束錫紅 聶君 樊曄

摘要：回顧寧夏生態(tài)移民的開發(fā)歷程，從移民滿意度、移民生活水平評價、生態(tài)環(huán)境改善等方面展現(xiàn)生態(tài)移民建設成效，深入分析移民開發(fā)中存在的突出問題，提出針對性的建議和措施，以期進一步推動生態(tài)移民工程的順利實施。

關鍵詞：

生態(tài)移民；移民開發(fā)；寧夏

中圖分類號：C922 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2921（2015）02-0083-06

千百年來，寧夏的歷史就是一部移民開發(fā)史，移民開發(fā)作為一股持久的動力，推動著寧夏的歷史不斷發(fā)展前進。秦漢時期，軍事移民的盛行有效抵御了外族的入侵；唐宋時期，黨項民族的兩次內(nèi)遷最終成就了強大的西夏王朝；元代，大規(guī)模政策性移民遷入極大地促進了區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)；清代，政治引發(fā)的強制性移民奠定了今日寧夏地區(qū)回族的分布格局。時過境遷，移民的背景、形式和目的都發(fā)生了深刻的變化，但在寧夏，移民開發(fā)作為一個歷史悠久的話題，仍然散發(fā)著經(jīng)久不衰的活力。

一、生態(tài)移民的開發(fā)歷程

1982年，國務院決定開始實施“三西”農(nóng)業(yè)建設項目，以根本解決甘肅、寧夏兩省集中連片特困地區(qū)群眾的溫飽問題。1983年，寧夏政府制定了“興河套之利，濟西海固之貧”的策略，動員寧夏中南部地區(qū)缺乏基本生存條件的群眾，搬遷到資源更為豐富的有灌溉條件的荒地上進行開發(fā)性生產(chǎn)建設。自此，寧夏扶貧工作實現(xiàn)了由救助式向開發(fā)式、由輸血型向造血型的有利轉變。1983年，在寧夏吊莊移民工作領導小組的統(tǒng)一領導下，以永寧縣蘆草洼和平羅縣隆湖移民吊莊開發(fā)建設為標志，正式拉開了吊莊移民的序幕。“吊莊”是晚清、民國時期西北黃土高原地區(qū)的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，農(nóng)民定居在一個村莊，但到另外一個地方墾種土地，故稱為“吊莊”?，F(xiàn)在的移民“吊莊”已不再是臨時性的，實行的是兩頭有家、來去自由的政策。2000年，移民吊莊被正式移交給寧夏引黃灌區(qū)縣實施屬地管理，吊莊移民階段正式結束。2001年，寧夏政府頒布了《關于實施國家易地扶貧移民開發(fā)試點項目的意見》，這一國家易地扶貧搬遷寧夏試點項目綱領性文件的頒布，標志著寧夏移民工程由吊莊移民階段步入生態(tài)移民階段。寧夏生態(tài)移民先后經(jīng)歷了國家易地扶貧搬遷移民（寧夏試點）、寧夏中部干旱帶縣內(nèi)生態(tài)移民和寧夏中南部地區(qū)生態(tài)移民三個發(fā)展階段?！笆濉逼陂g，寧夏回族自治區(qū)政府決定對寧夏中南部地區(qū)35萬人實施移民搬遷。各市縣根據(jù)實際情況，采取開發(fā)土地集中安置、適度集中就近安置、因地制宜插花安置、勞務移民無地安置等靈活多樣的辦法對移民進行安置，規(guī)劃通過多種移民形式，確保移民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。

二、生態(tài)移民建設成效

面對寧夏中南部地區(qū)貧困人口規(guī)模大、貧困程度深、生存條件差、發(fā)展難度大的現(xiàn)狀，寧夏政府在不同時期，運用多種手段，采取靈活方式搬遷安置移民，實現(xiàn)了移民群眾脫貧致富、生態(tài)環(huán)境有效改善的雙贏局面。

（一）移民滿意程度較高

寧夏生態(tài)移民建設成效好不好，關鍵要看移民滿不滿意。

從遷入地移民總體滿意度來看，有91.8%的人對移民搬遷表示滿意，不滿意的移民僅占被訪者的2.7%。移民較高的滿意度表示寧夏生態(tài)移民建設成效是很好的。另外，我們還對住房滿意度、生產(chǎn)生活條件滿意度進行了測評，結果顯示，遷入地移民對住房條件滿意的比例達到91.8%，對生產(chǎn)條件滿意的比例為91.1%，對生活條件滿意的比例為94.6%，從這些個別指標來看，移民的滿意度也很高，可見寧夏生態(tài)移民建設不論在整體還是個別方面的成效都很顯著。

（二）移民生活水平普遍提高

移民搬遷后，在政府的引導支持下，充分利用現(xiàn)居地優(yōu)良的環(huán)境和豐富的資源，一改過去傳統(tǒng)耕作方式，學習生產(chǎn)實用技能，發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)及特色養(yǎng)殖業(yè)和勞務產(chǎn)業(yè)，移民收入節(jié)節(jié)攀升。

從遷入地移民收入情況看，2011年遷入地有近半數(shù)移民年均收入過萬，遷入地移民人均收入更是達到13 458.69元，待遷地移民人均收入僅有7 022.71元，兩者差距懸殊。

除收入增加外，移民生活水平的提高還主要體現(xiàn)在安置區(qū)基礎設施建設及社會服務等多個方面。移民搬遷到近水、靠城、沿路的區(qū)域后，安置區(qū)內(nèi)超過70%的主干道都是干凈平坦的柏油路或水泥路。移民的飲水安全得到保障，基本喝上了衛(wèi)生的井水或者自來水。81.6%的移民脫離了草棚、窯洞和土坯房，搬進了寬敞明亮的平房，家庭平均居住面積和人均居住面積都遠超移民之前。移民新村實現(xiàn)了“七通七有兩轉變”，公共服務設施齊全，運行成本有效降低，服務質量明顯改善，移民生活水平普遍提高。

（三）生態(tài)環(huán)境得到極大改善

生態(tài)移民的實施極大地減輕了寧夏南部山區(qū)的人口壓力，有效地恢復了當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。尤其是實施整村搬遷以后，結合國家和自治區(qū)重點生態(tài)項目建設，收回的土地全部用于生態(tài)建設，遏制了生態(tài)環(huán)境的惡化。

從遷入地移民對原居地生態(tài)環(huán)境改善的看法可見，超過90%的移民認為原居地生態(tài)環(huán)境確實得到改善，并且有33.7%的移民對此持非?？隙ǖ膽B(tài)度，這說明移民原居地生態(tài)環(huán)境不僅得到了改善，而且改善力度較大，改善效果比較明顯。但是由于自然和歷史等原因，移民遷出地生態(tài)環(huán)境十分脆弱，水資源短缺、自然災害頻繁等問題仍十分突出。因此，只能說生態(tài)改善已初見成效，生態(tài)改善的任務仍然繁重。

在移民遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境得到改善的同時，移民安置區(qū)的生態(tài)建設也取得了較大成效。移民遷入后按照創(chuàng)建優(yōu)美宜居環(huán)境的要求，因地制宜打造各具特色的生態(tài)園林安置區(qū)，實現(xiàn)了經(jīng)濟開發(fā)與環(huán)境保護并舉。

整體來看，移民對安置區(qū)生態(tài)環(huán)境的評價較高。有73.1%的移民認為當前居住地生態(tài)環(huán)境好，通過與原居地生態(tài)環(huán)境對比，有24.3%的移民認為當前生態(tài)環(huán)境一般，只有2.3%的移民認為當前居住地生態(tài)環(huán)境不好，主要表現(xiàn)為沙塵暴等惡劣氣候條件和土壤沙化、鹽漬化等土地退化現(xiàn)象。

（四）移民觀念實現(xiàn)較大轉變

從移民對生態(tài)環(huán)境的態(tài)度可見，不論是遷出地還是遷入地移民，都非常重視生態(tài)環(huán)境，而且由于待遷地移民仍然處在惡劣的生態(tài)環(huán)境中，他們對生態(tài)環(huán)境的重視程度要高于遷入地移民。有81.5%的待遷地移民表示重視生態(tài)環(huán)境，比遷入地移民高出6.6%。

（五）民族關系更加和諧

搬遷打破了原來的居住格局，來自不同地區(qū)、不同民族的移民混雜居住在同一個村落。雖然政府在移民安置時考慮到回漢差異，一般將回漢兩族移民相對集中分開居住，但這并沒有過多地影響到回漢移民的正常交往。回漢移民在共同建設移民新村、共同脫貧致富的過程中，彼此間有了深入的了解，建立了深厚的友誼。

從移民對搬遷后民族關系的看法可知，有6.6%的移民認為搬遷后民族關系更加和諧，有73.8%的移民認為搬遷對民族關系沒有影響，換句話說，他們原居地的民族關系比較和諧，搬遷后也沒有太大變化。雖然有5.8%的移民認為搬遷給民族關系帶來了負面影響，但始終這一比例低于正面影響的比例，而且，在搬遷安置過程中，由于種種原因，民族間發(fā)生個別矛盾沖突在所難免，但通過長期的接觸交往，這一負面影響會慢慢消減。總的來看，移民搬遷后，民族關系更加和諧融洽了。

（六）移民致富渠道大幅拓寬

寧夏政府以促進移民增收為核心，通過培育現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)、特色養(yǎng)殖業(yè)和勞務產(chǎn)業(yè)，切實解決了移民的發(fā)展問題。搬遷前，有85.7%的移民家庭的主要收入來源于種植業(yè)，有10.9%的移民以打工收入作為家庭主要收入，以養(yǎng)殖業(yè)收入作為家庭主要收入的移民家庭所占比例更小，只有1.5%。可見，搬遷前，移民基本上依靠種植業(yè)收入維持生活，形式較為單一，一旦遭遇自然災害，移民收入減少的風險較大，不僅影響到移民脫貧致富，嚴重的會影響溫飽問題。

移民搬遷后，移民家庭仍以種植業(yè)為主，各移民安置區(qū)因地制宜，實施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，開展節(jié)水農(nóng)業(yè)、設施農(nóng)業(yè)、優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)試驗示范，促進了移民生產(chǎn)方式逐步由粗放旱作農(nóng)業(yè)向高效節(jié)水農(nóng)業(yè)轉變，由廣種薄收向精耕細作轉變，形成了馬鈴薯、壓砂瓜、紅棗等特色種植業(yè)，取得了良好的經(jīng)濟效益。家庭收入主要來源的單一格局被打破，形成了以種植和打工為主的家庭收入主要來源。從表8可見，有45.2%的移民認為家庭增加收入主要來源于打工所得，僅次于種植業(yè)收入的46.8%。移民依托城市和重點工程從事建筑、交通運輸、商貿(mào)和服務業(yè)，實現(xiàn)移民收入來源由農(nóng)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)的轉變，增加了移民的工資性收入，勞務輸出成為移民脫貧致富的主要推力。

三、寧夏生態(tài)移民開發(fā)中存在的問題

生態(tài)移民工程作為一項艱巨而復雜的社會系統(tǒng)工程，徹底解決生態(tài)移民貧困問題在短時間內(nèi)尚不能達成，其間必然會出現(xiàn)各種各樣的問題，這些問題涉及到社會、政治、經(jīng)濟、文化等方方面面，給生態(tài)移民工程的深入推進造成了一定的障礙。

（一）部分移民規(guī)劃與移民現(xiàn)實需求脫節(jié)

移民規(guī)劃是針對移民工程設計的比較全面的長遠發(fā)展計劃，由于寧夏移民涉及地域廣闊，移民遷出地情況各異，為考慮移民規(guī)劃的整體性而忽視了對差異性問題的思考，導致部分移民規(guī)劃本身缺乏適應性，難以滿足移民現(xiàn)實需求。

1.縣內(nèi)移民縣外搬遷愿望強烈

從移民搬遷意愿可以看出，接近七成的移民是愿意服從政府安排進行搬遷的。但仍有30.9%的移民不愿意搬遷。不愿意搬遷的移民多是不滿意移民安置區(qū)環(huán)境。尤其是寧夏“十二五”中南部生態(tài)移民規(guī)劃中縣內(nèi)安置的2.84萬戶12.11萬人，因多數(shù)縣內(nèi)安置地自然條件差，他們搬遷積極性普遍不高。在對搬遷地區(qū)的選擇上，有30%的移民愿意遷入政府規(guī)劃的遷入地，但前提是遷入地條件要優(yōu)于遷出地，隨著縣外搬遷安置工作的全面啟動，原本不愿搬遷的群眾看到縣外安置區(qū)完善的產(chǎn)業(yè)配套和優(yōu)美的居住環(huán)境，也都放棄了顧慮，紛紛表達縣外搬遷的愿望。

2.移民中“三代多人”家庭居住困難

“十二五”生態(tài)移民規(guī)劃確定，生態(tài)移民住房標準為54平方米/戶，勞務移民周轉房標準為40平方米/戶。可見，移民安置住房是按戶分配的，但實際上，由于每戶家庭人口不均，就出現(xiàn)了家庭人口多與住房面積小的矛盾。從移民安置住房面積標準看，待遷地移民中，有79.6%的人希望按家庭人口數(shù)分配住房面積，遷入地移民中的這一比例也達到了73.1%，可見，多數(shù)移民都存在家庭居住困難的情況。待遷移民中，有76.9%的人認為人均住房面積必須在20平米甚至更大，遷入移民中，這一比例也達到71.1%。此外，移民存在“三代多人”及多子女已婚的情況，搬遷后人均居住面積尚不足10平方米，根本無法居住。

3.限制部分群眾搬遷影響移民整體進程

根據(jù)寧夏自治區(qū)移民局要求，對于單人單戶、60歲以上老兩口及2009年12月31日以后分戶的新戶不予搬遷安置；另外，對不符合搬遷條件的、長期居住在移民遷出區(qū)且沒有固定工作的非農(nóng)戶、鰥寡孤獨等特殊人群也不予搬遷安置。目前，各移民遷出村均存在以上兩種情況，且所占比例較大，嚴重影響了整村搬遷和生態(tài)恢復工作。

（二）移民增收緩慢遲滯脫貧步伐

現(xiàn)階段，部分移民解決了溫飽問題，正在或已走上脫貧致富的道路。但在內(nèi)因和外因雙重作用下，仍有部分移民群眾收入增長緩慢，始終未能擺脫貧困的處境。

1.文化素質低下導致發(fā)展生產(chǎn)能力不足

義務教育實施以來，青少年受教育水平有較大提高，但從整體來看，移民文化素質仍然不高，與其它地區(qū)群眾相比文化水平明顯偏低。從遷入地移民教育水平來看，移民文化層次普遍偏低，僅文盲就占了39%，有69.2%的移民僅有小學及以下文化水平。而且，受過各類職業(yè)教育培訓的移民較少。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，半數(shù)以上移民在接受普通教育后，未經(jīng)職業(yè)教育直接投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其它行業(yè)中，難以用較高的生產(chǎn)技術對生產(chǎn)資料加以最大程度的利用，造成資源浪費，使移民生活一直在較低水平徘徊。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢導致投入產(chǎn)出比低

從遷入地移民土地質量看，僅有不到半成的移民認為自己的土地肥沃，認為土地質量一般的有43.7%，甚至還有7.7%的移民認為土地是貧瘠的。土壤改良和新的經(jīng)濟增長點的形成不能一蹴而就，從土地整理到設施配套再到區(qū)域布局、引進企業(yè)，逐漸過渡到移民自給自足發(fā)展生產(chǎn)需要較長時間，在這段時間內(nèi)，投入產(chǎn)出比較低。

另外，從移民認為政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中需要加強的方面看，有62.5%的移民認為政府需要大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，有69.2%的移民認為政府要加大扶持力度，這是當前移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展最亟需的。由于移民經(jīng)濟基礎薄弱，加之搬遷后的過渡性困難，移民資金、技術欠缺，后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育難度較大。產(chǎn)業(yè)設施沒有完全發(fā)揮效益，日光溫室、大中型拱棚以及養(yǎng)殖棚圈等產(chǎn)業(yè)設施雖已建成，但發(fā)揮效益的不多，特別是已建成的養(yǎng)殖棚圈空置率較高。

（三）移民培訓與實際需要有相當差距

科技培訓是政府促使移民脫貧致富的重要手段。雖然政府在移民培訓方面投入了大量人力、物力和財力，但移民培訓與實際需要仍有相當差距。

移民培訓與生產(chǎn)需要結合不緊密。在對遷入地移民的調(diào)查中，有69.3%的移民要求提供專業(yè)技術指導，還有71.9%的移民希望派遣專業(yè)人士進行實地指導。這反映了兩個問題，一是移民培訓工作形式單一，二是種養(yǎng)技術和就業(yè)技能培訓的針對性、實用性及實效性不強，未能與移民生產(chǎn)生活充分結合。

（四）移民安置區(qū)建設資金短缺嚴重

隨著移民安置區(qū)工程建設地逐步推進，建設資金短缺的問題逐漸暴露出來。工程建設成本增加，項目資金到位率不高，各縣（市、區(qū)）自籌資金能力有限，影響了工程進度。同時基礎設施建設成本增加，由于移民住房批復預算造價較低，在集中建設期間，各類建材、人工工資大幅上漲，導致基礎設施建設成本增加，建設資金缺口較大，并且移民專項資金到位率低。

（五）勞務移民進展緩慢

就目前來看，各地勞務用工方向不明確，用工缺口有待拓展，難以實現(xiàn)勞務移民與用工企業(yè)的有效對接。勞務移民銜接政策也不完善，一方面，現(xiàn)階段城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度尚未建立，使勞務移民的福利待遇難以及時與城市有效銜接。另一方面，遷入地政府在涉及移民就業(yè)、住房、教育、社會保障等方面的制度及相關社會管理服務并不完善。另外，現(xiàn)階段讓移民脫離土地，實現(xiàn)由農(nóng)民向工人、商人、服務人員的轉變，使移民產(chǎn)生失業(yè)就面臨生存危機的后顧之憂，面對無“土”安置，調(diào)查顯示，在不愿意搬遷的移民中勞務移民就占了四成，勞務移民搬遷積極性不高。

四、生態(tài)移民建設的對策與展望

針對生態(tài)移民建設中的問題，建議采取以下措施積極應對。

（一）合理調(diào)整移民規(guī)劃，滿足移民群眾需求。在移民安置區(qū)條件允許的前提下，合理調(diào)整縣內(nèi)移民與縣外移民規(guī)模，將部分安置條件差的縣內(nèi)移民轉向縣外安置；充分考慮移民住房擴建的需要，對“三代多人”移民家庭需增加住房的，按照審批要求，預留宅基地，或通過合理分戶重新分配住房的方式予以妥善解決。

（二）多渠道籌措資金，推行差別補助政策。通過降低企業(yè)投資移民項目門檻，簡化行政審批環(huán)節(jié)，提供優(yōu)惠稅收等政策，積極推動企業(yè)參與生態(tài)移民項目建設，實現(xiàn)企業(yè)與移民的互利共贏。另外，在分配補助資金時，對安置任務重、自身財力弱、建設任務難度大的縣（區(qū)）給予差別化的補助政策。

（三）加大勞務移民扶持力度。首先，一方面通過減免企業(yè)稅負、給予用工補助等激勵措施引導企業(yè)積極接納勞務移民；另一方面，對勞務移民實行定崗培訓，滿足企業(yè)用工需求。其次，緊緊圍繞移民對象確定、戶籍核查、搬遷方式以及移民培訓、子女教育以及社會保障的接續(xù)等重點工作，積極開展遷入地與遷出地、市與縣（區(qū)）的移民安置對接工作，完善搬遷安置方案。

（四）重視移民實用技能和創(chuàng)業(yè)能力的提高。政府需全面整合就業(yè)、扶貧、教育等培訓資源，搭建培訓平臺，集職業(yè)院校教育、職業(yè)技能培訓和技術人員現(xiàn)場傳授等方式，注重培訓內(nèi)容與移民及用工單位實際需求的銜接，組織移民進行分層、分期、分班培訓。另外，鼓勵移民根據(jù)自身條件選擇合適項目開展創(chuàng)業(yè)活動，實現(xiàn)由“政府要我就業(yè)”到“我要主動創(chuàng)業(yè)”的轉變。

（五）農(nóng)牧業(yè)企業(yè)化經(jīng)營，提高產(chǎn)業(yè)效益。引進企業(yè)化經(jīng)營管理模式發(fā)展移民產(chǎn)業(yè)，改變一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟模式，實現(xiàn)“資源集中流轉、企業(yè)托管經(jīng)營”。

（六）結合移民經(jīng)濟，推動移民區(qū)生態(tài)建設。充分利用國家西部大開發(fā)、扶貧攻堅、退耕還林（草）等各項優(yōu)惠政策，發(fā)展移民經(jīng)濟。通過給予農(nóng)民持續(xù)、穩(wěn)定的財政補償，加快大面積退耕還林還草、恢復植被進程，改善生態(tài)環(huán)境。

經(jīng)過三十多年的發(fā)展，寧夏生態(tài)移民建設取得了巨大成就，雖然在這一過程中也遭遇了一些困難與挑戰(zhàn)，但是我們堅信，在政府的積極支持下，在移民的努力開拓下，生態(tài)移民地區(qū)一定會建設得更加富裕、美好。

Abstract： In review of the development history of ecological immigration in Ningxia ，the paper intends to show effect of ecological immigration construction from the perspective s immigration satisfaction，evaluation，immigrants living level improvement of ecological environment，take an in-depth analysis of the outstanding problems existing in the development of immigration，put forward the suggestions and measures with intention of promoting the ecological immigrant project.

Key words： ecological immigration；immigration development；Ningxia

責任編輯：孟 筱