肖　海

（湖南省第二測(cè)繪院　湖南　長(zhǎng)沙　410019）

新常態(tài)下土地利用總體規(guī)劃研究

肖海

（湖南省第二測(cè)繪院湖南長(zhǎng)沙410019）

當(dāng)前，土地利用總體規(guī)劃面臨著耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻、不能適應(yīng)新常態(tài)的發(fā)展戰(zhàn)略、與相關(guān)規(guī)劃銜接不夠及權(quán)威性下降等主要問題，要求堅(jiān)持集約節(jié)約原則、合理安排適應(yīng)資源稟賦及經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的各類建設(shè)用地指標(biāo)和空間布局等，探索完善有利于各類空間規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接的工作路徑、編制規(guī)范和協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)土地規(guī)劃立法。

新常態(tài)；土地利用；總體規(guī)劃

引言

土地作為人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，一直以來(lái)承擔(dān)著推動(dòng)人類社會(huì)進(jìn)步的重要職能。特別是前十幾年隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市對(duì)土地的依賴性越來(lái)越強(qiáng)，土地所肩負(fù)的責(zé)任也越來(lái)越廣泛。但不少政府在土地規(guī)劃工作實(shí)施過程中重眼前利益、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，導(dǎo)致現(xiàn)有土地資源日益匱乏，如何更好的實(shí)施土地規(guī)劃工作，保護(hù)環(huán)境和土地資源已經(jīng)成為了當(dāng)前刻不容緩的重大問題。

1　新常態(tài)下土地規(guī)劃工作面臨的現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)增速?gòu)母咚俎D(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，要求土地規(guī)劃工作必須注重長(zhǎng)遠(yuǎn)。當(dāng)前隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速的放緩，使得確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性成為各級(jí)政府必須解決的一個(gè)問題，這與以往片面追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的觀點(diǎn)有所區(qū)別，政府以及社會(huì)各級(jí)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)知更趨理性。而土地作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性資源，在以往的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中往往受到各方面因素的影響，土地規(guī)劃缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，片面的為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)，忽視其所承擔(dān)的社會(huì)發(fā)展職能。而新常態(tài)下，土地規(guī)劃工作必須要更加科學(xué)，更加注重長(zhǎng)遠(yuǎn)，必須要將規(guī)劃與市場(chǎng)的關(guān)系妥善處理，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。一方面，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，要求土地規(guī)劃工作必須更加科學(xué)高效。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化升級(jí)，以往的“土地財(cái)政”、“資源經(jīng)濟(jì)”的結(jié)構(gòu)模式越來(lái)越難以維持持續(xù)發(fā)展的的態(tài)勢(shì)，也就要政府必須要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，提高土地使用的效益。另一方面，發(fā)展動(dòng)力從投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，要求土地規(guī)劃工作必須有所創(chuàng)新。新常態(tài)帶來(lái)的新變化，使得創(chuàng)新越發(fā)顯得重要。對(duì)于這樣的變化，土地規(guī)劃工作也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思路，改革工作方式方法，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可靠保障。特別是在規(guī)劃管理方式上突出全程性管理，改變傳統(tǒng)的重計(jì)劃輕執(zhí)行的問題，確保土地規(guī)劃工作落到實(shí)處。

2　新常態(tài)下土地利用總體規(guī)劃面臨的新問題

2.1土地資源家底不清，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻

新常態(tài)的土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)以二次調(diào)查成果為基期數(shù)據(jù)，而二次調(diào)查成果及年度變更調(diào)查成果均是以分辨率約3m的遙感衛(wèi)星影像為工作底圖，精度不高，加之外業(yè)成果受業(yè)務(wù)能力及工作責(zé)任心等人為因素影響，導(dǎo)致對(duì)各類土地資源利用現(xiàn)狀及規(guī)劃的執(zhí)行情況掌握得不夠準(zhǔn)確。二次調(diào)查成果數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)耕地面積有所增加，但實(shí)有耕地面積并未增加。由于土地利用還未實(shí)現(xiàn)從粗放型向集約節(jié)約型的真正轉(zhuǎn)變，實(shí)際耕地保護(hù)面臨的壓力還會(huì)進(jìn)一步加大：一方面，雖然我國(guó)實(shí)施了“占一補(bǔ)一”的土地政策，但近年來(lái)建設(shè)占用的耕地，近1/2是水田和菜地，補(bǔ)充耕地中水田和菜地不足1/5，造成實(shí)際耕地總體質(zhì)量下降。另一方面，查明的耕地面積中有部分不符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，需要根據(jù)國(guó)家生態(tài)退耕工作總體部署逐步調(diào)整，這樣一來(lái)，適宜穩(wěn)定利用的耕地還會(huì)有所減少。

2.2規(guī)劃前瞻性不夠科學(xué)，不能適應(yīng)新常態(tài)的發(fā)展

戰(zhàn)略部分地區(qū)土地利用總體規(guī)劃對(duì)土地資源的供應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要研究不夠，造成規(guī)劃科學(xué)性不足。“十三五”時(shí)期，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的爬坡期、實(shí)現(xiàn)全面小康的決戰(zhàn)期、生態(tài)文明建設(shè)的提升期、建設(shè)法治社會(huì)的關(guān)鍵期，從中央到地方作出的一系列發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整部署倒逼土地利用總體規(guī)劃的急需調(diào)整完善。另外，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)民旅游休閑綱要（2013-業(yè)的意見）》等文件的執(zhí)行將對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)用地布局帶來(lái)新的影響。

2.3相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃間協(xié)調(diào)銜接不緊密

目前，在土地利用總體規(guī)劃中，與其聯(lián)系最為緊密的便是城鄉(xiāng)規(guī)劃，與國(guó)土管理共同涉及到城鄉(xiāng)空間的管理，空間規(guī)劃對(duì)資源要素的配置均是實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體目標(biāo)的物質(zhì)空間載體。土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃的基本指導(dǎo)思想是“以供給定需求”，屬于剛性規(guī)劃控制模式，其核心是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，注重城鎮(zhèn)用地和其他類用地之間的協(xié)調(diào)，由國(guó)土部門管理。由于這些規(guī)劃大多數(shù)規(guī)劃內(nèi)容僅限于指導(dǎo)思想、規(guī)劃原則和目標(biāo)，未落實(shí)具體空間用地布局，且規(guī)劃種類多，規(guī)劃的部門和行業(yè)色彩濃厚，難以超越部門利益與視野來(lái)制定整個(gè)國(guó)土空間開發(fā)體系，影響了土地利用總體規(guī)劃對(duì)各類建設(shè)用地的指標(biāo)安排及合理布局。新常態(tài)下生態(tài)保護(hù)紅線的劃定又為土地規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的銜接帶來(lái)了新的課題。

2.4土地規(guī)劃法定規(guī)范的權(quán)威性下降

根據(jù)《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等方面的規(guī)定，可看出土地利用總體規(guī)劃的法律效力和強(qiáng)制力。但由于沒有細(xì)化土地規(guī)劃的條例，實(shí)際工作中，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的利益驅(qū)動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)制意志導(dǎo)致“用途隨項(xiàng)目”走的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生；甚至一屆領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)規(guī)劃，違反規(guī)劃和隨意修改規(guī)劃的問題仍較突出，土地規(guī)劃立法亟待加強(qiáng)。

3　新常態(tài)下加強(qiáng)土地規(guī)劃工作的應(yīng)對(duì)策略

3.1轉(zhuǎn)變思想，增強(qiáng)規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)性

無(wú)論是地方領(lǐng)導(dǎo)，還是部門領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)清新常態(tài)下土地規(guī)劃工作面臨的新要求，從地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度出發(fā)，樹立科學(xué)的觀念。①樹立整體觀念。就是要將土地規(guī)劃與其他城市發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，建立一盤棋的思想，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，筆者所在城市正在探索國(guó)土部門與規(guī)劃部門的整合問題，探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃“三規(guī)合一”，提高規(guī)劃的科學(xué)性和引領(lǐng)作用，對(duì)新型城市化發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。②樹立可持續(xù)觀念。就是要將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展、與自然保護(hù)協(xié)調(diào)起來(lái)，建立長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展的土地規(guī)劃策略。③樹立法制觀念。就是要建立依法辦事的思想，嚴(yán)格遵照相關(guān)法律法規(guī)的要求，落實(shí)土地規(guī)劃職責(zé)分工。

3.2注重方法，提高規(guī)劃的科學(xué)性

①改定性分析方法為定性定量相結(jié)合的分析方法，充分發(fā)揮現(xiàn)代科技的優(yōu)勢(shì)，提高土地規(guī)劃工作的嚴(yán)謹(jǐn)性。如對(duì)于一些老城區(qū)改造的土地規(guī)劃過程中，就必須要詳細(xì)了解相關(guān)土地使用情況以及未來(lái)其所承擔(dān)的責(zé)任，在規(guī)劃過程中從城市未來(lái)發(fā)展與土地資源使用兩個(gè)角度來(lái)考慮，合理利用現(xiàn)有土地，節(jié)約土地資源。②改靜態(tài)分析方法為動(dòng)態(tài)分析方法。土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)是追求在土地利用過程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程同步變化情況下的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的最大化，所以規(guī)劃必須是動(dòng)態(tài)的，能夠反映某一時(shí)段因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而帶來(lái)的土地利用動(dòng)態(tài)變化。

3.3健全制度，提升規(guī)劃的協(xié)調(diào)性

一方面要建立土地、交通等部門的橫向協(xié)調(diào)。在土地規(guī)劃工作制定與實(shí)施過程中，要時(shí)刻保持與規(guī)劃、交通等政府部門的聯(lián)絡(luò)，最大限度地提高土地使用效率，特別是要建立以保護(hù)農(nóng)田為重點(diǎn)的土地規(guī)劃原則，為地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展打基礎(chǔ)。同時(shí)也要特別關(guān)注土地閑置問題。目前不少城市中出現(xiàn)了大量閑置土地問題，極大地影響了土地的利用效率，因此在這一方面，既要加強(qiáng)規(guī)劃管理，避免新增閑置土地，同時(shí)也要加強(qiáng)現(xiàn)有閑置土地的利用，及時(shí)與相關(guān)的單位溝通，了解情況，拿出切實(shí)可行的解決方案。另一方面要規(guī)范市、縣、鄉(xiāng)之間的縱向協(xié)調(diào)。按照職責(zé)分工，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，突出做好土地規(guī)劃的橫向聯(lián)系，提高地方土地規(guī)劃的科學(xué)性。

3.4加強(qiáng)監(jiān)管，注重規(guī)劃的嚴(yán)肅性

一方面要盡快健全規(guī)劃制度體系。建立健全規(guī)劃編制、審批、公示制度，并進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立和完善土地利用的法律監(jiān)督體系和約束機(jī)制。另一方面，要進(jìn)一步增強(qiáng)土地規(guī)劃監(jiān)管部門的力量。在人財(cái)物方面給予充分的支持，確保其能夠有效履行職責(zé)，同時(shí)要注意增強(qiáng)相關(guān)工作人員的自身素質(zhì)，確保其能夠高效完成自身工作，提高土地規(guī)劃工作的綜合效益。

4　結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，隨著我國(guó)社會(huì)及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)于土地利用總體規(guī)劃也有了更高的要求，為了適應(yīng)新常態(tài)的土地利用總體規(guī)劃要求，要采用上下結(jié)合、橫向銜接、技術(shù)保障的方式，由國(guó)土部門牽頭、政府重視、相關(guān)部門通力配合、專家評(píng)審、公眾廣泛參與，保證新常態(tài)下土地利用總體規(guī)劃適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需求。

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F301.2

A

1673-0038（2015）39-0174-02

2015-8-21

肖海（1981-），男，工程師，本科，主要從事土地規(guī)劃、土地整治、土地評(píng)估、基礎(chǔ)測(cè)繪等土地管理及測(cè)量類相關(guān)工作。