●馬國賢

論經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)與政府理財(cái)方式轉(zhuǎn)變
——對(duì)2015年財(cái)政工作的展望

●馬國賢

“經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)”是2014年中國經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵詞之一，它表明，中國經(jīng)濟(jì)將告別以犧牲資源、環(huán)境為代價(jià)的高速發(fā)展階段，而進(jìn)入以發(fā)展速度中等、人民實(shí)惠較多、全面治理為特征的常態(tài)化發(fā)展階段。在全國財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部部長樓繼偉精辟地分析了財(cái)政形勢，代表財(cái)政部對(duì)2015年財(cái)政工作作出了戰(zhàn)略性安排，提出了認(rèn)真落實(shí)積極財(cái)政政策各項(xiàng)措施、確保完成各項(xiàng)改革任務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)財(cái)經(jīng)對(duì)外交流合作、加快內(nèi)部控制建設(shè)、進(jìn)一步嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、落實(shí)好黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任等九項(xiàng)重點(diǎn)工作。筆者將結(jié)合這些重點(diǎn)工作，就理財(cái)方式的轉(zhuǎn)變談點(diǎn)體會(huì)。

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和支撐，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的提出，我國的政府理財(cái)方式將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，而2015年將是開端。其特點(diǎn)可歸結(jié)為：

第一，由“大手筆”式理財(cái)，轉(zhuǎn)入過緊日子式理財(cái)。我國財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的依賴性很強(qiáng)，隨著經(jīng)濟(jì)增速的下行，財(cái)政收入將轉(zhuǎn)入中低速增長期，但因種種原因，各級(jí)政府的財(cái)政支出基數(shù)已撐大，且習(xí)慣于一擲千金，大把花錢的“大手筆”理財(cái)方式。比如，在城市建設(shè)上的大建設(shè)、大拆遷，動(dòng)不動(dòng)就搞徹底治理式的“歷史性工程”等。這種政績工程式的“大手筆”是違背理財(cái)規(guī)律的，它造成了人民實(shí)惠不多，政府卻背負(fù)龐大債務(wù)，因而是不可持續(xù)的。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的到來，“大手筆”理財(cái)將走到盡頭。這就要求我們及時(shí)調(diào)整理財(cái)思路，轉(zhuǎn)到過緊日子式理財(cái)上來。配合黨委、政府中心工作，在資金安排上做到有保有壓，“該滿足的堅(jiān)決保障，無效果的一個(gè)子兒也不給?！?/p>

第二，由“人治式理財(cái)”，轉(zhuǎn)入依法理財(cái)、依法治財(cái)。依法理財(cái)、依法治財(cái)是落實(shí)十八屆四中全會(huì)依法治國決定，實(shí)現(xiàn)政府理財(cái)法制化的核心內(nèi)容。在筆者看來，“人治式理財(cái)”是指在大發(fā)展時(shí)代形成的 “領(lǐng)導(dǎo)批條子，財(cái)政當(dāng)出納給錢”，或者“黨委決定，財(cái)政找錢”式的理財(cái)。這是在權(quán)力型政府下長期形成的“權(quán)大于法”的理財(cái)陋習(xí)。

“依法理財(cái)”指各級(jí)政府和財(cái)政嚴(yán)格按新《預(yù)算法》辦事，以預(yù)算為核心，法律禁止的堅(jiān)決不作為式的理財(cái)。今年，新《預(yù)算法》已付諸實(shí)施，與原預(yù)算法相比，這次修改的幅度很大，總條數(shù)由79條增至101條。其中，對(duì)原預(yù)算法規(guī)定修改、合并的為53條，有28條為新增規(guī)定。在筆者看來，“依法理財(cái)”就是各級(jí)政府和財(cái)政應(yīng)當(dāng)將新《預(yù)算法》作為評(píng)價(jià)政府理財(cái)是合法，還是違法的依據(jù)。

在學(xué)習(xí)新《預(yù)算法》中，筆者的體會(huì)是，它不但對(duì)與預(yù)算有關(guān)的財(cái)政行為作出具體規(guī)定，而且全面體現(xiàn)了預(yù)算原則，即完整性、真實(shí)性、公開性、統(tǒng)一性、年度性和績效等六原則。在完整性原則上，它要求預(yù)算必須完整地反映政府的公共資金受托責(zé)任，而不允許在預(yù)算收支表外有秘密預(yù)算或政府收支存在；預(yù)算科目必須分收入和支出來設(shè)置，以全面反映各項(xiàng)政府資金。在公開性原則上，它要求各級(jí)財(cái)政按“預(yù)算公開是一般，不公開是特例”來處理保密與公開的關(guān)系。在統(tǒng)一性原則上，它要求各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按國家統(tǒng)一的預(yù)算收支科目來編制預(yù)算。在真實(shí)性原則上，它要求各預(yù)算收支項(xiàng)目的內(nèi)容與實(shí)際一致，而不允許以一個(gè)支出 (或收入)項(xiàng)目的名義，將預(yù)算資金實(shí)際用于另一支出(或來源于另一收入)項(xiàng)目上；同時(shí)要求各預(yù)算收支項(xiàng)目的概算應(yīng)接近實(shí)際，不能估計(jì)過高或過低。在年度性原則上，它要求將人大通過的預(yù)算視為年度性法律，除了上級(jí)下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算外，各級(jí)政府不得作出追加當(dāng)年預(yù)算的決定。而將超收部分轉(zhuǎn)入預(yù)算調(diào)節(jié)基金，在第二年安排使用。在績效原則上，它確立了績效評(píng)價(jià)法定的原則。此外，新預(yù)算法還賦予各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)，具體列舉了預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容，從而使預(yù)算監(jiān)督由空泛變?yōu)閷?shí)化，規(guī)定了對(duì)政府和財(cái)政的違法行為追究行政責(zé)任方式等?？梢姡婪ɡ碡?cái)并非“政治口號(hào)”，而是由預(yù)算法、政府采購法、審計(jì)法等法律支撐的行政行為。總之，我們不僅要記住新《預(yù)算法》的具體規(guī)定，而且應(yīng)理解這些原則，提高依法理財(cái)?shù)淖杂X性、主動(dòng)性。

在筆者看來，“依法治財(cái)”指各項(xiàng)財(cái)政活動(dòng)都應(yīng)有法律依據(jù)，在稅收和行政性收費(fèi)上，應(yīng)做到“稅由法定，依法征收”，“費(fèi)由法定，依法收費(fèi)”，在支出上做到“四按”：按法律、按程序、按預(yù)算、按進(jìn)度撥款，自覺接受人大監(jiān)督，并實(shí)現(xiàn)財(cái)政信息公開。而要實(shí)現(xiàn) “依法治財(cái)”，我國就必須建設(shè)一個(gè)包括稅法、行政收費(fèi)法、財(cái)政信息公開法、財(cái)政處罰法、政府采購法、國庫法、財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付法、國有企業(yè)財(cái)務(wù)法、會(huì)計(jì)法、專項(xiàng)基金法、績效管理法等在內(nèi)的法律體系，并解決好法律間銜接問題。這將是龐大的系統(tǒng)工程。為了建設(shè)好這一體系，我國還需要設(shè)一個(gè)統(tǒng)率這些法律的法律——財(cái)政基本法，以固化我國財(cái)政法的立法原則和體系。

總之，如果說，“依法治財(cái)”在我國將是一個(gè)漫長的過程，那么相比起來“依法理財(cái)”將是現(xiàn)實(shí)的、緊迫的，而且是2015年必須做好的事。

第三，由“過程式”理財(cái)，轉(zhuǎn)入績效管理和績效式理財(cái)。政府理財(cái)?shù)哪康氖翘岣哔Y金效率?！斑^程式理財(cái)”指按行政管理上的過程管理方式，以無錯(cuò)、節(jié)錢為特征的政府理財(cái)。過程管理指以政府行政“科層制”為基礎(chǔ)，以命令、執(zhí)行、反饋為特征的管理模式。過程式理財(cái)有兩個(gè)特征，一是叫“無錯(cuò)”。這就是：只要無錯(cuò)，我就無責(zé)任，至于錢用得怎樣，有無效果？與我無關(guān)。二是叫“節(jié)錢”。這就是：財(cái)政的作用是“砍項(xiàng)目、砍預(yù)算”，至于支出是否必要，與我無關(guān)。可見，過程式理財(cái)是一種有違政府理財(cái)宗旨的官僚式、低效率的理財(cái)。

績效指政府獲得的有效公共服務(wù)與公共資金(資源)的投入之比。這是說，績效取決于投入的公共資金是否獲得有效公共服務(wù)？獲得了多少有效服務(wù)？因此，“績效式理財(cái)”屬于結(jié)果導(dǎo)向管理模式，是追求有效公共服務(wù)，而非單純?yōu)榱恕肮?jié)錢”的理財(cái)模式?？冃Ч芾硎菍?shí)現(xiàn)績效式理財(cái)?shù)穆窂?，其?nèi)容包括確立績效目標(biāo)、績效撥款和管理、績效評(píng)價(jià)等三個(gè)環(huán)節(jié)。由“過程式理財(cái)”到績效管理、績效式理財(cái)是我國政府改革的必然路徑，也是中共十六大到十八大追求的目標(biāo)。

績效管理是我國新《預(yù)算法》的核心內(nèi)容之一。在該法中，不僅提出了績效原則，而且要求將績效評(píng)價(jià)列為政府法定責(zé)任和預(yù)算編制依據(jù)。如第32條：各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績效評(píng)價(jià)。第57條：各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財(cái)政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案。此外，它還要求各級(jí)人大應(yīng)當(dāng)將績效作為預(yù)算審查、預(yù)算監(jiān)督的重要內(nèi)容。“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制(第32條)?！边@表明，各級(jí)政府若未依法開展績效管理和績效評(píng)價(jià)，將視為違法，并受到責(zé)任追究?？梢?，轉(zhuǎn)變理財(cái)方式，實(shí)現(xiàn)績效式理財(cái)，將是今年各級(jí)政府和財(cái)政的現(xiàn)實(shí)、緊迫的任務(wù)。

績效管理的內(nèi)容廣泛，它至少包括部門績效管理、項(xiàng)目績效管理和政策績效管理等三項(xiàng)，雖然三者原理相同，但在做法上各有特點(diǎn)。

部門績效管理的重點(diǎn)是建設(shè)績效目標(biāo)(預(yù)算)、績效撥款與實(shí)施、績效評(píng)價(jià)的體系。同時(shí)，要求各部門去除繁文縟節(jié)規(guī)定和冗余機(jī)構(gòu)，建立基于績效的管理體系，建立符合大數(shù)據(jù)時(shí)代要求的績效數(shù)據(jù)庫，并將下屬公共機(jī)構(gòu)——部門和單位納入部門績效管理體系。這個(gè)任務(wù)很艱巨，是憑財(cái)政部門的力量難以做到的，而需要與各級(jí)政府考績辦聯(lián)合起來，共同完成。

項(xiàng)目績效管理包括對(duì)預(yù)算項(xiàng)目作出科學(xué)分類，對(duì)于應(yīng)評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，建立項(xiàng)目化管理的制度體系，包括前期評(píng)價(jià)、中期評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)等。目前，雖然各地進(jìn)行了績效評(píng)價(jià)，但因缺乏科學(xué)的指標(biāo)體系支撐，因而推進(jìn)緩慢，效果也難以顯示。

政策績效管理包括對(duì)政策的可行性評(píng)價(jià)、實(shí)施中的跟蹤評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)等三項(xiàng)制度。由于我國的公共政策具有“中央出政策，地方實(shí)施，預(yù)算轉(zhuǎn)移支付”特點(diǎn)，因而，對(duì)公共政策的評(píng)價(jià)涉及到中央與地方政府的共同行動(dòng)，統(tǒng)一組織等問題。這些在我國目前尚屬于空白。

需要指出，我國在轉(zhuǎn)入績效式理財(cái)?shù)倪^程中，當(dāng)前遇到的最大難題是“指標(biāo)短缺”。在筆者看來，績效指標(biāo)也就是管理目標(biāo)，因此沒有科學(xué)的指標(biāo)體系，也就沒有績效管理。由于績效管理具有“一個(gè)部門(項(xiàng)目)，一套指標(biāo)”的特性，因此，績效指標(biāo)短缺是必然的，也是世界性難題。例如，雖然美國已實(shí)施績效管理20多年了，但因績效指標(biāo)問題解決得不好，走了許多彎路。在筆者看來，由于績效指標(biāo)是全國性公共產(chǎn)品，為此，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部組織專家，按統(tǒng)一的方案，進(jìn)行分門別類地研究，并獲得突破。這也是2015年財(cái)政應(yīng)當(dāng)取得成效的重點(diǎn)工作。

總之，如果說，樓繼偉部長提出的落實(shí)積極財(cái)政政策等九項(xiàng)重點(diǎn)工作是治國的，則我國理財(cái)方式上的三個(gè)轉(zhuǎn)變將是治財(cái)?shù)?。只有?cái)政轉(zhuǎn)變理財(cái)方式，才能更好地?fù)?dān)當(dāng)起治國重任，擔(dān)當(dāng)起 “財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”責(zé)任。這也是我們?cè)?015年所期望的。■

（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)）