●張建濤 趙首辰

淺談高校二級單位財務(wù)監(jiān)管問題與改進(jìn)措施

●張建濤 趙首辰

目前，高校由于資產(chǎn)資金規(guī)模增長迅速，規(guī)模越來越大，為加強內(nèi)部控制，落實校內(nèi)單位財務(wù)自主權(quán)，充分調(diào)動各單位積極性，很多高校實行了“學(xué)校財務(wù)處一級領(lǐng)導(dǎo)、部分單位二級財務(wù)管理”的分級管理體制。但是由于國家政策滯后、學(xué)校權(quán)責(zé)不清等原因，造成高校二級單位財務(wù)監(jiān)管存在一些突出問題，亟需采取措施解決這些問題，提升高校財務(wù)治理能力。

一般地，綜合考慮高校多數(shù)現(xiàn)行的財務(wù)管理體制，以及領(lǐng)導(dǎo)干部工作分工等因素，高校二級單位大致可以包括五種類型：一是院系、大型科研項目組等二級單位；二是教務(wù)處、研究生院等掌握資金再次分配權(quán)的部門；三是校園卡、后勤集團(tuán)、繼續(xù)教育學(xué)院等獨立核算非法人單位；四是具有獨立法人資格的附屬非企業(yè)單位，如研究院、附屬中小學(xué)；五是學(xué)校校辦企業(yè)和控股產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。

一、高校二級單位財務(wù)監(jiān)管面臨的新形勢

《高等學(xué)校財務(wù)制度》規(guī)定高校應(yīng)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財務(wù)管理體制，規(guī)模較大的高?？梢詫嵭小敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的財務(wù)管理體制。目前，很多高校由于資產(chǎn)資金規(guī)模增長迅速，規(guī)模越來越大，為加強內(nèi)部控制，落實校內(nèi)單位財務(wù)自主權(quán)，充分調(diào)動各單位積極性，很多高校實行了“學(xué)校財務(wù)處一級領(lǐng)導(dǎo)、部分單位二級財務(wù)管理”的分級管理體制。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》以及教育綜合改革工作均明確提出，要簡政放權(quán)，落實高校辦學(xué)自主權(quán)。教育管理部門在權(quán)力下放后的一個擔(dān)心是 “一放就亂”，所以放權(quán)之后，相關(guān)監(jiān)督和檢查工作的力度勢必會增大。2010年教育部專門成立經(jīng)費監(jiān)管中心；2013年提出“教育經(jīng)費管理年”，開展大規(guī)模的科研經(jīng)費專項檢查；2014年要求高校開展財務(wù)管理自查自糾，對高校進(jìn)行財務(wù)專項檢查、審計和巡視等工作。由此來看，上級部門和高校外部的監(jiān)督檢查力度越來越大，財務(wù)管理形勢越來越嚴(yán)峻。在這個趨勢下，高校二級單位財務(wù)工作中存在的問題如果得不到恰當(dāng)?shù)靥幚恚貙Ω咝５氖聵I(yè)發(fā)展帶來不利的影響。

同時，作為高校事業(yè)發(fā)展保障機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，財務(wù)工作在提供經(jīng)費保障和提高資金效益等方面發(fā)揮著重要的支撐和監(jiān)管作用，能不能建立“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、管理嚴(yán)格、監(jiān)督到位、運行有效”的高校財務(wù)管理體制，直接關(guān)系到學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。其中，二級單位作為高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的有機組成部分，其財務(wù)管理的質(zhì)量在一定程度上反映了高校財務(wù)管理的綜合能力，如果對二級單位財務(wù)工作不能進(jìn)行有效監(jiān)管，建立完善的高校財務(wù)治理機制將會成為一句空話。因此，新形勢下高校應(yīng)當(dāng)重視二級單位財務(wù)監(jiān)管工作，要把不該管的堅決放開，把該管的堅決管住，做到既激發(fā)二級單位的體制活力，又能有效防范財務(wù)風(fēng)險。

二、高校二級單位財務(wù)管理存在的問題及原因分析

（一）二級單位財務(wù)管理存在“短板”

實行分級管理體制，一定程度上造成了學(xué)校財務(wù)管理層級脫節(jié)，高校二級單位的財務(wù)管理在四個方面存在明顯不足。

1、制度設(shè)計不完善。部分二級單位認(rèn)為執(zhí)行學(xué)校制度即可，而沒有在學(xué)校制度統(tǒng)一規(guī)定下針對本單位實際情況建立健全適用于本單位的具體內(nèi)部控制制度和財務(wù)管理制度，從而在日常管理中無章可循、無法可依、無據(jù)可查。

2、制度執(zhí)行不嚴(yán)格。部分二級單位雖然制定了一些管理制度，但制度長期未修訂或補充，制度內(nèi)容也不夠清晰、細(xì)化，使得制度形同虛設(shè)或者缺乏可操作性，難以在實際執(zhí)行過程中起到應(yīng)有的作用。

3、經(jīng)濟責(zé)任人法律意識淡薄。部分二級單位人員，特別是一把手缺乏對內(nèi)部控制體系建設(shè)的認(rèn)識，自己用錢自己批，法律意識不強。還有一些教師，認(rèn)為科研經(jīng)費是自己爭取的，怎么花錢應(yīng)該完全由自己來決定，違了規(guī)“法不責(zé)眾”，犯了錯“下不為例”，出了事“情有可原”。

4、預(yù)算管理不到位。部分二級單位的財務(wù)預(yù)算與事業(yè)發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃不配套，對預(yù)算編制工作重視程度不夠，經(jīng)費使用隨意性較強，資金安排具有一定的盲目性和無序性，資金使用效益不高。

（二）二級單位財務(wù)管理問題突出

無論是從資金量、業(yè)務(wù)量還是人員規(guī)模來看，與學(xué)校整體相比，多數(shù)高校的二級單位規(guī)模相對較小。但近年來，教育、財政、審計等上級部門對高校開展的監(jiān)督檢查反映出二級單位財務(wù)管理工作中存在的問題多而雜，需要引起足夠重視。例如，二級單位收取的財政收入不及時上繳國庫或財政專戶，滯留、坐支、截留財政資金；私設(shè)“小金庫”，用于發(fā)放獎金、津貼、補貼，支付不便公開或應(yīng)由個人支付的辦公費、招待費、旅游費；固定資產(chǎn)疏于管理，超標(biāo)準(zhǔn)配備辦公用房，不經(jīng)報批私自對外出租、出借資產(chǎn)；不經(jīng)集體決策，也不履行“三重一大”手續(xù)，部分領(lǐng)導(dǎo)自行“拍板”重大決策；不嚴(yán)格執(zhí)行“八項規(guī)定”，超標(biāo)準(zhǔn)購置煙酒、超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待等等一系列的問題，給高校財務(wù)工作帶來了不利影響。

（三）二級單位財務(wù)管理問題成因

二級單位存在的相關(guān)問題，究其原因，既有國家政策相對滯后、政策內(nèi)容不夠明確、職能部門管理責(zé)任不清等外部原因，也有高校自身的原因。

1、學(xué)校管理層面的問題。首先是認(rèn)識不清，對學(xué)校、校級財務(wù)和二級單位財務(wù)管理權(quán)限認(rèn)識不準(zhǔn)確，財務(wù)監(jiān)管的目標(biāo)不明確；其次是疏于監(jiān)管，對二級單位的財務(wù)監(jiān)管制度設(shè)計不完善，監(jiān)控制度執(zhí)行不到位，缺乏責(zé)任追究機制，監(jiān)控機制存在結(jié)構(gòu)上的缺陷；最后是過度授權(quán)，對學(xué)校和二級單位財權(quán)和事權(quán)管理不匹配，賦予部分二級單位過度的權(quán)限，花錢自己說了算，二級單位自主空間過大。

2、二級單位管理層面的問題。首先是缺乏集體決策制度或者執(zhí)行不到位，具體表現(xiàn)為主要負(fù)責(zé)人和財務(wù)人員財經(jīng)法紀(jì)意識淡薄，一把手權(quán)限過大，缺少有效制約，花錢領(lǐng)導(dǎo)說了算；其次是內(nèi)控制度不健全，內(nèi)部崗位職責(zé)不清晰，財經(jīng)業(yè)務(wù)流程不規(guī)范，經(jīng)濟責(zé)任無法得到落實，造成資金資產(chǎn)損失浪費；最后是缺乏合格的專、兼職財務(wù)人員，財務(wù)管理混亂，單位財務(wù)賬目不清、不公開、不透明，財務(wù)會計信息失真。

三、加強二級單位財務(wù)監(jiān)管，提升高校財務(wù)治理能力

(一）明確監(jiān)管主體

對二級單位的財務(wù)監(jiān)管一定要堅持“多管齊下”，加強學(xué)校層面的領(lǐng)導(dǎo)，不能只靠一級財務(wù)部門（財務(wù)處），要綜合調(diào)動學(xué)校黨委、紀(jì)委、審計等部門的監(jiān)督力量，齊抓共管，形成合力。不能只督促二級單位的財務(wù)人員，還要督促二級單位一把手與財務(wù)負(fù)責(zé)人親自把關(guān)，切實負(fù)起責(zé)任。一定要突出審計監(jiān)督的作用，提高審計執(zhí)行力，將領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計和財務(wù)收支審計密切結(jié)合起來，以適當(dāng)?shù)姆绞皆谝欢ǚ秶鷥?nèi)公開審計結(jié)果，以審促管、以審促改、以審促建。一定要把加強財務(wù)監(jiān)管和黨風(fēng)廉政建設(shè)以及其他監(jiān)管措施結(jié)合起來。

（二）明確監(jiān)管內(nèi)容

1、明確監(jiān)管目標(biāo)。由于二級單位的性質(zhì)以及承擔(dān)工作內(nèi)容的不同，高校對二級單位財務(wù)管理的目標(biāo)并不一致，比如有籌集辦學(xué)資金、國有資產(chǎn)保值增值、加強專業(yè)化管理、提高服務(wù)水平、提高經(jīng)費使用效益等不同方面的要求。而加強二級單位財務(wù)監(jiān)管的主要目標(biāo)則只有一個，就是要防范財務(wù)風(fēng)險，保證財務(wù)運行不出事，一切財務(wù)監(jiān)管的工作制度安排都應(yīng)圍繞這個目標(biāo)來設(shè)計。

2、把握監(jiān)管主線。對二級單位的財務(wù)監(jiān)管要牢牢把準(zhǔn)資金流動的“脈絡(luò)”，緊盯預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，加強預(yù)算控制和管理，重點抓好資金籌集、收費政策、票據(jù)管理、銀行賬戶、大額資金、重大投資、印章管理、合同管理、資產(chǎn)管理、集體決策等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3、措施要有針對性。對學(xué)校的二級單位應(yīng)區(qū)分其不同類型和管理模式，采取更具有針對性的措施。對非獨立法人、非獨立核算單位（如基建財務(wù)、培訓(xùn)學(xué)院等）的監(jiān)管，在保證其財務(wù)自主權(quán)的同時，應(yīng)突出校級財務(wù)的直接管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；對獨立法人（校辦企業(yè)）、非獨立法人實行獨立核算的二級單位（如后勤集團(tuán)）的財務(wù)監(jiān)管工作，則更應(yīng)突出對監(jiān)督檢查等監(jiān)管方式的使用。如果條件允許，建議學(xué)校為每一個資金規(guī)模大、管理方式復(fù)雜的二級單位單獨制定監(jiān)管制度，實行個性化、差異化的財務(wù)監(jiān)管。

（三）強化監(jiān)管舉措

1、要有制度。學(xué)校應(yīng)不斷完善二級單位內(nèi)部控制制度，如經(jīng)濟責(zé)任制、議事決策制度、會簽制度等，落實內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，規(guī)范業(yè)務(wù)工作流程和財務(wù)管理流程，明確“游戲規(guī)則”，保證二級單位的財經(jīng)活動有法可依、有章可循。

2、要有標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)在學(xué)校統(tǒng)一財務(wù)收支計劃和資源配置,加強對二級單位支出的標(biāo)準(zhǔn)化管理，嚴(yán)格要求二級單位執(zhí)行學(xué)校財務(wù)支出授權(quán)審批制度，嚴(yán)格按照學(xué)校有關(guān)開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定安排和使用資金，把好經(jīng)費支出“審核”關(guān)。

3、要有抓手。首先，應(yīng)集中核算，加強賬務(wù)監(jiān)管。對規(guī)模較小且需要獨立核算的二級單位，在保證其財務(wù)自主權(quán)的條件下，以財務(wù)信息化工作為依托，直接在校級財務(wù)機構(gòu)為其單建賬套，由校級財務(wù)機構(gòu)實行賬務(wù)托管，實行集中核算，直接管理二級單位。其次，應(yīng)集中財力，加強資金監(jiān)管。成立資金結(jié)算中心，將二級單位財力上收，對二級單位資金的收支加強監(jiān)管。最后，要加強信息公開，強化內(nèi)部監(jiān)督。在二級單位推進(jìn)“陽光財務(wù)”，建立健全二級單位財務(wù)報告機制和重大事項決策信息公開工作機制，細(xì)化財務(wù)信息公開范圍和內(nèi)容，保障二級單位師生員工的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4、要有落實。首先，應(yīng)抓好關(guān)鍵崗位人員管理。規(guī)范二級單位財務(wù)機構(gòu)設(shè)置，二級單位財務(wù)機構(gòu)接受學(xué)校財務(wù)機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，管理財務(wù)工作關(guān)鍵崗位人員的任免，需要征得校財務(wù)處同意后方可開展，并實行定期輪崗，有條件的可以試行會計委派制。其次，應(yīng)加強財務(wù)和審計監(jiān)督檢查。建立二級單位定期審計制度，加強事前審計與事中審計，不僅要重視“對事”的審計，還要重視“對人”尤其是負(fù)責(zé)人的責(zé)任審計。最后，應(yīng)加強責(zé)任追究。要建立健全二級單位經(jīng)濟責(zé)任追究制度，遇到因二級單位違規(guī)操作產(chǎn)生的法律糾紛、稅務(wù)糾紛、經(jīng)濟糾紛等，均應(yīng)追溯相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，增強懲戒制度的約束力?！?/p>

（作者單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)計財處、中國人民大學(xué)財務(wù)處）

（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）