣財(cái)政績效監(jiān)管實(shí)施辦法》、《云夢縣績效監(jiān)管工作考評辦法》、《云夢縣績效監(jiān)管工作程序》等系列文件，明確了績效監(jiān)管的目標(biāo)、原則、類型、范圍、組織方式、評價(jià)方法和指標(biāo)設(shè)置、工作程序、結(jié)果反饋和應(yīng)用、考評辦法等，形成了較為完備的運(yùn)作體系，為開展績效監(jiān)管提供了強(qiáng)有力的組織和制度保障。

（二）預(yù)算監(jiān)管精準(zhǔn)化

云夢縣績效監(jiān)管首先是從深化預(yù)算改革中尋找突破，大力推行“e”財(cái)政部門預(yù)算編制方法，將所有的收支都納入預(yù)算管理，改變了過去資金分口管、預(yù)算分塊編，內(nèi)外“兩張皮”現(xiàn)象，提高了預(yù)算編制的完整性。強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，建立了收支端口封閉運(yùn)行的網(wǎng)絡(luò)對接，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算指標(biāo)從源頭到標(biāo)的的“流水線式”控管，提升了預(yù)算約束力。

（三）收入監(jiān)管臺賬化

建立了稅收收入、非稅收入、資產(chǎn)收益三大網(wǎng)絡(luò)對接平臺，對各類收入實(shí)行電子化管理與監(jiān)控，密切關(guān)注、隨時(shí)解決收入征管中出現(xiàn)的問題。國、地、財(cái)三家緊密配合，構(gòu)筑護(hù)協(xié)稅網(wǎng)絡(luò)，建立健全了全縣稅收臺賬，稅收臺賬對稅源變動、稅收入庫、稅款在途等征、繳、納各環(huán)節(jié)提供了準(zhǔn)確信息，為協(xié)調(diào)財(cái)、稅、庫、銀合作開辟了便捷通道，有效規(guī)避了 “人情稅”、“關(guān)系稅”等漏洞，極大提升了財(cái)稅征管水平。

（四）支出監(jiān)管公開化

圍繞“細(xì)化公開內(nèi)容”這個(gè)關(guān)鍵，云夢縣在支出監(jiān)管上強(qiáng)調(diào)“三公開”。一是公開的項(xiàng)目要全。已全面公開各類財(cái)政專項(xiàng)資金584項(xiàng)，資金總額達(dá)55.61億元，涉及項(xiàng)目416個(gè)；公開政務(wù)信息共821條，接受群眾咨詢投訴280件，清理吃“空餉”人員41人，收回虛報(bào)冒領(lǐng)資金149.8萬元，處分相關(guān)責(zé)任人107人次。二是公開的內(nèi)容要細(xì)。將全縣165個(gè)預(yù)算單位納入國庫集中支付，納入面達(dá)100%，對預(yù)算單位所有收支進(jìn)行合法、合規(guī)性審核，退回不合法、不合規(guī)和手續(xù)不完備的直接支付申請649筆，拒付資金5394.8萬元。三是公開的程序要清。嚴(yán)格遵循“規(guī)范、明晰、有序、高效”的原則，健全和優(yōu)化財(cái)政監(jiān)管工作流程，使預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政監(jiān)督、績效評價(jià)等各項(xiàng)工作均依流程運(yùn)行，做到公開透明，形成上下互動、左右聯(lián)動、環(huán)環(huán)相扣的管理機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)各崗位、各環(huán)節(jié)間的“無縫銜接”，增強(qiáng)嚴(yán)密性。

（五）監(jiān)管理念明晰化

貫徹落實(shí)財(cái)政部58、59號令，從三個(gè)方面樹立“大監(jiān)管”的新理念。一是強(qiáng)化監(jiān)管合力。注重加強(qiáng)同紀(jì)檢、監(jiān)察、稅務(wù)、審計(jì)等部門的溝通和協(xié)調(diào)，建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，互通信息，形成合力。二是強(qiáng)化四項(xiàng)制度。進(jìn)一步完善主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制、監(jiān)管聯(lián)絡(luò)員制、成果利用制和過錯(cuò)追究制，確保財(cái)政監(jiān)管工作按“大監(jiān)督機(jī)制”運(yùn)行，促進(jìn)績效監(jiān)管從單純檢查向完善制度、建立機(jī)制、堵塞漏洞、科學(xué)管理方面深化。三是強(qiáng)化監(jiān)管手段。建立財(cái)政電子信息監(jiān)管平臺，利用科技手段對資金運(yùn)行實(shí)行動態(tài)監(jiān)控，對資金的審批、分配、支付、使用、核算及清算等各環(huán)節(jié)進(jìn)行全面跟蹤。按照“內(nèi)審與外查并重”的要求，實(shí)現(xiàn)對全縣165個(gè)預(yù)算單位及局內(nèi)各單位、13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所每年檢查面達(dá)30%及以上，確?！叭瓴橐槐椤?。

（六）投資監(jiān)管全程化

在事前關(guān)注上，主要看資金的社會經(jīng)濟(jì)效益如何，政府有無必要進(jìn)行投資，是否可以以更少的財(cái)政投入獲得更大的產(chǎn)出；在事中控制上，主要對投資過程開展檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中存在的問題并責(zé)令其糾正，嚴(yán)查投機(jī)取巧、徇私舞弊等現(xiàn)象；在事后檢查上，通過專項(xiàng)檢查、聯(lián)合辦案、稽查督促、績效評價(jià)等監(jiān)管手段對專項(xiàng)資金的管理和使用的合規(guī)、合法及有效性進(jìn)行總體評價(jià)。

通過“六化”將績效監(jiān)管貫穿于公共財(cái)政改革的全過程。近三年來，云夢縣先后組織了6個(gè)檢查專班，對上級下?lián)艿乃袑ｍ?xiàng)資金和本級配套資金進(jìn)行了全面檢查，共檢查部門68個(gè)，延伸檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)13個(gè)，檢查項(xiàng)目133個(gè)，涉及專項(xiàng)資金24.73億元，查處違規(guī)違紀(jì)案件12起，收回資金共1.36億元，有力地促進(jìn)了監(jiān)管理念不斷深化，監(jiān)管力度不斷加大，監(jiān)管水平不斷提升。

二、影響財(cái)政績效監(jiān)督工作的難點(diǎn)分析

從近幾年云夢縣實(shí)施財(cái)政績效監(jiān)督的情況看，雖然取得了一定成績，但其效果還不理想，存在多方面的難點(diǎn)。

（一）觀念還有待轉(zhuǎn)變

在思想觀念上，有的部門和單位仍僅注重傳統(tǒng)監(jiān)督的方式方法，僅僅停留在安全性、規(guī)范化監(jiān)管層面，片面追求財(cái)政監(jiān)管的社會效應(yīng)而忽視了經(jīng)濟(jì)效益，忽視了對內(nèi)外因素的綜合分析，在監(jiān)管點(diǎn)的延伸與面的擴(kuò)展上不夠，難以向績效監(jiān)管邁進(jìn)。部分部門和單位對績效評價(jià)工作的重要性和意義重視不夠，缺少有關(guān)績效監(jiān)督的基本共識。

（二）績效監(jiān)管依據(jù)不足

目前，與財(cái)政監(jiān)管活動相關(guān)的法律法規(guī)僅散見于《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)之中，有關(guān)績效監(jiān)管主體、組織實(shí)施、工作程序、跟蹤問效、責(zé)任追究等均無法律法規(guī)的強(qiáng)力支撐，使整個(gè)績效監(jiān)管工作缺乏法律約束與制度保障，在執(zhí)行中難以界定與追責(zé)。

（三）評價(jià)指標(biāo)難以統(tǒng)一

績效標(biāo)準(zhǔn)是衡量或評價(jià)監(jiān)管績效好壞高低的尺度。目前，國家沒有制定統(tǒng)一的評價(jià)指標(biāo)，缺乏完備的評價(jià)指標(biāo)體系，導(dǎo)致資金項(xiàng)目運(yùn)行中的績效評價(jià)與相關(guān)責(zé)任難以定性，尤其是對相關(guān)責(zé)任人缺乏制約，績效監(jiān)管的結(jié)果多作為檔案備存，或作為加強(qiáng)管理的借鑒，這不僅使績效監(jiān)管流于形式，而且降低了績效監(jiān)管的權(quán)威性。

（四）績效監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)較大

由于監(jiān)管人員自身的局限性以及外界因素的影響，再加上目前普遍缺乏相關(guān)法律法規(guī)支撐，難以保證監(jiān)管人員對所有監(jiān)管事項(xiàng)的合規(guī)性、效用性作出了準(zhǔn)確的判斷，導(dǎo)致監(jiān)管人員被指控、監(jiān)管結(jié)論被質(zhì)疑的可能性較大，績效監(jiān)管存在風(fēng)險(xiǎn)。

（五）監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

績效監(jiān)管工作涉及面廣，技術(shù)性較強(qiáng)，需要大量具備專業(yè)知識的專業(yè)人才?；鶎迂?cái)政在這方面的專業(yè)人才普遍匱乏，許多非專業(yè)人員充斥其中，再加上缺乏有效的、有針對性的專業(yè)訓(xùn)練，業(yè)務(wù)素質(zhì)較低。有的人員信念、意志不堅(jiān)定，思想顧慮多，不敢大膽監(jiān)管，績效監(jiān)管質(zhì)量普遍不高。

三、有效開展績效監(jiān)督的建議

當(dāng)前，強(qiáng)化績效監(jiān)管勢在必行。因此，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，把規(guī)范財(cái)政運(yùn)行、提升監(jiān)管績效作為推進(jìn)財(cái)政深化改革的重要目標(biāo)，強(qiáng)力促進(jìn)績效監(jiān)管工作有序開展。

（一）全面樹立績效監(jiān)管意識

通過采取業(yè)務(wù)督導(dǎo)、綜合審查等措施，保障績效監(jiān)管工作嚴(yán)格有序進(jìn)行，探索建立“日常監(jiān)管、專項(xiàng)檢查、社會參與”三位一體的工作機(jī)制，自覺維護(hù)績效監(jiān)管的嚴(yán)肅性。加快績效監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化法律保障，真正提高績效監(jiān)管的威懾力。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，積極爭取領(lǐng)導(dǎo)支持與部門配合，增進(jìn)績效監(jiān)管的支撐力。

（二）著力完善績效監(jiān)管機(jī)制

從管理體制、指標(biāo)體系、績效考評、察訪核驗(yàn)、成果運(yùn)用五個(gè)方面入手，不斷完善績效管理制度，形成上下結(jié)合、獎懲分明的約束和激勵機(jī)制；將績效監(jiān)管工作目標(biāo)進(jìn)行分解和細(xì)化，明確具體工作內(nèi)容、工作時(shí)限、預(yù)期目標(biāo)等，健全責(zé)任分解落實(shí)機(jī)制；探索建立“政府牽頭、部門聯(lián)合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與”的聯(lián)動機(jī)制，在力量整合上變財(cái)政單打獨(dú)斗為整合各方力量齊抓共管；編印績效監(jiān)管知識普及手冊，創(chuàng)建績效監(jiān)管案例電子警示平臺，開展警示教育等，積極構(gòu)建績效監(jiān)管警示機(jī)制；進(jìn)一步明確績效管理的程序、要求、紀(jì)律，在評價(jià)的每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)步驟明確專人負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)采集、結(jié)果匯總及報(bào)送，嚴(yán)格落實(shí)“誰考核、誰負(fù)責(zé)”的問責(zé)機(jī)制。

（三）科學(xué)規(guī)范績效監(jiān)管評價(jià)體系

建議上級財(cái)政部門明確績效監(jiān)管的定性和定量指標(biāo)，盡快建立一套科學(xué)、系統(tǒng)的績效監(jiān)管指標(biāo)體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使績效評價(jià)更具操作性。地方財(cái)政要通過實(shí)踐，不斷積累工作經(jīng)驗(yàn)，不斷修正績效標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善參評機(jī)制，嚴(yán)格把握尺度，確保評價(jià)質(zhì)量，克服人情分、打高分和走過場傾向，防止績效監(jiān)管流于形式。

（四）充分應(yīng)用績效評價(jià)成果

充分運(yùn)用績效監(jiān)管結(jié)果是保障績效監(jiān)管發(fā)揮作用的關(guān)鍵措施，財(cái)政部門應(yīng)及時(shí)向上級報(bào)告監(jiān)管結(jié)果，依據(jù)激勵和約束并舉的原則，切實(shí)提出科學(xué)運(yùn)用的建議。對評價(jià)結(jié)果為優(yōu)良等級以上的單位應(yīng)予以獎勵表彰；對評價(jià)結(jié)果為優(yōu)良等級以下的單位應(yīng)予以一定的制約，嚴(yán)厲追究其績效責(zé)任，并在預(yù)算安排上從嚴(yán)控管。

（五）建設(shè)高水準(zhǔn)績效監(jiān)管隊(duì)伍

績效監(jiān)管工作涉及面廣、工作量大、業(yè)務(wù)新、要求高，要保證其順利開展和整體成效，就必須采取“引進(jìn)+培訓(xùn)”的辦法，充實(shí)專業(yè)隊(duì)伍，提升整體素質(zhì)。要積極從大專院校引進(jìn)專業(yè)人才，轉(zhuǎn)變目前績效監(jiān)管隊(duì)伍人員少、工作量大的問題。要積極開展相關(guān)政策培訓(xùn)和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，培育拔尖能手，打造優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)，切實(shí)提高財(cái)政績效監(jiān)管水平，降低評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)。■

（作者單位：湖北省云夢縣財(cái)政局）