王玉娟

摘 要：國家實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，旨在通過經(jīng)濟要素流動和空間資源優(yōu)化破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)多元居民主體（村民、外出務工人員、市民）的權(quán)益平等。在村莊層面的社會發(fā)展空間中，居民主體類型更加多樣化，對權(quán)益的訴求也更加錯綜復雜。基于公眾參與的村莊規(guī)劃是保障村莊空間中主體平等發(fā)展權(quán)益的基本手段，對推進經(jīng)濟市場化、鄉(xiāng)村城市化、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展有著十分重要的作用。由于長期推行以政府意志為主導，自上而下的村莊規(guī)劃工作導致了很多亟待解決的現(xiàn)實問題。規(guī)劃外部性導致的利益沖突和矛盾日趨尖銳。針對當前村莊規(guī)劃中的亂象，以“江蘇省鹽城市五烈鎮(zhèn)村莊規(guī)劃”項目為依托，通過"雙向互動式村莊規(guī)劃模型（TPMM）"的構(gòu)建，試圖將新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的戰(zhàn)略核心契合到村莊規(guī)劃實踐之中，通過主體需求感知與意愿表達機制的揭示和上層決策與基層意志溝通平臺的架構(gòu)，探尋新型城鎮(zhèn)化視角下的村莊規(guī)劃公眾參與的有效路徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；村莊規(guī)劃；公眾參與

引言： “公眾參與”一詞最早出現(xiàn)在20世紀60年代末的美國社會，逐步由城市社會問題、種族問題以及“反文化”運動等引入到城市規(guī)劃領域，并最終成為很多西方發(fā)達國家城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的重要決策機制[1]。綜觀各發(fā)達國家城鎮(zhèn)化歷程，從“田園城市”階段的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，到新時期的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，村莊規(guī)劃始終被視為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的有機載體，體現(xiàn)了立足現(xiàn)實、尊重主體的人本規(guī)劃思想。美國20世紀90年代興起的新城市主義促使蔓延的郊區(qū)化發(fā)展向緊湊的社區(qū)式建設轉(zhuǎn)變，實施了一系列保護性村莊建設工作：一方面成立了獨立的專項管理機構(gòu)，制定嚴格的政策制度以控制高質(zhì)量農(nóng)田非農(nóng)化的趨勢；另一方面通過完善基礎設施、優(yōu)化居住環(huán)境，增強社區(qū)對人口的吸引力和凝聚力。這種控制與疏導相結(jié)合的策略模式是基于社區(qū)主體需求的有效牽引，推動社區(qū)建設的良性循環(huán)。德國實施的村莊更新計劃以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村社會、人口發(fā)展為核心，先由基層政府根據(jù)居民意見和現(xiàn)狀提出更新申請，再由工作組進行調(diào)研、評價、居民訪談，制定指導大綱，最后才是更新規(guī)劃的編制，是一個基于村莊居民意愿的自適應性過程。西方發(fā)達國家村莊規(guī)劃過程充分表達了對主體需求的尊重，體現(xiàn)出兩個核心價值取向：“安居”和“樂業(yè)”。從新農(nóng)村建設到新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出，我國對村莊規(guī)劃的探索日趨多樣化，傳統(tǒng)與現(xiàn)代有機糅合思想、城鄉(xiāng)融合模式、循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)低碳、有機疏散等理念等創(chuàng)新性的理念和技術(shù)層出不窮。也有學者認為基礎設施是村莊規(guī)劃的重中之重，著眼于村莊基礎設施協(xié)同化的創(chuàng)新性設計。但相關(guān)研究成果多偏重“創(chuàng)新”，對規(guī)劃建設的“初衷”少有深度思考?！皠?chuàng)新”固然是契機，但村莊規(guī)劃立足之根本卻在“主體”，即活動于其間的利益?zhèn)€體或者群體。新型城鎮(zhèn)化提出“以人為本”的戰(zhàn)略核心，體現(xiàn)在村莊規(guī)劃和建設中便是實現(xiàn)主體的“安居樂業(yè)”，這與西方發(fā)達國家村莊規(guī)劃的價值取向是殊途同歸的。相對于城市規(guī)劃，村莊具有 “人少”、“人熟”以及“人和”的特點，提供了“自下而上“規(guī)劃方法試驗的有力條件。本文試圖結(jié)合西方先進經(jīng)驗，探索新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下公眾參與村莊規(guī)劃的有效路徑和方法。

一、雙向互動式村莊規(guī)劃模型（TPTB ）

我國目前的村莊規(guī)劃方法屬于“自上而下”的規(guī)劃模式。規(guī)劃過程中，政府是主要決策者，規(guī)劃技術(shù)人員是政府意志融合入規(guī)劃方案的操作者，而規(guī)劃的實際服務主體——居民卻反而成為規(guī)劃無關(guān)者。這顯然是違背當前社會的多元文化價值觀和人本精神要求的，需要基層主體參與機制的構(gòu)建。但要將基層居民這個數(shù)量龐大，性質(zhì)多元的復雜群體納入到規(guī)劃決策過程并不容易，需要科學的方法框架的設計和架構(gòu)。我國當前體制背景決定了“自上而下”的規(guī)劃模式無法完全改變，同時整體層面的戰(zhàn)略決策也需要基于上層意志和宏觀視角的政策導控。由此，本文借鑒主體協(xié)同理論，設計構(gòu)建了“雙向互動式村莊規(guī)劃模型Town Planning Model Based on Mutual Interaction between

Top and Bottom（TPTB ）”，通過主體需求感知與意愿表達機制的揭示，創(chuàng)建上層決策控制與基層意志體現(xiàn)的溝通平臺，作為科學研究的基本理論框架。（如圖1所示）所謂TPTB模型，即結(jié)合“自上而下”的決策控制與“自下而上”的表達溝通機制。其中“自上而下”的決策控制是技術(shù)人員所熟悉的，而“自下而上”的溝通機制卻是在村莊規(guī)劃中達成實質(zhì)性公眾參與的極大挑戰(zhàn)。該模型中溝通上層和基層的通道是主體需求和意愿表達平臺，即能夠有效反映基層主體對村莊規(guī)劃方案意向和偏好的方法體系組織與架構(gòu)。

二、案例實踐——東臺市五烈鎮(zhèn)村莊布局規(guī)劃

（一）案例區(qū)概況。五烈鎮(zhèn)地處東臺市域西北隅，屬蘇北江淮沖積平原，屬亞熱帶與暖溫帶過渡地帶。鎮(zhèn)域戶籍總?cè)丝跒?.58萬人，現(xiàn)狀行政村共35個，包括189個自然村點。鎮(zhèn)域總面積約117.51平方公里，其中村莊建設用地面積約11.94 km2，人均村莊建設用地225.3 m2/人。根據(jù)國家及江蘇省相關(guān)政策要求，村莊空間建設以市政基礎設施和公共服務設施配套建設為手段，結(jié)合行政區(qū)劃調(diào)整，引導分散的居民點穩(wěn)妥地逐步向城規(guī)劃居民點集中。在規(guī)劃設計過程中，政府意志主導下的最初規(guī)劃方案是村莊居民點高度集中，到規(guī)劃期末合并為九個集中居住點。這顯然是有悖于實際發(fā)展規(guī)律的，可操作性不強的。因此，在政府相關(guān)部門支持下，進行公眾參與的TPTB規(guī)劃模型試驗。

（二）TPTB模型實施過程中的主要困境。（1） 基層主體數(shù)量龐大，需求多樣。公眾參與的引入使得村莊規(guī)劃需要考慮、平衡的因素大大增多，沖突、矛盾協(xié)調(diào)處置的難度將遠勝從前。面對參與程度的不斷擴張，各方參與主體的權(quán)益訴求不斷增強，增加了決策成本的同時也降低了規(guī)劃決策效率。進而可能由于參與各方期望值和最后規(guī)劃結(jié)果之間的巨大落差，進而導致公眾對參與失去信心。（2）基層主體缺乏基本的專業(yè)知識。 具備一定的規(guī)劃知識是規(guī)劃設計人員與居民有效交流的基礎。但村莊規(guī)劃的主體是鄉(xiāng)村居民，他們對于接受專業(yè)性較強的規(guī)劃知識的能力和興趣都很有限。一方面規(guī)劃專業(yè)知識本身比較復雜，短時間內(nèi)難以完全理解；另一方面，村民自身的文化水平普遍較低，根本不了解什么是村莊規(guī)劃。因此，如何能讓基層主體具備必要的專業(yè)素養(yǎng)是TPTB模型實施要破解的困境之一。 （3）公眾參與積極性不高。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與工作中的問題積弊已久，公眾參與規(guī)劃早就流于形式而非注重實際。在這樣一個充滿公共信任危機的背景下，公眾對參與規(guī)劃表現(xiàn)出越來越明顯的不信任，在規(guī)劃過程中很難調(diào)動村民主動參與規(guī)劃討論，即使參與也是出于應付心理。這種狀況將使試驗結(jié)果失去原本的價值。

（三）困境破解策略與措施。（1）“權(quán)益”角度的切實宣傳。信任危機一旦出現(xiàn)，就容易形成惡性循環(huán)。長期的政府意志主導的規(guī)劃模式使公眾對意志表達失去了信心，變成了沉默者。公眾的沉默又進一步導致了政府主導程度和寬度的加深。要破解這個惡性循環(huán)，就需要通過“權(quán)益”的明確來恢復基層主體對意志表達的信心。只有明確了公眾權(quán)益范圍，并予以政策性的保障，才能讓公眾不再沉默，恢復對參與規(guī)劃的積極性，在良性互動的過程中，政府才能更加明確公眾意志表達的范圍和程度，由此形成良性循環(huán)。（2 ）“精英”的選拔與培訓。主體數(shù)量較多，文化素養(yǎng)與思想水平良莠不齊，在規(guī)劃過程中，要兼顧每個個體的意見和需求是不現(xiàn)實的。因此，需要“精英”選撥?！熬ⅰ笔侵富鶎又黧w中具有代表意義的由少數(shù)個體，主要特征包括：①具有強烈的責任感和使命感；②具有較強的學習能力；③具有較好的溝通協(xié)調(diào)能力；④具有較高威望或者較好人緣。具有一定專業(yè)知識的“精英”是政府、規(guī)劃人員與基層主體溝通的重要紐帶。（3） 基層主體心理的實驗性調(diào)查。根據(jù)實地調(diào)查和主體需求規(guī)劃設計多種方案，然后把每種方案量化成可以選擇的設計細則，以問卷的形式發(fā)給村民，由其根據(jù)自身需求和偏好進行選擇，最后統(tǒng)計評價得出最優(yōu)方案。村民通過“心理實驗”等形式表達出自己的感受和需求，規(guī)劃設計人員通過引導、轉(zhuǎn)化、提煉編制方案設計細則。

（四）試驗過程。在規(guī)劃工作開始之前，首先是權(quán)益的明確，由政府發(fā)布政策性文件，規(guī)定基層主體的權(quán)益范圍，恢復公眾參與的信心。在此基礎上進行專業(yè)宣傳和“精英”人員的選拔與培訓。然后進入公眾參與的方案設計階段，并最終形成四種方案。對其進行量化設計，提煉成設計細則（表1），做成調(diào)查問卷。由于人力和物力限制，最終采取住戶代表的形式填寫了問卷，即每村隨機抽取10戶，由規(guī)劃人員上門訪談，完成問卷的填寫。最終進行統(tǒng)計和評價（表2），得出最優(yōu)方案。

結(jié)論：村鎮(zhèn)空間特征同時具有地域文化傳承的復雜性和人文社會關(guān)系的簡單性，更有利于TPTB規(guī)劃模型的實驗；在TPTB規(guī)劃模型的應用關(guān)鍵在于基層主體參與積極性的調(diào)動，所以只有明確上層和基層各自的“權(quán)益” 界限，才能確保村鎮(zhèn)規(guī)劃過程中基層主體地位的體現(xiàn)；有效的“基層主體參與”的規(guī)劃模式，不僅可以提升居民自身文化素養(yǎng)和主體意識，而且為政府掌握公眾需求、正確決策提供科學依據(jù)。

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