●劉敏王萌馮俊

以績(jī)效為指導(dǎo)思想的中期預(yù)算探索

●劉敏王萌馮俊

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)財(cái)政管理要求的不斷提高，以及預(yù)算績(jī)效管理理念的不斷深入，以年度為周期的預(yù)算管理模式越來(lái)越表現(xiàn)出其局限性，以3-5年為期限的中期預(yù)算逐漸引起社會(huì)各界的關(guān)注。2014年出臺(tái)的新預(yù)算法對(duì)年度間預(yù)算銜接、跨年度預(yù)算提出了要求，包括“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”、“各級(jí)一般公共預(yù)算按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足”等。本文以我國(guó)當(dāng)前預(yù)算管理現(xiàn)狀及其局限性為切入點(diǎn)，對(duì)開(kāi)展中期預(yù)算的必要性及現(xiàn)階段試點(diǎn)工作中表現(xiàn)出的不足進(jìn)行探析，進(jìn)而對(duì)如何以績(jī)效思想指導(dǎo)中期預(yù)算的開(kāi)展提出建議。

一、我國(guó)當(dāng)前財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)狀

目前，我國(guó)財(cái)政預(yù)算主要采取以年度預(yù)算為主的管理模式，即以財(cái)政年度為周期進(jìn)行預(yù)算編制，列出本年度收支預(yù)算及明細(xì)，但不對(duì)本年度之后的財(cái)政預(yù)算做事先安排，每年均須重新進(jìn)行預(yù)算編制。年度預(yù)算的周期與財(cái)政年度一致，有助于預(yù)算資金的統(tǒng)計(jì)分析。然而，隨著實(shí)踐的不斷探索，年度預(yù)算的一些局限性也逐漸顯現(xiàn)：

第一，年度預(yù)算無(wú)法有效支持國(guó)家、地區(qū)和部門(mén)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家整體預(yù)算源于國(guó)家整體宏觀發(fā)展政策，地區(qū)預(yù)算源于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，部門(mén)預(yù)算源于部門(mén)戰(zhàn)略目標(biāo)。無(wú)論國(guó)家、地區(qū)還是部門(mén)，其戰(zhàn)略目標(biāo)與規(guī)劃一般都以3-5年為計(jì)劃周期。而年度預(yù)算對(duì)宏觀政策及部門(mén)活動(dòng)的預(yù)測(cè)僅以一年為限，主要用于支持年度工作計(jì)劃開(kāi)展，與中長(zhǎng)期的發(fā)展規(guī)劃難以匹配，對(duì)于戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的支持程度不足。

第二，以財(cái)政年度為周期的預(yù)算模式不利于跨年度工作的開(kāi)展和資金管理。一般而言，重大項(xiàng)目的實(shí)施周期較長(zhǎng)，往往需要跨年度開(kāi)展，以一年為周期的預(yù)算管理模式不能有效支持項(xiàng)目的整體規(guī)劃和跨年度工作推進(jìn)。此外，許多預(yù)算項(xiàng)目還存在立項(xiàng)周期和采購(gòu)流程較長(zhǎng)、分階段撥付資金等客觀現(xiàn)象，導(dǎo)致部分預(yù)算無(wú)法在當(dāng)年執(zhí)行。但以財(cái)政年度為周期的預(yù)算重在 “控制”，即控制財(cái)政收支、防止資金盜用等，例如財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)要求年底收回資金，因此預(yù)算單位需要在下一年再次申報(bào)，使得許多項(xiàng)目資金的跨年度可持續(xù)性較差，既影響了資金使用和管理的效率，也不利于財(cái)政持續(xù)性監(jiān)管。

第三，年度預(yù)算難以滿(mǎn)足當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理的要求。如前文所述，許多預(yù)算項(xiàng)目的開(kāi)展不以財(cái)政年度為周期。同時(shí)，部分項(xiàng)目，例如公共工程建設(shè)項(xiàng)目，其績(jī)效難以在短期內(nèi)體現(xiàn)，對(duì)以一年為周期的預(yù)算項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)往往不能準(zhǔn)確反映資金績(jī)效，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)論不準(zhǔn)確、結(jié)果難以應(yīng)用，加大了財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理難度。

第四，年度預(yù)算編制對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力較弱，不利于實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡。部分當(dāng)年財(cái)政投入可能隱含著未來(lái)財(cái)政投入的加大或損失的風(fēng)險(xiǎn)，而這種風(fēng)險(xiǎn)在年度預(yù)算中難以得到體現(xiàn)和控制，待風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)則需付出巨大代價(jià)，易造成財(cái)政資源配置的極大浪費(fèi)。以一年為限的預(yù)算編制容易忽視隱性支出，降低年度間預(yù)算的聯(lián)系程度，難以實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，也不能指導(dǎo)以后年度預(yù)算編制工作的開(kāi)展，甚至?xí)?duì)其科學(xué)性和準(zhǔn)確性產(chǎn)生負(fù)面影響。

二、開(kāi)展中期預(yù)算的必要性分析

與年度預(yù)算不同，中期預(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，主要著眼于適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)、部門(mén)戰(zhàn)略和財(cái)政發(fā)展趨勢(shì)的需要，以及周期性財(cái)政收支平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，確定解決重大政策經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的財(cái)政政策框架。年度預(yù)算是中期預(yù)算的起點(diǎn)和基礎(chǔ)；中期預(yù)算既是年度預(yù)算在時(shí)間序列上的拓展，其實(shí)施又要具體落實(shí)到各年度預(yù)算當(dāng)中。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r下，開(kāi)展跨年度中期預(yù)算的必要性主要表現(xiàn)為：

第一，中期預(yù)算是實(shí)現(xiàn)國(guó)家、地區(qū)和部門(mén)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的必要支撐。近幾年來(lái)我國(guó)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展均緊密?chē)@“五年規(guī)劃”展開(kāi)，部門(mén)職能的履行也離不開(kāi)“三年行動(dòng)計(jì)劃”、“五年發(fā)展綱要”等戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，中期預(yù)算以3-5年為周期對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行預(yù)算編制與管理，與“五年計(jì)劃”聯(lián)系更緊密，能更好地滿(mǎn)足國(guó)家、地區(qū)和部門(mén)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的要求，更符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，為最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效結(jié)合奠定基礎(chǔ)。

第二，中期預(yù)算是實(shí)現(xiàn)財(cái)政規(guī)范化管理的重要手段。年度預(yù)算以一個(gè)年度為時(shí)間周期、以“控制”為重要功能，將預(yù)算管理的重點(diǎn)較多地聚焦到年度預(yù)算執(zhí)行上，難免會(huì)出現(xiàn)年底突擊花錢(qián)，為完成預(yù)算將資金用于與項(xiàng)目無(wú)關(guān)或與總體績(jī)效目標(biāo)聯(lián)系不高的領(lǐng)域等現(xiàn)象。而中期預(yù)算從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度進(jìn)行資金分配，在對(duì)總量進(jìn)行控制的前提下，明確財(cái)政支出在未來(lái)年度的整體方向，激活預(yù)算資金的分配機(jī)制，有效防止資金亂使用現(xiàn)象，有利于規(guī)范財(cái)政預(yù)算資金支出和強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)管。

第三，以結(jié)果為導(dǎo)向的中期預(yù)算更符合預(yù)算績(jī)效管理的要求。當(dāng)前，預(yù)算績(jī)效管理對(duì)財(cái)政資金的使用績(jī)效提出了全面評(píng)價(jià)、全過(guò)程管理等要求，年度預(yù)算模式把預(yù)算固定在財(cái)政年度內(nèi)，年度預(yù)算完成后無(wú)法衡量跨年度使用資金或者需要多年沉淀才能顯現(xiàn)的完整績(jī)效。而中期預(yù)算以“結(jié)果”為重要導(dǎo)向，要求依據(jù)國(guó)家、地區(qū)和部門(mén)的總體發(fā)展計(jì)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行預(yù)算編制，強(qiáng)調(diào)預(yù)算與目標(biāo)的有效匹配，將預(yù)算周期擴(kuò)展至多個(gè)財(cái)政年度，有利于更科學(xué)地開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，以促進(jìn)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作的深化和推進(jìn)。

第四，中期預(yù)算有利于實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡。中期預(yù)算能夠?qū)ξ磥?lái)階段存在的隱性財(cái)政投入或存在損失風(fēng)險(xiǎn)的當(dāng)年投入進(jìn)行較充分的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，提高預(yù)算支出安排的準(zhǔn)確、合理性；同時(shí)，中期預(yù)算能夠依據(jù)對(duì)以后年度的預(yù)算收入預(yù)測(cè)，在周期內(nèi)對(duì)各年度財(cái)政支出進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡。

三、我國(guó)中期預(yù)算試點(diǎn)取得的成效及表現(xiàn)出的不足

隨著政府預(yù)算績(jī)效管理理念的深入，財(cái)政部先后編制了《1998-2002年國(guó)家財(cái)政發(fā)展計(jì)劃》、《2003-2005年國(guó)家財(cái)政滾動(dòng)發(fā)展計(jì)劃》和《2004-2007年國(guó)家財(cái)政滾動(dòng)發(fā)展計(jì)劃》等中期滾動(dòng)計(jì)劃，并已在河北省等地區(qū)開(kāi)展中期預(yù)算試點(diǎn)，取得了初步成績(jī)，包括建立發(fā)展性支出三年滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，體現(xiàn)了貫徹落實(shí)中長(zhǎng)期政策規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃；編制三年滾動(dòng)預(yù)算建議計(jì)劃及草案，改善了年度預(yù)算模式下預(yù)算編制不連貫等問(wèn)題。

然而，中期預(yù)算雖能彌補(bǔ)年度預(yù)算的局限，但就我國(guó)中期預(yù)算試點(diǎn)的情況來(lái)看，中期預(yù)算管理模式的推行還需要突破以下障礙：

一是缺乏必要的制度保證。法律保障對(duì)于中期預(yù)算作用的發(fā)揮具有重要意義，而我國(guó)一直缺乏關(guān)于中期預(yù)算法律地位的明確說(shuō)法，同時(shí)也缺乏中期預(yù)算管理的規(guī)章制度。新預(yù)算法雖然對(duì)年度預(yù)算平衡、跨年度預(yù)算銜接等內(nèi)容提出了要求，但尚未對(duì)中期預(yù)算的具體實(shí)施作細(xì)化說(shuō)明，使得中期預(yù)算對(duì)年度預(yù)算的約束力較小，更多的是作為年度預(yù)算制定過(guò)程中的參考，中期預(yù)算編制的意義難以得到很好的體現(xiàn)。

二是缺乏科學(xué)、準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)基礎(chǔ)，對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義不強(qiáng)。從地方中期預(yù)算試點(diǎn)結(jié)果看，目前中期預(yù)算編制的細(xì)化程度不足，尤其表現(xiàn)為第二、三年度預(yù)算難以有效細(xì)化，對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義不強(qiáng)。主要原因在于，中期預(yù)算缺乏準(zhǔn)確、科學(xué)的預(yù)測(cè)方法和編制基礎(chǔ)，對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)和預(yù)算安排的判斷能力有限。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，我國(guó)當(dāng)前的中期預(yù)算只是一個(gè)財(cái)政部門(mén)內(nèi)部的指導(dǎo)性計(jì)劃，不能算作嚴(yán)格的“中期預(yù)算”。

三是尚未開(kāi)展有效的預(yù)算績(jī)效管理。開(kāi)展中期預(yù)算的重要原因在于，中期預(yù)算以財(cái)政支出結(jié)果為導(dǎo)向，能彌補(bǔ)年度預(yù)算與宏觀政策聯(lián)系不緊密、難以滿(mǎn)足預(yù)算績(jī)效管理要求等不足，那么中期預(yù)算必須明確其預(yù)期的結(jié)果，即績(jī)效目標(biāo)。而當(dāng)前我國(guó)試點(diǎn)的中期預(yù)算管理側(cè)重于預(yù)算編制和執(zhí)行，尚未系統(tǒng)地對(duì)中期預(yù)算開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)管理工作，也未通過(guò)績(jī)效跟蹤和評(píng)價(jià)對(duì)中期預(yù)算編制所實(shí)現(xiàn)的績(jī)效進(jìn)行衡量，有違中期預(yù)算管理以結(jié)果為導(dǎo)向的原則，也影響了中期預(yù)算編制價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

四、對(duì)策建議

圍繞中期預(yù)算的功能，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)中期預(yù)算實(shí)際，本文對(duì)中期預(yù)算的具體實(shí)施路徑提出如下建議：

一是分步明確中期預(yù)算編制期限要求。當(dāng)前我國(guó)正處于中期預(yù)算的起步階段，預(yù)測(cè)技術(shù)尚不成熟，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，建議以3年期為中期預(yù)算編制期限，待預(yù)測(cè)水平較成熟后，可逐步延長(zhǎng)至5年、10年為中長(zhǎng)期預(yù)算期限。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)中期預(yù)算的制度設(shè)計(jì)。圍繞新預(yù)算法提出的 “各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的要求，建議中央層面抓緊制定中期預(yù)算實(shí)施條例，地方加快出臺(tái)相應(yīng)的地方性管理實(shí)施辦法，落實(shí)中期預(yù)算管理模式，推進(jìn)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)。

三是建立以績(jī)效為指導(dǎo)思想的全過(guò)程中期預(yù)算管理機(jī)制。中期預(yù)算以“結(jié)果”為核心，必須從預(yù)算與目標(biāo)編制、過(guò)程監(jiān)管、結(jié)果實(shí)現(xiàn)全過(guò)程對(duì)財(cái)政資金投入結(jié)果進(jìn)行把控，針對(duì)預(yù)算前、實(shí)施中、結(jié)束階段，建立有效的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系，以體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效。

首先，與年度預(yù)算管理相結(jié)合，科學(xué)預(yù)測(cè)編制中期預(yù)算。中期預(yù)算的科學(xué)編制是實(shí)施中期預(yù)算管理的起點(diǎn)，也是中期預(yù)算績(jī)效管理的核心。中期預(yù)算應(yīng)由預(yù)算單位和各級(jí)財(cái)政部門(mén)共同編制。

對(duì)于預(yù)算單位，應(yīng)整體編制本單位的三年戰(zhàn)略目標(biāo)、年度工作目標(biāo)和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，同時(shí)編制相應(yīng)的預(yù)算安排。第一年的預(yù)算編制內(nèi)容需與當(dāng)年部門(mén)預(yù)算編制要求相銜接，以后兩年安排的預(yù)算應(yīng)按照中期發(fā)展規(guī)劃編制，明確重點(diǎn)支出方向和重大項(xiàng)目，原則上要編列到具體項(xiàng)目，確實(shí)難以準(zhǔn)確細(xì)化編制的也要按照規(guī)劃要求列出項(xiàng)目支出方向或項(xiàng)目概況，待編制該年度預(yù)算時(shí)再逐年細(xì)化和落實(shí)具體項(xiàng)目，但必須具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容和明確的項(xiàng)目資金用途。然后，由財(cái)政部門(mén)或主管部門(mén)自行組織專(zhuān)家評(píng)審，重點(diǎn)對(duì)中期預(yù)算或項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃的可行性、資金規(guī)模的合理性、績(jī)效目標(biāo)的相關(guān)性、績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性等進(jìn)行論證，預(yù)算單位根據(jù)意見(jiàn)修改并完善中期發(fā)展規(guī)劃和績(jī)效目標(biāo)、調(diào)整預(yù)算。

對(duì)于財(cái)政部門(mén)，應(yīng)在各預(yù)算單位中期預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行總體編制，主要內(nèi)容包括：政府在3年預(yù)算期限內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)期目標(biāo)分析；經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析預(yù)測(cè)；上一年度預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)分析；中長(zhǎng)期預(yù)算編制指導(dǎo)思想、原則及政策說(shuō)明；預(yù)算年度收支安排及預(yù)算收支平衡；預(yù)算年度重點(diǎn)項(xiàng)目、法定支出安排及預(yù)測(cè)等。

其次，開(kāi)展過(guò)程跟蹤監(jiān)控和預(yù)算變更管理。實(shí)施環(huán)節(jié)，預(yù)算單位依據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)每年預(yù)算資金運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，及時(shí)采取措施糾正項(xiàng)目執(zhí)行偏差。特別的，由于中期預(yù)算整體實(shí)施周期較長(zhǎng)，對(duì)于批復(fù)的中期預(yù)算，若執(zhí)行中需調(diào)整，則還需相應(yīng)調(diào)整執(zhí)行年度后剩余年度的預(yù)算，因而應(yīng)建立和完善預(yù)算變更制度，并嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算調(diào)整審批程序。

再次，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用管理。實(shí)施結(jié)束階段，由財(cái)政部門(mén)委托第三方實(shí)行中期預(yù)算的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)以及整體評(píng)價(jià)，客觀反映財(cái)政資金使用效益。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)及時(shí)反饋給預(yù)算單位，作為下一個(gè)周期項(xiàng)目以及預(yù)算安排的重要依據(jù)，逐步實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤。

最后，為保證中期預(yù)算的施行，財(cái)政與預(yù)算部門(mén)（單位）有必要建立滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)作為技術(shù)支撐，便于項(xiàng)目跨年度管理和以后階段工作的開(kāi)展。項(xiàng)目庫(kù)常年開(kāi)放，每年更新，滾動(dòng)管理，在對(duì)中期項(xiàng)目科學(xué)分類(lèi)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)以及評(píng)價(jià)的全過(guò)程管理。■

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍?xún)有限公司、蘇州市財(cái)政局）

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