游素軍

(國(guó)家林業(yè)局西北華北東北防護(hù)林建設(shè)局,寧夏銀川750001)

寧夏哈巴湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)開展社區(qū)共管的研究

游素軍

(國(guó)家林業(yè)局西北華北東北防護(hù)林建設(shè)局,寧夏銀川750001)

寧夏哈巴湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生物多樣性在寧夏乃至全國(guó)具有重要的地位。實(shí)施社區(qū)共管以來(lái),保護(hù)區(qū)與社區(qū)的矛盾得到緩解,在促進(jìn)生物多樣性保護(hù)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了顯著的效果,但在實(shí)施過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題,限制了共管的可持續(xù)性。文章通過(guò)對(duì)該保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的實(shí)施現(xiàn)狀和制約因素進(jìn)行探討,提出合理化建議。

哈巴湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū);社區(qū)共管;限制因素;建議

寧夏哈巴湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是2006年2月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的荒漠-濕地類型保護(hù)區(qū),總面積8.4萬(wàn)hm2。其中,集體土地占77%、國(guó)有土地占23%;共有濕地1.08萬(wàn)hm2,占保護(hù)區(qū)總面積的12.85%。保護(hù)區(qū)蘊(yùn)藏著豐富的野生動(dòng)植物資源,特別是有國(guó)家Ⅰ級(jí)、Ⅱ級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物26種,對(duì)保護(hù)我國(guó)生物多樣性具有重大意義。近年來(lái),寧夏哈巴湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局(以下簡(jiǎn)稱“管理局”)不斷加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐,大力發(fā)展生態(tài)林業(yè)民生林業(yè),為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的生態(tài)保障和環(huán)境支持。同時(shí),由于保護(hù)區(qū)集體土地占77%、社區(qū)群眾對(duì)保護(hù)區(qū)資源依賴性較強(qiáng),資源保護(hù)為緩解出現(xiàn)壓力。2014年,管理局開展社區(qū)共管工作,積極幫助社區(qū)群眾發(fā)展替代生計(jì),轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),保護(hù)區(qū)人均收入和造林保存率得以不斷提高。

1 保護(hù)區(qū)周邊社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況

1.1 社區(qū)人口狀況

保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊涉及花馬池鎮(zhèn)、高沙窩鎮(zhèn)、青山鄉(xiāng)、馮記溝鄉(xiāng)和王樂(lè)井鄉(xiāng)5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30個(gè)行政村、111個(gè)自然村4 822戶,人口為14 915。其中漢族占96.6%,回族及其他少數(shù)民族占3.4%。保護(hù)區(qū)全部居民居住在保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)及6個(gè)管理站所在地,核心區(qū)、緩沖區(qū)暫無(wú)居民居住。

1.2 社區(qū)群眾生產(chǎn)生活方式

保護(hù)區(qū)周邊地區(qū)偏僻,信息閉塞,科技文化落后。經(jīng)濟(jì)收入以農(nóng)業(yè)為主,農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的80%以上。村民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要是林業(yè)、種植業(yè)、畜牧業(yè)。村民年人均純收入5 000元。保護(hù)區(qū)周邊群眾傳統(tǒng)意識(shí)濃厚,多數(shù)還存在著“靠山吃山”的傳統(tǒng)意識(shí)。表現(xiàn)出保護(hù)意識(shí)差,對(duì)保護(hù)區(qū)資源管護(hù)工作存在抵觸心理。

2 保護(hù)區(qū)開展社區(qū)共管的實(shí)踐及成效

經(jīng)過(guò)認(rèn)真調(diào)查研究,管理局認(rèn)識(shí)到:要有效解決資源管護(hù)和周邊社區(qū)發(fā)展之間的矛盾,單靠管理局不行。必須走“政府-保護(hù)區(qū)管理局-周邊社區(qū)”共同管理的路子,才能切實(shí)解決社區(qū)群眾生產(chǎn)生活中存在的問(wèn)題,充分調(diào)動(dòng)社區(qū)群眾保護(hù)資源的積極性。

2.1 開展宣傳教育,社區(qū)群眾共管意識(shí)不斷提高

在社區(qū)共管實(shí)施過(guò)程中,充分利用社區(qū)共管平臺(tái),并結(jié)合“走鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、入農(nóng)戶”宣傳教育活動(dòng),發(fā)動(dòng)六站兩場(chǎng)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、自然村及護(hù)林員開展保護(hù)區(qū)宣傳教育工作,不斷增加社區(qū)群眾的生態(tài)保護(hù)和生物多樣性知識(shí),增強(qiáng)他們自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)。另外,通過(guò)建立“局、站、點(diǎn)、員”四級(jí)宣傳網(wǎng)絡(luò),做到保護(hù)區(qū)邊界范圍家喻戶曉,保護(hù)區(qū)政策人人皆知,保護(hù)區(qū)管理人人參與。

2.2 完善保護(hù)區(qū)制度,執(zhí)法監(jiān)督職能進(jìn)一步強(qiáng)化

一是創(chuàng)新機(jī)制,完善管理體系。由鹽池縣政府組建了社區(qū)共管委員會(huì)并每年召開一次社區(qū)共管聯(lián)席會(huì)議,創(chuàng)新機(jī)制,完善管理體系,為社區(qū)共管工作打開了良好的局面;二是健全管理制度,實(shí)現(xiàn)資源有效共管。制定并完善了《聘用人員管理辦法》、《天然林資源保護(hù)及公益林資源保護(hù)細(xì)則》等制度,同時(shí)與各護(hù)林人員簽訂管護(hù)合同和責(zé)任書等;三是不斷強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督職能。建立了“局、站、點(diǎn)、員”四級(jí)管理責(zé)任制。從管理局到各管護(hù)點(diǎn),都設(shè)立了專職管理人員,實(shí)現(xiàn)了森林資源全方位、網(wǎng)格化的無(wú)縫管護(hù)。

2.3 積極籌集資金,保護(hù)區(qū)管理能力明顯提高

為加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管護(hù),管理局采取多項(xiàng)措施。多方籌集資金,社區(qū)群眾收入明顯增加。保護(hù)區(qū)管理能力進(jìn)一步提高。

2.3.1 公平兌現(xiàn)補(bǔ)償,使社區(qū)群眾依法享受權(quán)益

保護(hù)區(qū)集體林地所有者享受其權(quán)益是實(shí)現(xiàn)社區(qū)共管的前提條件。按照土地權(quán)屬不變的原則,管理局公平兌現(xiàn)各項(xiàng)國(guó)家補(bǔ)償資金。按照《哈巴湖管理局天保及公益林管護(hù)實(shí)施方案》,實(shí)行“一卡通”,全額兌現(xiàn)給集體林地所有者。通過(guò)公平兌現(xiàn)補(bǔ)償,保護(hù)區(qū)周邊群眾人均年收入增加了四千元左右,經(jīng)濟(jì)收入提高20%左右。群眾保護(hù)野生動(dòng)植物資源的積極性得到了很大的提高。

2.3.2 發(fā)展替代生計(jì),調(diào)整周邊生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu) 幫助社區(qū)發(fā)展替代生計(jì)項(xiàng)目,調(diào)整社區(qū)群眾粗放型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式,改變資源利用方式。一是爭(zhēng)取各類農(nóng)業(yè)項(xiàng)目設(shè)施向保護(hù)區(qū)社區(qū)傾斜,幫助群眾改善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展養(yǎng)殖溫棚、提供技術(shù)服務(wù)等,引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式;二是鼓勵(lì)社區(qū)群眾參與保護(hù)區(qū)項(xiàng)目建設(shè),在植樹造林、村莊綠化、村莊道路硬化、養(yǎng)殖暖棚等項(xiàng)目建設(shè)中獲取勞動(dòng)報(bào)酬。提高了群眾收入,減少了群眾生產(chǎn)生活對(duì)資源的依賴。

2.3.3 積極爭(zhēng)取項(xiàng)目,完善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施 不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施投入,改善道路、供電、供水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施條件;先后爭(zhēng)取并實(shí)施了“寧夏GEF/IFAD旱地生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)項(xiàng)目”、三北防護(hù)林體系一、二、三、四期工程等72個(gè)生態(tài)項(xiàng)目,共營(yíng)造各類生態(tài)防護(hù)林3.07萬(wàn)hm2。經(jīng)過(guò)不懈努力,社區(qū)群眾收入不斷提高。保護(hù)區(qū)內(nèi)森林覆蓋率由1979年的8.9%提高到目前的48.2%,植被覆蓋率達(dá)到78%以上。保護(hù)草原30萬(wàn)hm2、農(nóng)田2 500 hm2、公路200 km免受風(fēng)沙危害,逐步恢復(fù)了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能,為實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)健康、持續(xù)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

綜上所述:社區(qū)共管是緩解保護(hù)區(qū)與社區(qū)矛盾、提高保護(hù)區(qū)管理水平的有效途徑。但在實(shí)施過(guò)程中,出現(xiàn)了一些限制性因素,制約了自然保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的共同發(fā)展。

3 保護(hù)區(qū)社區(qū)共管模式的限制因素分析

3.1 管理目標(biāo)沖突

保護(hù)區(qū)的管理目標(biāo)是有效地保護(hù)自然資源,保護(hù)生物多樣性。但由于保護(hù)區(qū)周邊社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件較差,村民的文化素質(zhì)不高,經(jīng)濟(jì)發(fā)展被認(rèn)為是第一位。當(dāng)社區(qū)共管活動(dòng)能為他們帶來(lái)直接利益時(shí),會(huì)增強(qiáng)協(xié)作的意愿,與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策出現(xiàn)沖突時(shí),群眾便出現(xiàn)抵觸情緒,進(jìn)一步激化與保護(hù)區(qū)的矛盾。

3.2 法律法規(guī)不健全

目前,中國(guó)有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的立法還不完善。有關(guān)自然資源保護(hù)的法律法規(guī)建設(shè)滯后于自然保護(hù)區(qū)和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,常常使保護(hù)區(qū)管理左右為難。例如,《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》第26條規(guī)定:禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、采藥、開墾等活動(dòng)。這些規(guī)定僅對(duì)群眾有約束卻沒有指出其生產(chǎn)生活出路和可采取的利益措施。隨著保護(hù)區(qū)資源管護(hù)的加強(qiáng),周邊群眾的傳統(tǒng)生產(chǎn)和生活方式受到了很大限制。

3.3 管理職責(zé)重疊,權(quán)責(zé)利不清

自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的資源經(jīng)常分屬幾個(gè)部門主管。職責(zé)重疊交叉,這是我國(guó)自然保護(hù)區(qū)存在的共性。如保護(hù)區(qū)內(nèi)的鳥類屬于林業(yè)部門;河流中的魚類,按照《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定,應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門主管;而礦產(chǎn)資源,管轄權(quán)則屬于地方國(guó)土資源部門。保護(hù)區(qū)管理部門之間業(yè)務(wù)分隔而管理職責(zé)重疊,導(dǎo)致管理權(quán)、責(zé)、利不清。因此,一旦存在部門之間沖突,必將導(dǎo)致保護(hù)區(qū)管理問(wèn)題,降低資源管護(hù)效率。

3.4 資源共管經(jīng)費(fèi)不足

社區(qū)共管需要一個(gè)各方共同參與、投資來(lái)實(shí)施的體系,需較高的啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)。目前,保護(hù)區(qū)采用自上而下的強(qiáng)制管理,沒有足夠的經(jīng)費(fèi)投入。而在短期內(nèi)保護(hù)區(qū)本身的資金投入存在很大困難,進(jìn)而減緩社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。久而久之,勢(shì)必會(huì)挫傷社區(qū)群眾建設(shè)保護(hù)區(qū)的積極性,產(chǎn)生新的矛盾。

4 完善社區(qū)共管的建議

4.1 合理使用激勵(lì)機(jī)制,引導(dǎo)管理目標(biāo)一致

管理局需改變以往傳統(tǒng)的資源管護(hù)工作方式,從多方位考慮并體現(xiàn)社區(qū)的需求。尤其在直接或間接利用資源獲取經(jīng)濟(jì)利益時(shí),要兼顧社區(qū)利益,采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和非經(jīng)濟(jì)激勵(lì)結(jié)合的方法,為社區(qū)提供信息服務(wù)、就業(yè)機(jī)會(huì),增加社區(qū)群眾收入。同時(shí),開展培訓(xùn),讓社區(qū)群眾對(duì)保護(hù)區(qū)制定計(jì)劃、管理規(guī)章等有知情權(quán),提高社區(qū)群眾的主體地位。

4.2 明確管理職責(zé),加快保護(hù)區(qū)立法工作

首先,要盡快協(xié)調(diào)相關(guān)部門的管理范圍和權(quán)限。確保職責(zé)分明,防止“九龍治水”;其次,要加快保護(hù)區(qū)立法。按照國(guó)家林業(yè)局“一區(qū)一法”總體要求,積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門將《寧夏哈巴湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》列入立法程序。并爭(zhēng)取盡早出臺(tái),將保護(hù)區(qū)納入法治化、規(guī)范化管理軌道。同時(shí),對(duì)社區(qū)共管所涉及的自然資源開發(fā)、土地占用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問(wèn)題,盡快制定出符合保護(hù)區(qū)實(shí)際的相關(guān)管理辦法或文件。

4.3 多渠道籌措資金,以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

要積極爭(zhēng)取國(guó)家、地方政府的投資,與研究機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)等社會(huì)團(tuán)體開展廣泛合作,爭(zhēng)取國(guó)際組織的經(jīng)濟(jì)援助。同時(shí),鼓勵(lì)社區(qū)群眾積極參與生計(jì)項(xiàng)目建設(shè)。通過(guò)項(xiàng)目帶動(dòng)過(guò)渡到以產(chǎn)業(yè)為紐帶,促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展模式,減少社區(qū)群眾對(duì)保護(hù)區(qū)資源的依賴,逐步形成社區(qū)自我發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。

4.4 完善補(bǔ)償機(jī)制,拓寬致富路子

要多管齊下、積極引導(dǎo)群眾自覺參與到保護(hù)區(qū)的管理和建設(shè)中來(lái)。一是引導(dǎo)群眾樹立自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)的思想。開拓致富路子,早日走上脫貧致富路;二是積極引導(dǎo)社區(qū)群眾調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。將外部“輸血”與內(nèi)部“造血”相結(jié)合,減少對(duì)保護(hù)區(qū)資源的依賴;三是要不斷完善補(bǔ)償制度。不斷擴(kuò)大生態(tài)效益補(bǔ)償范圍,提高生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),增加經(jīng)濟(jì)收入,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]曹曄暉,張大紅.在構(gòu)建和諧社會(huì)中我國(guó)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管發(fā)展探討[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2006,34(4):742-745

[2]張曉妮,王忠賢.中國(guó)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管模式的限制因素分析[J].農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境科學(xué),2007,23(5)

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[4]潘少兵,徐先海.安徽省自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管現(xiàn)狀與對(duì)策研究[J].淮北師范大學(xué)學(xué)報(bào):自然科學(xué)版,2011,32,(1):66-70

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S759.9

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10.13601/j.issn.1005-5215.2015.11.029

1005-5215(2015)11-0076-02

2015-09-17

游素軍(1986-),男,河南開封人,從事林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理工作,Email:1020315257@qq.com