盡管國家明文規(guī)定禁止地方減免、返還、緩繳土地出讓金，但以往審計(jì)或督察中查出此類問題，相關(guān)責(zé)任人大多僅被約談和督促整改，受到處理的官員也多是因存在錢權(quán)交易等貪腐行為，違規(guī)成本相對(duì)較低，企業(yè)長期欠繳也有恃無恐。

被稱為“史上最難產(chǎn)”的土地出讓金收支和耕地保護(hù)情況審計(jì)結(jié)果或有望于近期向社會(huì)公開。

據(jù)了解，此次國家審計(jì)署發(fā)布的整改意見非常嚴(yán)厲，涉及到違規(guī)批地征地、少征甚至不征收土地出讓金，違規(guī)使用土地出讓金、征地補(bǔ)償政策未落實(shí)等方面，而土地違規(guī)抵押融資等問題也被特別關(guān)注。

地方政府的“小金庫”

此次審計(jì)結(jié)果之所以被戲稱為“難產(chǎn)”，是因?yàn)檫@一結(jié)果本該于2014年年底就向社會(huì)公布。

從2014年8月開始，國家審計(jì)署開始對(duì)2008年至2013年期間的土地出讓收支、土地征收、儲(chǔ)備、供應(yīng)、整治、耕地保護(hù)及土地執(zhí)法等情況進(jìn)行大規(guī)模全國性審計(jì)，調(diào)查涉及國土、財(cái)政、城建等部門和單位。其中地方政府約15萬億元的土地出讓金，也是此次審計(jì)的重點(diǎn)之一。

此次審計(jì)被指是國家審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來規(guī)模最大、人員最多、時(shí)間最長的一次審計(jì)，也被外界看作是針對(duì)全國各地土地管理領(lǐng)域工作的全面“體檢”，且結(jié)果復(fù)雜程度遠(yuǎn)超預(yù)期，在土地出讓金的收支管理、使用等方面發(fā)現(xiàn)了諸多問題。

“土地出讓金之所以會(huì)問題頻發(fā)，是因?yàn)樗歉鞯胤秸A(yù)算外收入的主要來源，也是除地方債務(wù)之外，地方政府最敏感的地帶，一直被視為地方政府的‘小金庫。”經(jīng)濟(jì)學(xué)者宋清輝坦言，當(dāng)前不少城市的土地出讓金收入已經(jīng)占到了地方財(cái)政的60%以上，然而實(shí)際上這卻是一筆“糊涂賬”。

一位接近國土資源部的工作人員也直言，由于當(dāng)前很多地方土地從一級(jí)開發(fā)、收儲(chǔ)、出讓、抵押融資等環(huán)節(jié)的收支情況基本都處于“半封閉”狀態(tài)，此外地方各個(gè)部門都還有“自留地”，這些土地和房產(chǎn)的處置、收支很多都是內(nèi)部循環(huán)，這也使得土地出讓金變成監(jiān)督外資金，成為了一些政府部門的“小金庫”。

該工作人員透露，此輪土地出讓金審計(jì)的一個(gè)重要目的就是中央為了徹底摸清各地方的“家底”情況。

同時(shí)對(duì)非法侵占、挪用土地出讓金涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)追究責(zé)任。

非法減免成常態(tài)

據(jù)了解，此輪針對(duì)土地出讓金的審計(jì)內(nèi)容非常全面，涉及到違規(guī)批地征地、少征甚至不征收土地出讓金，違規(guī)使用土地出讓金、征地補(bǔ)償政策未落實(shí)等各個(gè)方面。這其中非法減免土地出讓金的問題也被予以了重點(diǎn)關(guān)注。

事實(shí)上，地方政府少征、減免土地出讓金一直是個(gè)“老生常談”的問題。

財(cái)政部2015年3月24日公布的2014年全國土地出讓金收支情況就顯示，去年全國土地出讓金收入4.29萬億元，同比增長3.1%。報(bào)告同時(shí)指出，土地出讓金征收管理不到位現(xiàn)象依舊存在，一些地方存在少征、緩征、減免和返還土地出讓金行為，或以土地開發(fā)、獎(jiǎng)勵(lì)款等名義返還，變相減免土地出讓金。

審計(jì)署2010年公布的土地出讓審計(jì)報(bào)告就披露，在審計(jì)的13個(gè)市地州中，少征、欠征土地出讓金總額達(dá)350多億元，占審計(jì)對(duì)象同時(shí)期的土地出讓收入總額比例超過10%。

國家土地督察機(jī)構(gòu)2013年對(duì)全國48個(gè)城市展開例行督察，發(fā)現(xiàn)46個(gè)城市存在違規(guī)少征、欠征或擅自減免土地出讓金等問題，涉及829個(gè)項(xiàng)目，欠繳土地出讓金492億元。

比數(shù)據(jù)更為直觀的則是一個(gè)個(gè)鮮活的實(shí)例。

2015年4月9日，被陜西省西安市中級(jí)人民法院判處有期徒刑16年的貴州省委原常委廖少華涉嫌插手土地出讓金減免。檢察機(jī)關(guān)指控其在擔(dān)任黔東南州委書記期間，拒不聽取黔東南州政府相關(guān)部門的意見和建議，強(qiáng)令政府退還一家房產(chǎn)開商土地出讓金，給國家造成經(jīng)濟(jì)損失310多萬元。

受政府政績影響

“對(duì)于土地出讓金的減免，國家是有規(guī)定明令禁止的。”薛克鵬教授介紹，然而盡管有禁令，但依然無法阻止各地政府違規(guī)減免的“腳步”。在薛克鵬看來，這主要是地方政府招商引資的政績沖動(dòng)所致。

他解釋稱，各地方政府為了吸引外資，會(huì)對(duì)開發(fā)商實(shí)行一些優(yōu)惠政策，在爭相招商過程中，地方政府往往會(huì)以招商協(xié)議方式與相關(guān)意向企業(yè)在土地招標(biāo)、掛牌之前商定出讓價(jià)格，在約定中標(biāo)價(jià)超過商定價(jià)的部分，再以土地開發(fā)、獎(jiǎng)勵(lì)款或其他名義全額或按照一定比例部分返還，使土地出讓金在“左口袋收，右口袋出”中違規(guī)返還。

“這種行為具有極大的危害性?！毖所i指出，一方面這會(huì)造成國有公共土地使用收益的流失，同時(shí)一些企業(yè)通過關(guān)系獲得廉價(jià)土地，對(duì)其他企業(yè)來說也破壞了公平競爭，更會(huì)滋生大量貪腐問題。

宋清輝認(rèn)為，當(dāng)前土地出讓金征收環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的亂象，關(guān)鍵在于對(duì)土地出讓中違規(guī)現(xiàn)象的責(zé)任劃分與追究的缺位。盡管國家明文規(guī)定禁止地方減免、返還、緩繳土地出讓金，但以往審計(jì)或督察中查出此類問題，相關(guān)責(zé)任人大多僅被約談和督促整改，受到處理的官員也多是因存在錢權(quán)交易等貪腐行為，違規(guī)成本相對(duì)較低，企業(yè)長期欠繳也有恃無恐。

違規(guī)抵押融資手段多

除了非法減免土地出讓金的問題外，違規(guī)利用土地抵押融資問題也被指是此次審計(jì)的“重災(zāi)區(qū)”之一。

早在2014年3月12日國土資源部發(fā)布的《國家土地督察公告》中就指出，在例行督察的48個(gè)城市中有19個(gè)城市存在土地違規(guī)抵押融資貸款行為，共涉及1361個(gè)項(xiàng)目，土地面積14233公頃，抵押金額1183.79億元。

“地方違規(guī)進(jìn)行土地抵押融資的原因多種多樣，有些地方政府是出于追求GDP的需要，有些是財(cái)政資金吃緊，有些則是為滿足自身業(yè)績需要?！?/p>

宋清輝認(rèn)為，由于抵押融資具有一定的隱蔽性，一般難以通過公眾監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，因此這種僥幸心理再加上政府的政績沖動(dòng)是導(dǎo)致此類事件屢禁不止的主要原因。

“違規(guī)利用土地抵押融資危害很大，必須予以遏制?！毖所i指出，一方面它人為制造了較多的地方債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)，易造成國有土地資產(chǎn)流失，使得城市土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，引發(fā)土地權(quán)益糾紛;此外，以土地作抵押，也可能會(huì)成為地方政府進(jìn)一步征收農(nóng)民土地的理由，這也會(huì)造成各地違法征收土地現(xiàn)象的加劇。

“對(duì)于違規(guī)抵押融資應(yīng)加大監(jiān)管?！彼吻遢x建議，國土監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)和銀行形成多方合力，加大對(duì)違規(guī)地方政府的處罰力度，“對(duì)于一些涉嫌協(xié)助違規(guī)融資或?qū)徍税殃P(guān)不嚴(yán)的銀行及融資機(jī)構(gòu)，也應(yīng)追究責(zé)任?！?/p>

（《法治周末》2015.6.2 趙晨熙/文）