袁芳

（重慶市銅梁區(qū)國(guó)土資源和房屋管理局永嘉國(guó)土房管所 重慶 銅梁 402560）

基層國(guó)土資源管理的困境及對(duì)策探討

袁芳

（重慶市銅梁區(qū)國(guó)土資源和房屋管理局永嘉國(guó)土房管所 重慶 銅梁 402560）

國(guó)土資源是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人們生產(chǎn)生活的重要基礎(chǔ)性資源，土地資源的管理和使用，是關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大事。本文就基層國(guó)土資源管理中存在的問題展開了論述，并在此基礎(chǔ)上提出了加強(qiáng)土地資源保護(hù)意識(shí)的宣傳、完善管理水平以及加強(qiáng)執(zhí)法力度等一系列的建議，希望能引起讀者的思考。

基層；國(guó)土資源；管理水平

引言

我國(guó)幅員遼闊，土地資源豐富，人均土地面積約為世界人均的29%，使得有限的土地資源已經(jīng)成為制約我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。為了妥善解決好這一問題，必須強(qiáng)化國(guó)土資源管理工作，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源優(yōu)化配置、加大耕地保護(hù)力度、加快土地管理科學(xué)化進(jìn)程以及實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)效益最大化有著重要意義。作為基層國(guó)土資源管理部門，需要及時(shí)對(duì)管理現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)，并提出優(yōu)化措施。

1　基層國(guó)土資源管理的必要性

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，近幾年，雖然我國(guó)土資源管理局已全面開展“保增長(zhǎng)、保紅線”及服務(wù)社會(huì)的各項(xiàng)工作任務(wù)，這給社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源的需求逐漸加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源供需矛盾突出，這就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理工作帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源耕地保護(hù)難、集鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地市場(chǎng)發(fā)育難、農(nóng)村宅基地管理難及人員生存難等問題，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源工作格局的建設(shè)顯得尤為重要。從科學(xué)發(fā)展觀角度出發(fā)，加快構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理的工作格局，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理體制，從單純的資源管理逐漸向資源、資產(chǎn)及資本三位一體化的綜合管理體系轉(zhuǎn)變，從根本上解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理中存在的問題，進(jìn)而進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)國(guó)土資源的建設(shè)與發(fā)展。

2　基層國(guó)土資源管理中存在的問題

2.1管理理念中存在的不足

就目前而言，我國(guó)基層國(guó)土資源管理部門普遍存在保護(hù)意識(shí)差的不足，尤其是在土地資源的審批和應(yīng)用方面表現(xiàn)尤為突出，如國(guó)土資源管理部門依靠獨(dú)享的審批大權(quán)，不顧國(guó)家的法律法規(guī)及相關(guān)政策，隨意審批企業(yè)及個(gè)人用地，造成了嚴(yán)重的用地不合理現(xiàn)象；同時(shí)還擾亂了正常的市場(chǎng)秩序，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來阻礙?；鶎訃?guó)土資源管理存在土地濫用問題的原因是多方面的，就管理部門而言，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而采取急功近利的審批程序是其中主要原因；而個(gè)人或企業(yè)對(duì)國(guó)土資源的保護(hù)意識(shí)的缺乏更加劇了問題的嚴(yán)重性。

2.2基層國(guó)土資源管理體制不健全

我國(guó)實(shí)行基層國(guó)土體制改革后，國(guó)土資源處于雙重管理的狀態(tài)?；鶎訃?guó)土管理部門具有上級(jí)部門賦予的轄區(qū)內(nèi)農(nóng)田保護(hù)權(quán)、地質(zhì)災(zāi)害防治權(quán)和國(guó)土資源矛盾糾紛裁決權(quán)，另一方面也要關(guān)注政府規(guī)劃范圍內(nèi)的國(guó)土資源，這就使得部分工作人員同時(shí)還承擔(dān)著招商等責(zé)任，這就直接導(dǎo)致了國(guó)土資源管理范圍大，管理內(nèi)容復(fù)雜，管理難度增強(qiáng)。管理部門在人員有限、管理工具落后的情況下，更加劇了管理工作失誤的幾率。

3　基層國(guó)土資源管理改善措施

3.1創(chuàng)新管理思路

近些年我國(guó)的資源開發(fā)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾?，而很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)為了保證經(jīng)濟(jì)收入，不惜盲目開放資源，對(duì)國(guó)土資源破壞嚴(yán)重。如今我國(guó)在煤炭、石油、森林等資源安全方面都面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，要改變這一現(xiàn)狀，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，保障國(guó)土資源的有序開發(fā)利用，首先便是要?jiǎng)?chuàng)新國(guó)土資源管理思路，改變過去那種以環(huán)境換發(fā)展的老路子，走以為人民服務(wù)為宗旨，以保障民生為導(dǎo)向，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展之路。城市化過程中，農(nóng)民出讓了大量的土地支援國(guó)家建設(shè)，可是卻幾乎沒有從土地升值中獲得任何利益，土地巨大的升值空間被地方財(cái)政和開放商瓜分殆盡，同時(shí)他們還要遭受著高房?jī)r(jià)的壓力，賣了地卻買不起房。另一方面受戶籍體制的制約，農(nóng)村人口無法享受與城市居民同等的福利保障，承擔(dān)著同樣的經(jīng)濟(jì)壓力和賦稅責(zé)任，卻無法享有同等權(quán)利，這又是一種不公平。再則這些年來國(guó)家為加快工業(yè)化進(jìn)程，為企業(yè)發(fā)展提供了充足的廉價(jià)土地，企業(yè)僅僅通過獲得土地使用權(quán)便可以坐等地價(jià)上升獲利，在這種情況下，不僅犧牲了農(nóng)民的利益，同時(shí)還使得企業(yè)失去了改革創(chuàng)新的動(dòng)力，極其不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。今天的國(guó)土資源管理思路必須轉(zhuǎn)變，應(yīng)該更加重視農(nóng)民利益，朝著有利于農(nóng)民的方向發(fā)展，真真正正做到為農(nóng)民謀福利，讓農(nóng)民從土地升值的過程中分享到更多利益。

3.2創(chuàng)新管理體制，明晰土地產(chǎn)權(quán)

創(chuàng)新管理體制是當(dāng)前基層國(guó)土資源管理的必要途徑。在當(dāng)前的管理體制下，百姓對(duì)自己的土地僅有使用權(quán)和承包權(quán)，沒有所有權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。政府往往會(huì)借著土地國(guó)有這一制度來強(qiáng)制征收農(nóng)民手中的土地和房屋，礦產(chǎn)資源更是完完全全的國(guó)有，沒有制度的約束和經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)，無序開發(fā)和浪費(fèi)乃是必然。國(guó)家層面獲得了貌似客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可是遺留的大量環(huán)境污染和財(cái)富分配不均等問題卻只能由農(nóng)民來承擔(dān)。農(nóng)民在整個(gè)發(fā)展過程中一直處于弱勢(shì)地位，其權(quán)利既得不到體制的認(rèn)可，又無法律的保護(hù)。要切實(shí)保護(hù)保障農(nóng)民利益，首先便是要明晰土地產(chǎn)權(quán)問題，這也是土地管理改革的第一步，在產(chǎn)權(quán)不明的情況下，農(nóng)民的利益很難得到有效維護(hù)。明晰產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民便可以根據(jù)約定權(quán)利支配土地的使用，并從中獲利，政府在征收征用過程中也可以有所依據(jù)，避免出現(xiàn)不必要的糾紛。當(dāng)前我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展階段，建設(shè)用地缺口嚴(yán)重，土地從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的工程中，其價(jià)值會(huì)成倍增長(zhǎng)，由于體制的不健全，產(chǎn)權(quán)的不明確，使得糾紛問題大量存在，而且造成了農(nóng)民雖然提供了大量的土地，卻從中獲利甚微的狀況。未來國(guó)土資源管理改革的一大重點(diǎn)便應(yīng)該是進(jìn)行體制轉(zhuǎn)變，明晰土地產(chǎn)權(quán)，把屬于農(nóng)民的利益以法律的形式加以保護(hù)起來。

3.3創(chuàng)新管理模式，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

我國(guó)的土地所有權(quán)主要有國(guó)家所用以及農(nóng)村集體所用兩種形式。就本文探討的基層國(guó)土資源管理來說，耕地和建設(shè)種地之間有著明確的界限劃分，嚴(yán)格限制耕地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地，但是在城鎮(zhèn)化過程中，建設(shè)用地需求巨大，土地供給形勢(shì)緊張，而另一方面在廣大的農(nóng)村地區(qū)，又存在著許多閑置的集體用地得不到有效利用的現(xiàn)象，有效處理這其中的矛盾，需要做出努力。一方面要統(tǒng)籌土地規(guī)劃使用，走集約利用道路。當(dāng)前大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，雖然在農(nóng)村擁有面積充裕的宅基地，卻少有人使用。政府應(yīng)當(dāng)通過整合農(nóng)村居民，集中建設(shè)新型住宅樓，集中安置民民，為農(nóng)戶配置設(shè)施齊全的居住環(huán)境，用騰出的土地進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，然后反哺農(nóng)村發(fā)展。另一方面應(yīng)通過土地市場(chǎng)化，促進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)，為建設(shè)用地提供支撐。通過市場(chǎng)化的方式使農(nóng)村土地流動(dòng)起來，一方面可以為城市化建設(shè)提供充足的土地供應(yīng)，另一方面可以使土地升值充分為老百姓所享有。以重慶地區(qū)的地票制度為例，本來價(jià)值不高的宅基地，通過土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶獲得了豐厚的收益，也減少了政府征收過程中的種種阻力和腐敗現(xiàn)象，可謂是一舉兩得。

3.4合理利用信息化技術(shù)

隨著信息時(shí)代的到來，信息技術(shù)的應(yīng)用對(duì)促進(jìn)國(guó)土資源管理工作高效開展發(fā)揮著重要作用，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：①在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地、礦產(chǎn)資源的需求也日益增長(zhǎng)，從而使國(guó)土資源管理工作任務(wù)更加繁重。所以，國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)樹立先進(jìn)的管理理念，加大信息技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用力度，不斷提高國(guó)土資源管理效率。②國(guó)土資源管理通過信息化建設(shè)，能促使國(guó)土資源管理部門更加勤政廉潔、務(wù)實(shí)高效，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開。在建成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，國(guó)土資源管理部門可實(shí)時(shí)查詢、統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)分析國(guó)土資源合理利用的情況，進(jìn)而為科學(xué)決策提供可靠依據(jù)。③推動(dòng)國(guó)土資源信息化建設(shè)有利于拉近國(guó)土資源管理部門與人民群眾關(guān)系，通過在網(wǎng)絡(luò)上及時(shí)發(fā)布國(guó)土資源管理的政策方針及相關(guān)內(nèi)容，并建立起便捷的信息查詢系統(tǒng)和群眾信息反饋平臺(tái)，能夠時(shí)刻接受群眾的監(jiān)督管理，踐行黨的群眾路線。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)土資源信息化建設(shè)已經(jīng)取得了一定進(jìn)展，大部分地方的國(guó)土資源管理部門已經(jīng)建成“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)，該數(shù)據(jù)庫(kù)納入了辦公系統(tǒng)、耕地保護(hù)、土地綜合整治項(xiàng)目、集體土地證書登記、建設(shè)用地預(yù)審項(xiàng)目、土地綜合整治項(xiàng)目、執(zhí)法監(jiān)察、土地調(diào)查、土地規(guī)劃指標(biāo)、土地報(bào)征批次、地質(zhì)環(huán)境等多種業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，能為國(guó)土資源管理工作提供服務(wù)和參考，進(jìn)而加快土地管理科學(xué)化進(jìn)程，促進(jìn)國(guó)土資源可持續(xù)利用。

4　結(jié)束語

國(guó)土資源是國(guó)家建設(shè)和發(fā)展的重要物質(zhì)資源，為保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展，社會(huì)的長(zhǎng)治久安，加強(qiáng)國(guó)土資源管理十分必要?；鶎訃?guó)土資源管理是國(guó)土資源管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，當(dāng)前形勢(shì)下，我國(guó)基層國(guó)土資源管理在管理理念、管理體制、補(bǔ)償制度、執(zhí)法力度等方面存在不足，影響了我國(guó)土地資源的管理和合理使用。提高土地資源保護(hù)意識(shí)、土地資源管理水平及執(zhí)法力度，對(duì)于提高我國(guó)土地資源的管理是十分有效的。

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A

1673-0038（2015）42-0216-02

2015-9-28

袁芳（1974-），女，中級(jí)，大學(xué)?？?，主要從事國(guó)土資源和房屋管理工作。