○ 文／本刊記者 周志霞

能源改革何以步履維艱—訪國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員宣曉偉

○ 文／本刊記者 周志霞

“傳統(tǒng)能源供求模式的轉(zhuǎn)變”是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中最為復(fù)雜的部分。目前仍是步履維艱。

●政府站在超脫的層面上扮演一個公平的市場監(jiān)管者，是合理能源價格體系形成的關(guān)鍵。 攝影/徐 捷

中國作為后發(fā)的發(fā)展中國家，實施的是趕超戰(zhàn)略。幾十年過去，中國傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式日益暴露出其缺陷，最根本的問題是這種依靠高投入、高消耗和高排放來推動經(jīng)濟增長的模式在未來難以持續(xù)。然而，在現(xiàn)實中推進能源供求模式的轉(zhuǎn)變處在一個“久推難轉(zhuǎn)”的局面。那么，究意是什么原因促成這樣的結(jié)果？能源領(lǐng)域存在哪些深層次的矛盾？到底如何行動才能將“實現(xiàn)能源領(lǐng)域作為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的突破口和抓手”？針對這些問題，本刊記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員宣曉偉。

久推難轉(zhuǎn)

中國石油石化：宣研究員，您好！加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變這種提法也有很多年了，但在現(xiàn)實中一直處在“久推難轉(zhuǎn)”的局面，這是什么原因？

宣曉偉：主要是因為“傳統(tǒng)能源供求模式的轉(zhuǎn)變和相關(guān)體制機制的改革”是中國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中最為復(fù)雜和困難的部分。這個模式轉(zhuǎn)變和體制改革的艱巨任務(wù)，到現(xiàn)在仍然步履維艱，尚未完成。

中國石油石化：您談到能源領(lǐng)域的改革面臨異常復(fù)雜的局面，具體表現(xiàn)在哪些方面？

宣曉偉：一是對該不該市場化、哪些領(lǐng)域該市場化、如何市場化和打破壟斷爭論不休，相應(yīng)監(jiān)督管理機制的轉(zhuǎn)型難以有效推進。

我國在各類能源生產(chǎn)、流通和消費的具體環(huán)節(jié)中，哪些可以市場化、開展怎樣的市場化和打破壟斷，事實上并沒有一個整齊劃一的答案。各國的實踐經(jīng)驗也千差萬別，所采取的模式與其經(jīng)濟發(fā)展程度、現(xiàn)實條件和歷史傳統(tǒng)密不可分。

二是對國有能源企業(yè)如何推進下一步改革的爭論尤其激烈。站在經(jīng)濟的角度，一般人認為在那些能夠開展市場競爭的能源領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，應(yīng)該充分的市場化和民營化，國有企業(yè)應(yīng)專注在自然壟斷和公共產(chǎn)品的能源領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。但站在政治的角度，國有能源企業(yè)往往被發(fā)展中國家當作是代表國家參與國際競爭的主體。另外，由于在理論上是全民所有，國有企業(yè)也經(jīng)常被認為是促進社會共同富裕的主要載體，做大做強國有企業(yè)也常被看作是社會主義市場經(jīng)濟體制下的應(yīng)有之義和必然舉措。

三是合理的能源資源所有權(quán)體制尚未建立，能源資源溢價難以公平分配，能源領(lǐng)域的市場化改革缺乏正當性支持。在計劃經(jīng)濟體制下，中國的能源資源名義上是全民和國家所有，事實上占有和開發(fā)者常常無償或者低價占有礦產(chǎn)資源。在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，市場條件下形成的能源價格就會有一個躍升的過程。這個溢價的合理分配難以完全依靠市場機制來有效解決，卻對能源領(lǐng)域市場化改革的合理性和正當性至關(guān)重要。目前來看，應(yīng)該怎樣建立合理的能源資源所有權(quán)體系、怎樣分配能源資源溢價以及如何建立相關(guān)的機制保證溢價分配的合理性，還存在很多的爭議。

大包大攬

中國石油石化：目前我國能源領(lǐng)域改革的現(xiàn)狀是怎樣的？

宣曉偉：目前政府部門深深介入到不同能源生產(chǎn)、流通和消費的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，牢牢地掌握著能源資源的配置權(quán)和收益權(quán)、控制著不同類型的能源價格，使得合理的能源價格體系無法形成，對環(huán)境和自然壟斷的有效監(jiān)管遲遲難以建立?？梢哉f，很大程度上正是由于政府行政手段的不當干預(yù)，在相關(guān)職能上

精彩話語

目前政府部門在能源領(lǐng)域的所作所為本質(zhì)上是一種 “雙手互博”的方式。政府部門一方面通過行政干預(yù)造就和維護一個能源資源粗放利用的發(fā)展環(huán)境；另一方面希望通過對一個個具體的能源使用者施加行政上的能源約束以提高其能源效率。

能源領(lǐng)域的改革方向和內(nèi)容難以簡單地用“市場化”加以概括，不單純是一個“市場多一點、政府少一點”的過程，也不完全是“競爭多一點、壟斷少一點”的問題。

要形成“對”的能源價格體系，就要有“對”的市場結(jié)構(gòu)、“對”的資源所有權(quán)分配和“對”的市場監(jiān)管下所產(chǎn)生的“對”的市場競爭。如何完成這五件“對”的事情，需要政府放手讓市場機制發(fā)揮作用。

在能源領(lǐng)域改革中，要真正做到政府職能的合理轉(zhuǎn)變和作用的有效發(fā)揮，根本前提是要實現(xiàn)從“功能泛化的傳統(tǒng)能源管理體系”向“功能分化的現(xiàn)代能源管理體系”轉(zhuǎn)變。的越位和缺位，才造成了當前能源資源粗放利用的發(fā)展環(huán)境，使得稀缺的能源資源和環(huán)境保護的壓力難以有效地傳遞到能源消費者（企業(yè)、居民），促使他們集約有效地使用能源，從根本上阻礙了能源粗放供求模式的轉(zhuǎn)變。

因此，目前政府部門在能源領(lǐng)域的所作所為本質(zhì)上是一種 “雙手互博”的方式，一方面通過行政干預(yù)造就和維護一個能源資源粗放利用的發(fā)展環(huán)境，另一方面希望通過對一個個具體的能源使用者施加行政上的能源約束以提高能源效率。

中國石油石化：這樣的能源改革現(xiàn)狀導(dǎo)致的結(jié)果怎樣？

宣曉偉：這種自相矛盾的做法實施成本巨大、實施效果很難保證。首先，在節(jié)能方面強化政府的責任和作用是必要的，然而采取層層分解節(jié)能指標的方法并加以嚴格考核難以從根本上解決問題。一方面，節(jié)能指標制定缺乏科學合理的依據(jù)。各類地區(qū)、各種產(chǎn)業(yè)、各個企業(yè)的情況千差萬別，僅靠政府部門就想制定出合理、公平和科學的節(jié)能目標，層層分解又加以考核，對于現(xiàn)有的政府能力而言，幾乎是一件不可能完成的任務(wù)。另一方面，節(jié)能指標考核難以有效解決“激勵不相容”和“信息不對稱”的問題。在指標考核體制下，盡管理論上是可以做到全國一盤棋，用指標考核來引導(dǎo)各級地方政府的行為，使得地方利益與全國利益形成高度的一致。但在現(xiàn)實中，由于不同層級政府間委托—代理關(guān)系的存在，在各級政府“激勵不相容”下的條件下，“信息不對稱”問題的存在很容易導(dǎo)致地方弄虛作假的行為，從而弱化指標考核的效力。

其次，目前來看，現(xiàn)有節(jié)能領(lǐng)域行動的開展，政府部門不僅老是唱“主角”，還經(jīng)常是唱“獨角戲”，往往由政府部門包辦一切，從設(shè)置議題、出臺政策、分解指標到考核實施，似乎總是政府部門在行動、在大包大攬，而企業(yè)和消費者往往只是被動接受的角色，積極性和能動性難以被充分有效地調(diào)動起來。其效果可想而知。

杜絕旋轉(zhuǎn)門

中國石油石化：在能源領(lǐng)域改革中，加快政府職能轉(zhuǎn)變一向是改革任務(wù)的重點和核心，結(jié)果卻難如盡人意。這又是什么原因？

宣曉偉：根本原因是因為盡管能源領(lǐng)域的改革是由計劃體制向著市場體制轉(zhuǎn)型中的一個部分，但能源領(lǐng)域的改革方向和內(nèi)容難以簡單地用“市場化”加以概括，能源領(lǐng)域改革不單純是一個“市場多一點、政府少一點”的過程，也不完全是一個“民營多一點、國有少一點”或者“競爭多一點、壟斷少一點”的問題。正是由于能源領(lǐng)域問題的復(fù)雜性，使得中央政府、地方政府、企業(yè)（尤其是國有企業(yè)）和普通民眾之間的利益互相糾纏在一起，不同主體之間的責任、權(quán)利和利益關(guān)系難以得到明確的界定和有效的切割，由此帶來能源改革中政府職能遲遲難以做到有效的轉(zhuǎn)變。

中國石油石化：正確的政府職能轉(zhuǎn)變，是應(yīng)該讓政府發(fā)揮一個怎樣的作用？

宣曉偉：能源要實現(xiàn)高效利用，根本上是要創(chuàng)造出一個合適的激勵環(huán)境，調(diào)動起千千萬萬企業(yè)和家庭等各種能源消費者節(jié)約能源、提高能源使用效率的積極性。這個激勵環(huán)境的營造，最為重要的是要有一個充分反映能源稀缺程度和環(huán)境成本壓力的能源價格體系。而要形成“對”的能源價格體系，就要有“對”的市場結(jié)構(gòu)、“對”的資源所有權(quán)分配和“對”的市場監(jiān)管下所產(chǎn)生“對”的市場競爭。如何完成上述五件“對”的事情，既需要政府放手讓市場機制發(fā)揮作用，又需要政府增強職能、打破壟斷和加強監(jiān)管。這些表面上看似自相矛盾的要求，無疑對政府職能的調(diào)整和作用的發(fā)揮提出一系列的挑戰(zhàn)。

中國石油石化：那么，到底將政府如何合理定位，才能發(fā)揮有效作用？

宣曉偉：在能源領(lǐng)域改革中，要真正做到政府職能的合理轉(zhuǎn)變和作用的有效發(fā)揮，核心任務(wù)和根本前提是要實現(xiàn)從“功能泛化的傳統(tǒng)能源管理體系”向著“功能分化的現(xiàn)代能源管理體系”的轉(zhuǎn)變。

在傳統(tǒng)社會中，整個社會是一個利益統(tǒng)一的有機體，因此傳統(tǒng)社會也是一個功能泛化的社會。具體而言，傳統(tǒng)社會像是一個金字塔式的一體化結(jié)構(gòu)，不同領(lǐng)域和不同功能被整合在一起，而政府（或皇權(quán)+官僚集團）作為塔尖，是整個社會的規(guī)則制定者和裁判者?，F(xiàn)代社會則像是一個多元化的網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，社會被區(qū)分為功能不同且界限分明的各個領(lǐng)域，存在著利益取向各有不同的多元化主體，利益主體之間依靠規(guī)則加以協(xié)調(diào)。

維護能源安全的責任和功能根本上也是由政府而非企業(yè)來承擔，確實需要企業(yè)發(fā)揮作用的，也應(yīng)當采取一事一議、責權(quán)明確的方式由政府委托給企業(yè)開展，而非用一種模糊不清的、寬泛的方式賦予企業(yè)泛化的責任和功能。更為重要的是，企業(yè)是國有的并非意味著政府要直接介入到企業(yè)的運營之中。國有企業(yè)盡管是國家所有，但必須以一種市場化的方式來運作，其中的關(guān)鍵是企業(yè)管理經(jīng)營者的市場化，政府官員和企業(yè)經(jīng)營者之間應(yīng)當設(shè)立在明確的界限和防火墻，杜絕旋轉(zhuǎn)門情況的發(fā)生。

●節(jié)能領(lǐng)域的行動，政府不能總是唱“主角”，而是要適當放開或給予正確指導(dǎo)。 供圖/CFP

全面行動

中國石油石化：如何行動才能將“實現(xiàn)能源領(lǐng)域作為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的突破口和抓手”？

宣曉偉：一是政府企業(yè)之間逐步建立一個“各歸其位、各司其職、責權(quán)對等、激勵相容”的功能分化現(xiàn)代能源管理方式”。而加快能源領(lǐng)域的政府職能轉(zhuǎn)變和建立現(xiàn)代能源管理方式，主要著力于“能源供給、能源消費、技術(shù)創(chuàng)新”三個方面。

二是建立“利益明確、公平合理”能源資源所有權(quán)的分配體系，加強市場監(jiān)管，逐步建立公平的能源市場競爭環(huán)境，形成合理的能源價格體系。形成合理的能源價格體系離不開有效的市場競爭，而有效的市場競爭離不開合理的市場結(jié)構(gòu)和有效的市場監(jiān)管。必須按照功能分化的現(xiàn)代能源管理方式，使得政府和企業(yè)的利益做到有效地切割和分離，政府才能夠站在較為超脫的層面上來扮演一個公平的市場監(jiān)管者，從而能夠真正打破壟斷，促進競爭。

三是充分發(fā)揮政府引導(dǎo)支持作用，優(yōu)化能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進能源技術(shù)創(chuàng)新，推動能源領(lǐng)域的創(chuàng)新由“傳統(tǒng)追趕模式”向“轉(zhuǎn)型升級模式”的轉(zhuǎn)型。

隨著能源產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的技術(shù)水平上升到前沿、并無成功案例和方案可循時，能源技術(shù)創(chuàng)新將進入到一個與從前完全不同的階段。因此，面對全球能源領(lǐng)域新一輪的技術(shù)革命，政府不僅需要繼續(xù)加大投入、深度參與、切實發(fā)揮引導(dǎo)作用。更為關(guān)鍵的是，要把握能源技術(shù)革命帶來的契機，有效應(yīng)對能源技術(shù)創(chuàng)新過程中的不確定性，就必須加快中國在能源創(chuàng)新領(lǐng)域由“傳統(tǒng)追趕模式”向“轉(zhuǎn)型升級模式”的轉(zhuǎn)變，加快調(diào)整政府在能源創(chuàng)新領(lǐng)域的職能，從一個“金字塔”型、政府為主導(dǎo)和核心、規(guī)則較為模糊、法治化程度和知識產(chǎn)權(quán)保護程度較低的創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型成為一個“網(wǎng)絡(luò)狀”、多元決策、規(guī)則透明和法治和知識產(chǎn)權(quán)保護程度較高的創(chuàng)新體系。

四是進一步發(fā)揮市場優(yōu)化配置能源資源和激勵能源企業(yè)的作用，打造高效清潔利用能源的大環(huán)境。

有鑒于政府部門在節(jié)能減排工作中的主導(dǎo)作用，加強消費領(lǐng)域能源的高效清潔利用，推動能源結(jié)構(gòu)向著低碳化方向發(fā)展，最為關(guān)鍵的是要改變當前政府“雙手互博”“大包大攬”的做法。政府相關(guān)部門應(yīng)把主要的精力放到轉(zhuǎn)變政府職能、加快能源領(lǐng)域改革、建立健全節(jié)能減排的體制機制上來。政府部門要通過規(guī)劃、財稅、標準、標志等各種措施，利用市場來引導(dǎo)各類的能源使用者和消費者，產(chǎn)生四兩撥千斤的效果。

五是利用能源資源環(huán)境壓力推動相關(guān)改革的實質(zhì)性突破，加快中央地方財政關(guān)系的合理調(diào)整，切實打破GDP至上的發(fā)展模式和地區(qū)競爭模式。目前，各地之所以不顧一切地發(fā)展經(jīng)濟、展開激烈競爭、爭相上高能耗的大項目，正是現(xiàn)有的財政體系和政績考核機制所導(dǎo)致的必然結(jié)果。而現(xiàn)有“分灶吃飯”的政府間財政安排和政績考核體系，正是“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”“讓一部分地區(qū)先發(fā)展起來”理念下的產(chǎn)物。只有真正擺脫GDP至上的理念和通過相應(yīng)的體制機制改革，才有可能實現(xiàn)能源戰(zhàn)略的可持續(xù)，推動經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

●在能源生產(chǎn)環(huán)節(jié)中，哪些可以市場化、哪些領(lǐng)域可以打破壟斷，一直爭議不斷。 供圖/CFP

責任編輯：周志霞

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