韓亦彤

（上海出入境邊防檢查總站， 上海 201105）

郵輪被譽(yù)為“移動的五星級賓館”。據(jù)國際郵輪協(xié)會（CLIA）統(tǒng)計，自1970年以來，郵輪產(chǎn)業(yè)規(guī)模增長了27倍。郵輪旅游源于美國，而其最新增長極已經(jīng)來到中國，特別是在上海港旅客運(yùn)輸中占據(jù)著重要的地位。2014年，上海港郵輪出入境旅客數(shù)達(dá)到121萬人次，比2013年增長61.8%，預(yù)計2015年郵輪出入境旅客將突破170萬人次。郵輪產(chǎn)業(yè)對上海直接經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)為50億至80億元，總體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)已達(dá)到150億至200億元規(guī)模，成為上海航運(yùn)業(yè)和旅游業(yè)新的經(jīng)濟(jì)增長點。上海郵輪經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，有效對沖了國際航運(yùn)市場低迷的影響，目前已成為上海港旅客運(yùn)輸成份的“主力軍”，切實彰顯了郵輪經(jīng)濟(jì)的魅力。

近年來，鑒于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需尋求新的增長點，政府先后出臺了一系列相關(guān)政策以鼓勵發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)。郵輪旅游將直接刺激上海旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、零售業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而形成一條產(chǎn)業(yè)鏈。隨著游客消費觀光的增多，還將進(jìn)一步促進(jìn)城市會展、金融、保險以及信息服務(wù)行業(yè)的繁榮。對于國家行政機(jī)關(guān)來說，通過對郵輪營運(yùn)期間的綜合管理，可以積累大量涉外執(zhí)法工作經(jīng)驗，逐步制定一系列符合國際慣例的涉外政策。因此，郵輪旅游業(yè)的發(fā)展對提升上海的國際地位和影響力有著極大的正面效應(yīng)。

圖1 上海港旅客出入境情況（2007年至2014年）

一、上海郵輪經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展態(tài)勢給邊檢機(jī)關(guān)帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

出入境邊防檢查機(jī)關(guān)是公安部直屬國家機(jī)關(guān)單位，作為中央直接服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)并嚴(yán)格執(zhí)行中央既定政策的一支人民警察隊伍，承擔(dān)著維護(hù)國家口岸安全和為繁榮地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)的雙重使命。

國家發(fā)展改革委員會《關(guān)于促進(jìn)我國郵輪業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確提出：要因地制宜，積極探索扶持性公共政策，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，廣泛開展合作，借鑒國際經(jīng)驗，研究切實有效的措施，在出入境手續(xù)、航行、收費、船上服務(wù)等方面逐步建立規(guī)范統(tǒng)一、高效便捷的管理模式。2012年9月，國家旅游局正式批準(zhǔn)上海成為首個“中國郵輪旅游發(fā)展實驗區(qū)”；2013年7月1日正式實施的《中華人民共和國出境入境管理法》規(guī)定了外國人24小時內(nèi)過境免簽證的范圍涵蓋我國陸、海、空全部口岸，這些都為上海郵輪經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了必要而寬松的政策環(huán)境。面對上海郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入快車道，邊檢機(jī)關(guān)只有準(zhǔn)確定位，科學(xué)決策，積極探索構(gòu)建一套高效、務(wù)實的郵輪出入境政策，才能切實提高通關(guān)效率，提升郵輪產(chǎn)業(yè)服務(wù)形象，為上海郵輪及廣大出入境旅客提供優(yōu)質(zhì)通關(guān)服務(wù)。

（一）各大郵輪公司品牌爭相布局上海，需要邊檢機(jī)關(guān)提升專業(yè)化執(zhí)法水平

面對中國豐富的旅游客源資源，全球各大郵輪品牌爭相布局我國，上海以其完善的城市規(guī)劃配套設(shè)施、優(yōu)良的港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及規(guī)范的執(zhí)法環(huán)境，成為世界主要郵輪公司競相在我國設(shè)立郵輪母港的首選地之一。2015年，以上海為母港的郵輪公司已達(dá)6家，運(yùn)營母港郵輪達(dá)到9艘，共計300余航次，訪問港郵輪近20艘。當(dāng)前，世界郵輪業(yè)共有7個郵輪集團(tuán)和72家擁有獨立品牌的郵輪公司，近十家世界頂級郵輪公司已搶灘或有意在上海設(shè)立郵輪辦事處。這就需要邊檢機(jī)關(guān)建立起高效統(tǒng)一的執(zhí)法服務(wù)模式，通過招募和培訓(xùn)一批高素質(zhì)的外語、法律、技術(shù)、宣傳等專業(yè)人才來勝任大量涉外執(zhí)法工作。這種專業(yè)化的執(zhí)法水平從宏觀上講，就是邊檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有與世界知名的國際郵輪港所接軌的管理制度，有著使國際和中國本土郵輪公司都能盡快適應(yīng)和嚴(yán)格遵守的郵輪通關(guān)政策，在相互配合上實現(xiàn)無縫銜接；從微觀上來講，表現(xiàn)為每一位邊檢機(jī)關(guān)人民警察都要具備較高的法律及文化素養(yǎng)，具有與國內(nèi)外旅客同等交流、執(zhí)行及宣傳出入境政策的能力。

表1 2015年上海港母港郵輪運(yùn)營統(tǒng)計表

目前，北美和歐洲是郵輪旅游的主要客源市場。據(jù)統(tǒng)計，美國有83%的成年人乘坐過郵輪旅游。自2006年起，上海每年迎接訪問港郵輪的平均數(shù)量約為15艘次，與邁阿密郵輪客運(yùn)樞紐站、香港海運(yùn)大廈郵輪碼頭、新加坡郵輪碼頭等世界超級郵輪港靠泊訪問港郵輪相比在數(shù)量上還有明顯差距。上海要發(fā)展郵輪旅游，離不開優(yōu)惠的出入境政策支持，除了要抓住北美和歐洲這塊市場，充分利用現(xiàn)有客源以外，還應(yīng)該積極鼓勵中國臺灣、中國香港、新加坡、日本等搭乘中遠(yuǎn)程郵輪航線的游客來上海旅游。這需要邊檢機(jī)關(guān)針對訪問港郵輪來滬的實際情況廣泛開展調(diào)研工作，在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上向上級出入境管理部門提出政策建議，推出具有吸引力的政策，從而吸引更多地區(qū)的訪問港郵輪來上海運(yùn)營。

表2 2015年上海港訪問港郵輪統(tǒng)計表

（二）上海郵輪實驗區(qū)建設(shè)，需要邊檢機(jī)關(guān)不斷創(chuàng)新管理模式、提升通關(guān)效率

上海在新世紀(jì)的宏偉目標(biāo)是要建設(shè)成為國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易和航運(yùn)“四個中心”的世界級城市。目前位于上海北外灘的上海港國際客運(yùn)中心“一滴水”碼頭與吳淞口國際郵輪港“東方之睛”碼頭以7萬噸級郵輪為限，已經(jīng)實現(xiàn)了功能互補(bǔ)，組合形成了各型號國際郵輪靠泊上海的綜合接待能力。2014年1月，上海市人民政府頒布了《關(guān)于加快中國郵輪旅游發(fā)展實驗區(qū)建設(shè)若干意見》，為將上海建設(shè)成為亞太區(qū)域國際郵輪樞紐港和國際郵輪中心之一指明了方向。2014年，吳淞口國際郵輪港10萬噸級以上郵輪兩船同靠天數(shù)為42天，單日出入境旅客超過8000人次。2015年隨著海洋量子號、賽林娜號加入，預(yù)計兩船同靠天數(shù)將達(dá)到76天，單日最高出入境人員數(shù)將突破1萬人次，邊檢機(jī)關(guān)只有通過不斷創(chuàng)新政策舉措和推動出入境政策革新，同時大力簡化邊檢通關(guān)手續(xù)，才能更好地應(yīng)對上海港郵輪數(shù)與旅客數(shù)的復(fù)合性增長。

二、邊檢機(jī)關(guān)創(chuàng)新服務(wù)理念對上海郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用

邊檢機(jī)關(guān)作為執(zhí)行國家郵輪出入境政策的行政主體，需要依托出入境管理法，正確樹立以服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的理念，不斷優(yōu)化出入境查驗?zāi)Ｊ?，積極推進(jìn)簡化出入境手續(xù)的舉措，切實提升郵輪對區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益。

（一）全天候通關(guān)服務(wù)，保障郵輪按時出入境，節(jié)省郵輪各方營運(yùn)成本

郵輪進(jìn)出港口以及在港停泊期間，因使用港口水域、航道、泊位、碼頭，裝卸物資和申請港口有關(guān)機(jī)構(gòu)提供各項服務(wù)，按規(guī)定必須支付巨額費用，如船期費、燃油費用和港口使用費等，這些均是郵輪公司計算運(yùn)營成本的重要指標(biāo)。為節(jié)省成本，許多郵輪早在一年前就定好了出入港口的確切時間。在實際運(yùn)營過程中，郵輪經(jīng)常會因為霧天封港、申報手續(xù)不符、突發(fā)事件處理等客觀原因影響其準(zhǔn)點起航。為確保按原計劃順利出航，郵輪公司會希望邊檢機(jī)關(guān)通過延長通關(guān)時間、提前加開通道、隨船驗證等方式加快通關(guān)速度，減少時間損耗，從而降低運(yùn)營成本。考慮到郵輪公司的實際需求，邊檢機(jī)關(guān)總會加班加點為旅客及船員辦妥出入境手續(xù)，確保延誤郵輪全部趕在長江口潮汐變化前按原計劃順利離岸。2014年，上海邊檢機(jī)關(guān)通過延長通關(guān)時間為郵輪公司節(jié)省了碼頭靠泊費、旅客安置費等營運(yùn)成本250余萬元，先后收到代理公司、船公司贈送的錦旗及感謝信近10封，這說明了邊檢機(jī)關(guān)各項舉措落實的效果本身就蘊(yùn)含著執(zhí)法對象現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）合理調(diào)整勤務(wù)模式，提升通關(guān)效率，延長旅客觀光消費時間

從郵輪旅客、地方政府以及郵輪公司的視角來看，出入境通關(guān)時間的長短直接影響旅客對郵輪口岸環(huán)境的整體評價。對訪問港來說，外籍旅客眾多，上海往往只是郵輪靠泊的諸多港口城市之一，通常僅為一至兩天時間，旅客夜晚需返回郵輪住宿。因此郵輪靠岸后，旅客都急于入境離船前往上海市中心、郊區(qū)甚至蘇州等有中國風(fēng)土特色的地方觀光購物。如果入境通關(guān)時間過長，必然制約外籍旅客來華消費的時間，旅行社設(shè)計的一些吸引旅客的線路產(chǎn)品勢必被迫取消。對母港郵輪來說，內(nèi)地旅客眾多，郵輪出境當(dāng)日很早就從全國各地趕至郵輪港，總希望盡早登輪參觀和享用郵輪上的設(shè)施、安頓房間及體驗各類服務(wù)項目。如果邊檢機(jī)關(guān)能最大限度縮短通關(guān)時間，勢必會提升郵輪旅游的性價比，也能增加旅客在郵輪上的消費概率，給郵輪公司帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益。所以，郵輪出入境通關(guān)效率對郵輪公司、旅客來講同樣影響深遠(yuǎn)，意義重大。邊檢機(jī)關(guān)必須動腦筋、想辦法，盡可能地滿足郵輪公司及旅客需求，提升通關(guān)速度。

在通關(guān)場地、警力編制有限和出入境政策限制的情況下，上海邊檢機(jī)關(guān)提升通關(guān)效率的舉措主要有三種：第一種是針對不同類型和載客量的郵輪調(diào)整邊檢機(jī)關(guān)場地功能。以吳淞口國際郵輪港為例，目前入出境有16條邊檢通道，當(dāng)2艘以上豪華郵輪同時辦理出境手續(xù)時，若僅開放出境通道，近5000名旅客平均候檢時間必將超過3小時。為此上海邊檢機(jī)關(guān)在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，從旅客通關(guān)心理出發(fā)，打破入境、出境檢查區(qū)域傳統(tǒng)觀念，采取加開全部入、出境通道的方式查驗入境或者出境旅客，直接增加查驗通道數(shù)量，提升了通關(guān)速度。第二種是率先推行團(tuán)體旅客零散驗放試點?！吨袊癯鰢糜喂芾磙k法》第11條規(guī)定：旅游團(tuán)隊?wèi)?yīng)當(dāng)從國家開放口岸整團(tuán)出入境。旅游團(tuán)隊出入境時，應(yīng)當(dāng)接受邊防檢查站對護(hù)照、簽證、《中國公民團(tuán)體旅游名單表》的查驗?！洞箨懢用窀芭_灣地區(qū)旅游管理辦法》第12條規(guī)定：赴臺旅游團(tuán)須憑《大陸居民赴臺灣地區(qū)旅游團(tuán)名單表》，從大陸對外開放口岸整團(tuán)出入境。根據(jù)法規(guī)規(guī)定，郵輪旅客赴境外或臺灣地區(qū)旅游應(yīng)當(dāng)整團(tuán)被核實后集中驗放方可出入境。為提升郵輪旅客通關(guān)速度，上海邊檢總站從郵輪旅客流量大的實際出發(fā)，積極解讀規(guī)定，在確保嚴(yán)密管控的基礎(chǔ)上，采取整團(tuán)旅客零散驗放措施，即旅客到港后加貼了邊檢專用標(biāo)識確定組團(tuán)身份后，在領(lǐng)隊和旅行團(tuán)其他成員未到情況下即可先行通關(guān)登船游覽，取消了等待全團(tuán)人員到港候檢的時間。第三種是隨船驗證模式，即邊檢人員飛赴境外上一港口，在郵輪駛至公海時為所有旅客及船員辦理入境手續(xù)，郵輪到港后旅客即可直接登陸游覽。2014年，上海邊檢機(jī)關(guān)共派出50余名邊檢人員為10個航次郵輪辦理了隨船驗證手續(xù)，真正實現(xiàn)了旅客通關(guān)“零等待”。

（三）簡化通關(guān)手續(xù)，推動上海港郵輪靠泊承載能力翻倍提升

法律是剛性的，政策是靈活的。上級部門推出一項政策改革，往往需要大量的實踐論證和推進(jìn)。上海邊檢機(jī)關(guān)正是堅持在郵輪通關(guān)工作中不斷優(yōu)化方案，反復(fù)實踐，使通關(guān)效能實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。邊檢機(jī)關(guān)每一項通關(guān)舉措的創(chuàng)新與改革都是建立在口岸管控絕對安全、大幅度提升旅客通關(guān)便捷程度和維持旅客通關(guān)現(xiàn)場出入境良好的秩序基礎(chǔ)之上的，往往一項舉措的出臺需求反復(fù)論證，確保實效。例如，通常旅客辦理出境、入境手續(xù)時，邊檢機(jī)關(guān)都會在旅客出入境證件上加蓋“中國邊檢”驗訖章，根據(jù)《提高邊檢服務(wù)水平標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)手冊》規(guī)定，為一名旅客辦理手續(xù)的時間通常為45秒鐘，對大型旅檢口岸來說，每條邊檢通道1小時超負(fù)荷最大驗放旅客量約為150人，在口岸通道數(shù)量不足的邊檢現(xiàn)場，高峰期旅客候檢時間有時會達(dá)數(shù)小時。為從根本上提升邊檢查驗速度，上海邊檢機(jī)關(guān)在郵輪口岸針對母港郵輪中國籍旅客和訪問港郵輪外國籍旅客率先提出試點免蓋入、出境驗訖章的創(chuàng)造性設(shè)想，經(jīng)大量航次郵輪實踐檢驗，該舉措切實可行。2014年7月1日，公安部出入境管理局在充分調(diào)研上海邊檢機(jī)關(guān)簡化郵輪出入境手續(xù)的基礎(chǔ)上，推出對乘坐母港郵輪的中國籍旅客、訪問港郵輪出境的外國籍旅客免蓋“中國邊檢”驗訖章的簡化手續(xù)，使每名旅客辦理出入境手續(xù)的時間平均縮減了5秒鐘，極大地提升了通關(guān)效率，為上海港多艘郵輪旅客同時辦理邊檢通關(guān)手續(xù)提供了政策支持，吳淞口國際郵輪港和上海港國際客運(yùn)中心的旅客通關(guān)能力由此翻倍提升。

（四）堅持開拓創(chuàng)新，積極探索可推廣的管理模式

1.倡導(dǎo)落實“保險金”制度。針對郵輪因天氣、目的港?？繒r間等因素影響，加之郵輪旅游合同簽訂日期較早，旅游產(chǎn)品原計劃線路與實際靠泊港口可能會存在一定的差異，容易引發(fā)旅客不滿。為此，在結(jié)合上海郵輪口岸實際和深入研究境外郵輪口岸管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，上海邊檢機(jī)關(guān)向市旅游主管部門提出了設(shè)立“保險金”制度的建議，并被地方政府所采納，如《太平洋保險郵輪旅行保障計劃（2014年升級版）》中約定，只需支付30元，旅客保險金中即包括“郵輪延誤導(dǎo)致港口?？繒r間縮短”、“港口?？咳∠薄ⅰ班]輪返程抵港延誤”、“旅程取消/縮短”、“旅行證件重置費用”等內(nèi)容。該制度建立以來，上海郵輪口岸因郵輪航線改變或延誤引發(fā)的大規(guī)模旅客滯船事件的隱患已逐漸消除。

2.在上海郵輪口岸率先調(diào)試啟用“自助通關(guān)模式系統(tǒng)”。2015年，吳淞口國際郵輪港和上海港國際客運(yùn)中心碼頭正式啟動建設(shè)邊檢自助查驗通道，有望成為全國范圍內(nèi)首個試行中國內(nèi)地旅客自助通關(guān)模式的郵輪口岸。

3.探索郵輪在港航修期間邊檢管理舉措。豪華郵輪是高技術(shù)和高附加值的集合體，為大型豪華郵輪提供專業(yè)化的航修服務(wù)成為上海航運(yùn)經(jīng)濟(jì)新的業(yè)務(wù)增長點，也是國家郵輪經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。2015年伊始，國內(nèi)修船領(lǐng)域骨干企業(yè)，上海華潤大東船務(wù)工程有限公司率先打響內(nèi)地企業(yè)進(jìn)軍郵輪維修領(lǐng)域的第一槍。1月上旬，意大利歌詩達(dá)郵輪公司所屬“大西洋”號郵輪駛?cè)氤缑魅A潤大東船廠開啟系統(tǒng)改造工程。該項目總投入超過2000萬美元，先后近600名外籍工程技術(shù)人員和1600余名中國工人登輪維修。上海邊檢機(jī)關(guān)通過運(yùn)用“郵輪管控系統(tǒng)”，既有條不紊地安排大批技術(shù)人員登輪作業(yè)，又實現(xiàn)了精確管控，優(yōu)質(zhì)的在港管理服務(wù)舉措確保了華潤大東船務(wù)工程公司乃至整個上海修造船行業(yè)在郵輪維修領(lǐng)域的國際口碑。

三、對進(jìn)一步創(chuàng)新工作理念、優(yōu)化上海郵輪口岸通關(guān)管理的思考

現(xiàn)代郵輪旅游市場是世界旅游業(yè)中發(fā)展最快的市場，具有消費水平高、經(jīng)濟(jì)拉動作用大、輻射帶動區(qū)域廣的特點，是海濱旅游城市爭相選擇的制高點。上海作為我國對外開放的窗口，既是遠(yuǎn)東地區(qū)重要的港口旅游目的地，又有潛力極大的客源市場，上海港作為中國旅游發(fā)展試驗區(qū)的重點區(qū)域，郵輪旅游目的地和集散地的功能日益顯現(xiàn)，為郵輪試驗區(qū)增添了豐富的內(nèi)涵，發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)具有得天獨厚的條件，而積極打造高質(zhì)量的郵輪口岸通關(guān)執(zhí)法工作環(huán)境，對于實現(xiàn)上海旅游經(jīng)濟(jì)增長模式由單純游客數(shù)量增長向旅游質(zhì)量和效益的轉(zhuǎn)變，具有很大的現(xiàn)實意義。

（一）研究出臺聯(lián)運(yùn)簽證政策，進(jìn)一步延長郵輪過境免簽期限直至擴(kuò)大免簽范圍

目前，上海港主打以日韓為主的東北亞航線，特別是日韓航線“一枝獨秀”，母港航線涉及中國臺灣、中國香港、新加坡等東南亞區(qū)域的不多。隨著上海郵輪旅游線路不斷成熟，旅游產(chǎn)品必將進(jìn)一步豐富。由于中國地大物博，以沿海城市為龍頭，沿線輻射到內(nèi)地的旅游城市非常多，旅游資源也相當(dāng)豐富，但從我國目前出入境管理法所規(guī)定的政策來看，除個別經(jīng)公安部批準(zhǔn)的機(jī)場口岸外籍旅客可享受72小時免簽證政策以外，目前持郵輪船票的外國游客免簽入境后，必須在24小時內(nèi)搭乘郵輪離境，這對于持有船票而來不及辦理中國簽證手續(xù)的外籍旅客來說，其實沒有足夠的時間在港口城市和內(nèi)陸城市觀光旅游，旅行社也無法為這一群體設(shè)計具有吸引力的旅游產(chǎn)品。2015年，日本法務(wù)省正式宣布對中國大陸指定航次的郵輪所有旅客實行免辦簽證政策，該舉措吸引了大批中國旅客搭乘郵輪前往日本觀光購物，提振了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和推動旅游業(yè)的發(fā)展。筆者認(rèn)為該做法值得有關(guān)部門加以重視和借鑒，搭乘郵輪的外籍旅客往往既有休閑時間也有經(jīng)濟(jì)實力，是發(fā)展我國地方郵輪經(jīng)濟(jì)的主要客源目標(biāo)，若能從簽證政策上加以簡化與傾斜，必能吸引更多的訪問港旅客來華旅游。

圖2 2015年日本指定中國大陸部分郵輪免簽航次情況表

（二）繼續(xù)推行郵輪免簽政策及簡化旅客出入境通關(guān)手續(xù)

近幾年來，上海積極推進(jìn)蘇浙滬區(qū)域合作項目，對上海發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了很大的推動作用。目前，江浙滬及安徽三省一市已經(jīng)形成一條完整的旅游產(chǎn)品線，除上海大都市風(fēng)情以外，蘇州園林、西湖、千島湖、黃山、九華山均各具特色。如果我國政府對于持有途經(jīng)我國的訪問港（或指定航次）豪華郵輪船票的外籍旅客，能給予前后各15天的免簽證政策，那必然會有更多搭乘郵輪來華旅游的外籍人士臨時起意對中國內(nèi)陸來場“深度游”。

從境外飛抵上海欲搭乘郵輪出境前往第三國的外籍旅客，目前只能享受24小時過境免簽，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其在華逗留的需要，考慮到登輪所需時間，其無法對港口城市和周邊地區(qū)觀光游覽。筆者建議，針對訪問港郵輪旅客，先以華東三省一市為試點，推行72小時或144小時免簽證政策，給予其充足的游覽時間，待培育了一定的市場規(guī)模后，可以將這一政策輻射到其他區(qū)域。

目前，上海郵輪口岸在受理口岸簽證申請方面還沒有機(jī)場方便，針對郵輪旅客的口岸簽證與臨時入境許可政策，還沒有充分發(fā)揮出其吸引外籍人士觀光旅游的作用，在政策宣傳方面也不多。其實，對搭乘郵輪入境的旅客來說，其非法出入境概率非常低，如果我們要吸引更多的東南亞航線母港郵輪來華，可以借鑒日本的郵輪免簽政策或開展口岸簽證業(yè)務(wù)，以降低其旅游費用，勢必能吸引更多訪問港郵輪來滬運(yùn)營。

筆者建議，在為郵輪旅客辦理通關(guān)手續(xù)方面，上海邊檢機(jī)關(guān)應(yīng)以出入境管理法為依據(jù)，在不降低郵輪口岸管控工作水平的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過試點運(yùn)作簡化措施不斷完善《郵輪出入境邊防檢查管理辦法》。

（三）建立郵輪協(xié)調(diào)中心，充分利用各警種資源，提升綜合執(zhí)法能力

隨著上海郵輪出入境航次不斷增加，郵輪口岸在全國的影響力不斷擴(kuò)大，安保工作形勢必將日益嚴(yán)峻和復(fù)雜。這必然需要有一個高效運(yùn)作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)郵輪管理的統(tǒng)一行動。筆者建議，積極推進(jìn)多警聯(lián)動，實現(xiàn)郵輪監(jiān)管無縫銜接。

以上海為例，目前有具體管理郵輪事務(wù)權(quán)限的公安機(jī)關(guān)警種包括邊檢機(jī)關(guān)、上海港公安局、海關(guān)緝私局、長江航運(yùn)公安局、水上公安局、市出入境管理局、刑偵總隊、港口所在地派出所等。從邊檢機(jī)關(guān)工作實踐來看，郵輪靠港期間經(jīng)常會發(fā)生一系列突發(fā)事件，例如，無關(guān)人員攀爬郵輪事件的處理一般由港區(qū)公安部門負(fù)責(zé)，處置旅客與船方糾紛導(dǎo)致的滯船事件由市旅游部門負(fù)責(zé)，船員之間治安事件的處置一般由水上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，重大刑事案件的偵查由市公安局刑偵總隊負(fù)責(zé)，非法出入境案件行為的查處由市出入境管理局負(fù)責(zé)，船員非法攜帶違禁物品行為的查處由海關(guān)緝私部門負(fù)責(zé)，船員突發(fā)疾病水上救助活動由海事部門負(fù)責(zé)，然而當(dāng)這些事件剛發(fā)生時往往難以定性和確定管轄部門，而各警種由于對郵輪均有相應(yīng)的管轄權(quán)而要求船方代理人員第一時間向各自部門通報有關(guān)情況，相互之間又缺乏統(tǒng)一的信息聯(lián)動快速反應(yīng)機(jī)制，船方在一定程度上疲于應(yīng)對。因此，建立各警種、海事部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一的指揮中心勢必行，在多警種聯(lián)動方面，公安機(jī)關(guān)各部門應(yīng)當(dāng)整合資源，嘗試跨警種聯(lián)合執(zhí)法。郵輪協(xié)調(diào)中心具體應(yīng)當(dāng)按下列步驟健全職責(zé)功能：

1.開通郵輪事務(wù)協(xié)調(diào)中心統(tǒng)一信息服務(wù)平臺。目前，以邊檢、海關(guān)、港口、工商部門為代表的職能部門尚未建立統(tǒng)一的郵輪服務(wù)平臺。鑒于上海郵輪事務(wù)已經(jīng)覆蓋政府各個職能部門，郵輪服務(wù)業(yè)已經(jīng)有了一定的規(guī)模，有必要建立統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺，形成“按責(zé)轉(zhuǎn)辦、統(tǒng)一督辦、辦結(jié)反饋”的服務(wù)咨詢工作模式，便于從事郵輪服務(wù)行業(yè)的人員能夠最有效地獲得郵輪業(yè)務(wù)各個主管部門的權(quán)威政策資訊和幫助。同時，通過進(jìn)一步開發(fā)問題咨詢流轉(zhuǎn)平臺，可以避免代理公司、郵輪公司以及被管理的單位人員“多頭匯報”的情況發(fā)生，客觀上通過運(yùn)作政府郵輪事務(wù)平臺提升行政效率，降低郵輪公司的營運(yùn)成本，同時也便于郵輪執(zhí)法單位在信息發(fā)布、數(shù)據(jù)公布、對外宣傳方面實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，最大程度彰顯上海郵輪港的綜合服務(wù)水平。

2.快速指定案（事）件管轄單位。目前，在公安部出入境管理局指導(dǎo)下，上海郵輪口岸公安機(jī)關(guān)執(zhí)法中，上海邊檢機(jī)關(guān)與上海市出入境管理局針對郵輪口岸非法出入境案件已經(jīng)建立協(xié)作辦案機(jī)制，對打擊利用郵輪從事非法出入境活動的人員形成了一整套完善的工作流程，即邊檢機(jī)關(guān)對查獲通過郵輪非法出入境的嫌疑人員第一時間予以控制和開展調(diào)查，收集和固定違法證據(jù)，積極挖掘組織偷越國（邊）境等犯罪人員的線索，對線索明確的，上海市出入境管理局會在第一時間派員接收和辦理案件移交手續(xù)。在后期的偵查階段，邊檢機(jī)關(guān)與出入境管理局均派員參與調(diào)查取證、案件審理工作，研究偵查方向，互通最新案情進(jìn)展信息等。自2013年以來，邊檢機(jī)關(guān)共查獲并移交案件十余起四十余人，形成了郵輪口岸反偷渡工作高壓態(tài)勢，這種合作機(jī)制應(yīng)當(dāng)推廣到更多警種之中。

3.建立一支海港郵輪口岸快速反應(yīng)警察隊伍。目前，在上海黃浦江水域中，邊檢機(jī)關(guān)、海關(guān)、海事部門、水上公安局均有自己的巡邏艇，但均各自為政，在涉及船員突發(fā)疾病救助、船體檢查、錨地登輪檢查方面尚未形成統(tǒng)一執(zhí)行任務(wù)的合力。上?？诎豆芾韱挝豢梢钥紤]借鑒美國海關(guān)與邊境執(zhí)法局、香港入境事務(wù)局的經(jīng)驗，抽調(diào)各警種力量率先整合建立一支海港綜合執(zhí)法警隊，不斷提高郵輪旅游安全管理與應(yīng)急水平。屆時可以通過不斷豐富邊檢機(jī)關(guān)郵輪管控系統(tǒng)功能，利用3G、4G網(wǎng)絡(luò)將管控人員報警信息傳輸給承擔(dān)執(zhí)法防暴、反恐任務(wù)的職能部門，從而建立起快速反應(yīng)機(jī)制，以達(dá)到“平時降低見警率，有事提升見警率”的目的。

4.成立事件應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)小組，形成快速處置郵輪口岸突發(fā)事件的合力。例如，2014年5月，亞洲相互協(xié)作與信任措施會議在滬召開期間，發(fā)生一起因旅行社未及時辦妥入臺許可證，導(dǎo)致400余名旅客無法隨郵輪出境事件，引發(fā)旅客不滿。對此，邊檢機(jī)關(guān)及時通報市口岸辦，并協(xié)調(diào)港區(qū)公安局、相關(guān)旅行社及現(xiàn)場領(lǐng)隊，做了大量解釋按撫工作，事件最終得以妥善解決，旅客陸續(xù)離開港區(qū)。

（四）明確郵輪旅游合同示范文本，營造公正、透明、和諧的口岸執(zhí)法環(huán)境

從郵輪運(yùn)營發(fā)展歷史來看，郵輪產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)性比其它任何旅游產(chǎn)品都要強(qiáng)。這表現(xiàn)為每家郵輪公司都和幾十個甚至上百個旅行社建立合作關(guān)系。上海中國郵輪旅游發(fā)展試驗區(qū)聯(lián)席會議第一次工作會議指出：研究制定旅行社與郵輪公司合作的合同示范文本、旅行社與游客簽訂的郵輪旅游合同示范文本。郵輪通關(guān)實踐工作中，一些旅行社、郵輪公司、代理公司工作人員其實對與郵輪相關(guān)的出入境政策理解并不全面，在向旅客介紹政策注意事項時也必然產(chǎn)生一些偏差。大多數(shù)行政執(zhí)法單位往往會印制一些宣傳冊供旅客取閱，但實際效果有限。旅游合同示范文本具有權(quán)威性、時效性、法律效力性的特征，如果上海郵輪口岸管理部門在制定郵輪旅游合同文本時能依據(jù)不同的版本，考慮將最新的邊檢、海關(guān)、檢驗檢疫、港口安檢的政策要求一并納入合同范疇，并配合媒體宣傳，就能起到良好的政策宣傳效果，同時也會有更多的旅客提前周知郵輪旅客通關(guān)所需的各種注意事項，對提升郵輪口岸通關(guān)效率，營造安全、和諧、便捷的通關(guān)環(huán)境具有積極的作用。

（五）建立統(tǒng)一的郵輪誠信管理工作機(jī)制，提升郵輪執(zhí)法部門國際化水平

誠信管理是行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，建立服務(wù)型政府的有效途徑，這對推動上海郵輪旅游發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)，規(guī)范和加強(qiáng)郵輪自管，促進(jìn)和諧口岸建設(shè)具有重要的促進(jìn)作用。目前，上海邊檢機(jī)關(guān)針對母港郵輪運(yùn)營期間，就各類信息資料申報、遵守口岸相關(guān)出入境法律法規(guī)、防范旅客非法出入境活動以及配合邊檢機(jī)關(guān)通關(guān)管理四個方面，建立了一整套系統(tǒng)完善的郵輪信譽(yù)評價體系，并以年度為評定周期，對各項信譽(yù)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，綜合評定其信譽(yù)等級，實施差別化的通關(guān)舉措，以達(dá)到“鼓勵船方自管，邊檢評定效果，優(yōu)化通關(guān)舉措，逐步簡化管理，最終取消監(jiān)管”目的。當(dāng)前，上海郵輪口岸各行政機(jī)關(guān)尚未建立統(tǒng)一的信譽(yù)管理體系，與發(fā)達(dá)國家郵輪管理措施相比還存在一定差距。隨著上海中國郵輪旅游發(fā)展試驗區(qū)聯(lián)席會議機(jī)制的建立，在上海市政府口岸管理部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，今后有效整合與評估各單位郵輪管理工作舉措將成為重要的日常工作，屆時一些不必要的監(jiān)管舉措必將被廢除或簡化，無疑將會給上海郵輪經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展增加巨大的推動力。