[摘要]有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于全國(guó)五個(gè)自治區(qū)自治條例遲遲不能出臺(tái)，而其在內(nèi)容、功能上與更具實(shí)施性的自治區(qū)單行條例別無二致，因此應(yīng)以體系化的自治區(qū)單行條例全面替代自治條例。但該論調(diào)在理論認(rèn)知、實(shí)踐認(rèn)知、論證邏輯和思想立場(chǎng)方面均有重大缺陷，既無必要性亦無可行性，并且還可能引發(fā)深層的消極影響。自治區(qū)自治條例難以出臺(tái)，既有形式原因也有實(shí)質(zhì)原因，而在明確時(shí)代基礎(chǔ)、意識(shí)理念和實(shí)現(xiàn)路徑三個(gè)重點(diǎn)的基礎(chǔ)上實(shí)施三步走戰(zhàn)略，即可實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)困境的全面超越。

[關(guān)鍵詞]以自治區(qū)單行條例替代自治條例；反駁；困境；對(duì)策

[作者]鄭毅，中央民族大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。北京，100081。

[中圖分類號(hào)]D921.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-454X（2014）03-0039-011

一、引言：選題的緣起

S.Lukes曾指出：“協(xié)調(diào)的行為是必須的，但如果每個(gè)人都遵循自己的判斷，那么協(xié)調(diào)的行為就不可能實(shí)現(xiàn)?！狈▽W(xué)研究向來重視百花齊放、百家爭(zhēng)鳴，但無依據(jù)、無規(guī)則或武斷、恣意的“放”或“鳴”卻又會(huì)對(duì)法制實(shí)踐形成誤導(dǎo)，是故“百花齊放”和“百家爭(zhēng)鳴”對(duì)基本認(rèn)知的協(xié)調(diào)也就必不可少。而這種協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)，很大程度上有賴于法理上的正本清源。

2叭3年第4期的《廣西民族研究》刊登了西藏區(qū)委黨校講師、廈門大學(xué)法學(xué)院博士生闕成平先生的論文《論以自治區(qū)單行條例替代自治條例的法理》（下稱“闕文”）。其論略為：對(duì)于當(dāng)前自治區(qū)自治條例的出臺(tái)難困境，可另尋他途解決，即完全拋棄自治區(qū)的自治條例，而代之以體系化的自治條例。其理由主要有二，一是自治條例和單行條例（以下合稱“自治法規(guī)”）均以變通法律為內(nèi)容，功能上具有替代性；二是單行條例的出臺(tái)在立法程序中面臨的問題遠(yuǎn)小于自治條例，實(shí)踐上具有可行性。筆者認(rèn)為，闕文其實(shí)是一種基于錯(cuò)誤的理論和實(shí)踐認(rèn)知所導(dǎo)致的錯(cuò)誤傾向，不僅在學(xué)理上存在諸多謬誤，而且可能為整個(gè)民族法制的發(fā)展帶來消極影響。由此，筆者撰此文與闕成平博士商榷，并就自治區(qū)自治條例的困境與對(duì)策問題的相關(guān)思考求教于方家。

二、理論、實(shí)踐與邏輯：對(duì)闕文的批判性分析

（一）批判：理論認(rèn)知的謬誤

首先，對(duì)自治法規(guī)主要內(nèi)容及功能的認(rèn)知錯(cuò)誤。要以單行條例替代自治條例，其邏輯前提有二，一是明確自治條例和單行條例的內(nèi)容及功能，二是論證兩者在內(nèi)容和功能上的同質(zhì)性。第一，闕文認(rèn)定自治法規(guī)的主要內(nèi)容和功能都是變通法律，甚至判定國(guó)家給予自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的“意思顯然是變通”，實(shí)在有失偏頗。自治立法的核心在于對(duì)自治權(quán)的確認(rèn)和保障，而自治權(quán)的內(nèi)涵顯然并不僅僅局限于對(duì)法律的變通。在當(dāng)前民族區(qū)域自治制度框架下，我國(guó)民族自治地方的自治權(quán)至少包括（但不限于）本地方保留事項(xiàng)的確認(rèn)權(quán)、同級(jí)一般所不具有權(quán)力的享有權(quán)、要求上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)幫助扶持的請(qǐng)求權(quán)以及對(duì)國(guó)家通行法律的變通權(quán)。而即使是變通法律，也有變通立法和變通執(zhí)行的二元區(qū)分。闕文不僅未能明確變通法律的內(nèi)涵，反而將“變通執(zhí)行”視為民族區(qū)域自治的根本特征，無疑是毫無根據(jù)的。第二，雖然《憲法》第116條、《民族區(qū)域自治法》第19條及《立法法》第66條著重在“變通”的語境中對(duì)自治條例和單行條例的規(guī)定進(jìn)行合并處理，但兩者的功能其實(shí)各有側(cè)重。自治條例的功能強(qiáng)調(diào)對(duì)本地方自治權(quán)的確認(rèn)，較為宏觀，除了變通立法之外，還包括對(duì)《民族區(qū)域自治法》的細(xì)化落實(shí)以及對(duì)法律缺位事項(xiàng)的先行規(guī)制；而單行條例由于針對(duì)特定事項(xiàng)、規(guī)范數(shù)量無限制等方面的優(yōu)越性，實(shí)際上獨(dú)自承擔(dān)了“變通立法”的功能。有學(xué)者即指出：“已頒布的自治州、自治縣的自治條例中還未發(fā)現(xiàn)有哪一件自治條例中有變通的條款?！笨梢姡粌H自治條例和單行條例的內(nèi)容與功能并非局限于變通法律，而且兩者各有傾向，理論上不具有相互替代的可能性。

其次，對(duì)自治機(jī)關(guān)職權(quán)二元屬性的認(rèn)知錯(cuò)誤。一般而言，民族自治地方政府具有雙重角色，一是中央政府設(shè)立的地方政府（近似于托克維爾在《舊制度與大革命》一書中所謂的“中央政府的代理人”），二是本地方的自治機(jī)關(guān)。這就使得相應(yīng)的政府事項(xiàng)同樣呈現(xiàn)出二元?jiǎng)澐值臓顟B(tài)，即委辦事項(xiàng)和自治事項(xiàng)。對(duì)此闕文并不否認(rèn)，但在引申認(rèn)知上卻存在謬誤。第一，民族自治地方政府作為自治機(jī)關(guān)的職責(zé)主要是制定自治條例和單行條例？一方面，在行為上，“制定”僅是階段化的自治權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，而更普遍的實(shí)現(xiàn)方式無疑在于對(duì)包括自治法規(guī)在內(nèi)的法律規(guī)范的“實(shí)施”，否則自治權(quán)不就僅僅成了立法時(shí)的“一錘子買賣”？另一方面，在對(duì)象上，除了自治法規(guī)，自治區(qū)還能夠制定省級(jí)的地方性法規(guī)與政府規(guī)章，而且事實(shí)證明后兩者在自治區(qū)法制建設(shè)中發(fā)揮的作用遠(yuǎn)大于自治法規(guī)。第二，如果不是制定自治法規(guī)，那么自治機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是什么？從《民族區(qū)域自治法》的文本看來，變通執(zhí)行權(quán)（第20、34條）、培養(yǎng)民族干部（第22條）、組織公安部隊(duì)（第24條）、管理各項(xiàng)地方事務(wù)權(quán)（第27、28、30、31、35、37、43、45條）、管理相關(guān)事務(wù)的自主權(quán)（第25、29、30、32、36、38、39-42、44條）以及制定補(bǔ)充規(guī)定和具體辦法權(quán)（第33條）都是自治機(jī)關(guān)職責(zé)的題中之義，而所謂的自治法規(guī)制定權(quán)也僅僅出現(xiàn)于第19條，無論從數(shù)量還是篇幅上都稱不上是“主要職權(quán)”。第三，雖然不論作為自治機(jī)關(guān)還是一般國(guó)家機(jī)關(guān)，其管理的客體均大致體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教科文衛(wèi)體等方面的事項(xiàng)，但兩類職責(zé)絕不像闕文所稱的那樣“沒有實(shí)質(zhì)性”的差別。前文提到的管理各項(xiàng)地方事務(wù)權(quán)和管理特定事務(wù)的自主權(quán)恰是分野的關(guān)鍵。對(duì)于前者，《民族區(qū)域自治法》僅作提要性列舉，多數(shù)權(quán)力與一般地方并無區(qū)別（如草原、森林、人口、環(huán)境等管理權(quán)等），少數(shù)權(quán)力較之一般國(guó)家地方更為優(yōu)惠（如自然資源保護(hù)管理權(quán)項(xiàng)下的“優(yōu)先利用權(quán)”等）；對(duì)于后者，《民族區(qū)域自治法》明確以“自主”冠之，這才為闕文所謂的“根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況”提供了適用空間。

最后，對(duì)自治法規(guī)制定主體的認(rèn)知錯(cuò)誤。闕文指出，變通立法的主體有四種情況，即民族自治地方的人大、人大及常委會(huì)、自治區(qū)人大常委會(huì)、自治機(jī)關(guān)。且不說上述四類主體彼此間本身存在的包含關(guān)系，闕文的判斷誤區(qū)至少還有二：第一，根據(jù)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和《立法法》的規(guī)定，自治區(qū)變通規(guī)定的載體只能是自治法規(guī)，而自治法規(guī)的制定主體也僅限于自治區(qū)的人大。因此，自治區(qū)人大常委會(huì)和政府都不可能成為制定主體；第二，前述誤區(qū)將進(jìn)一步導(dǎo)致對(duì)當(dāng)前自治區(qū)單行條例立法現(xiàn)狀的認(rèn)知錯(cuò)誤。雖然少數(shù)學(xué)者認(rèn)為目前內(nèi)蒙古存在自治區(qū)一級(jí)的單行條例，但從制定主體判斷可知，諸如《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》等所謂的“單行條例”由于僅為自治區(qū)人大常委會(huì)制定，故充其量只能算作省級(jí)地方性法規(guī)。因此，“不論是自治條例還是單行條例，自治區(qū)都是一個(gè)盲點(diǎn)。”論證兩個(gè)尚未存在于現(xiàn)實(shí)的事物之間的現(xiàn)實(shí)替代關(guān)系，闕文“空中樓閣式”的立論確實(shí)令人費(fèi)解。

此外，闕文行文中一些基本理論問題的混淆不清也頗為突出。如在論證“自治區(qū)單行條例是實(shí)際發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的主要形式”時(shí)，闕文以內(nèi)蒙和西藏的地方立法為例，并將其定性為“具有單行條例性質(zhì)的地方法規(guī)”。且不說“地方法規(guī)”并非規(guī)范稱謂（應(yīng)為“地方性法規(guī)”），更重要的問題在于，單行條例和地方性法規(guī)是截然不同的兩類地方立法形式，從制定主體（是否包括人大常委會(huì)）、制定權(quán)力（自治權(quán)還是一般地方立法權(quán)）到規(guī)制內(nèi)容（自治事項(xiàng)還是一般事項(xiàng)）、通過程序（是否需要經(jīng)上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)）均有本質(zhì)區(qū)別，而《立法法》第四章也是將兩者作并列表述、分條規(guī)定的處理。試問“具有單行條例性質(zhì)的地方法規(guī)”究竟所指為何？凡此種種，不一而足。

（二）置疑：實(shí)踐認(rèn)知的失真

首先，單行條例在立法程序的便利性上并未明顯優(yōu)于自治條例。闕文指出，單行條例一般僅是關(guān)于某個(gè)具體問題，涉及的部門較少，協(xié)調(diào)溝通較為容易，因此獲得批準(zhǔn)的可能性也就更高。雖然自治區(qū)自治條例難產(chǎn)的重要原因之一在于無法同中央部門達(dá)成一致，但這并不足以支持闕文的論斷。第一，從制定程序上而言，制定自治條例和單行條例的法定程序完全一致，因此理論上兩者獲得全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的難易程度并無顯著差別。第二，就立法現(xiàn)狀而言，目前近500件自治州和自治縣一級(jí)的單行條例所變通的事項(xiàng)僅僅局限于有限的幾類，基本不涉及央地間權(quán)力、資源配置等必須協(xié)商溝通的“敏感”事項(xiàng)。因此“涉及事項(xiàng)單一性”與“較高的獲批可能性”之間的因果關(guān)系可能僅是一種形式上的臆斷。第三，反過來說，如果僅僅考量出臺(tái)的便利性，這是否意味著以既具變通功能又在制定程序上更寬松的變通補(bǔ)充規(guī)定替代單行條例更為合適？甚至“一步到位”地以自治區(qū)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章直接替代自治法規(guī)更為徹底？答案顯然是否定的。

其次，自治區(qū)自治條例并非實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治的唯一希望，但卻是當(dāng)前完善民族區(qū)域自治制度的重點(diǎn)所在。闕文指出：“把自治區(qū)實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治的希望完全寄托于自治區(qū)自治條例是不現(xiàn)實(shí)的，也不是唯一的選擇。”第一，不論是理論還是實(shí)踐，恐怕都沒人會(huì)將自治區(qū)自治條例視為實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治的“唯一希望”。法制是一套靜態(tài)上結(jié)構(gòu)完整、動(dòng)態(tài)上配合有度的科學(xué)體系，民族區(qū)域自治制度亦不例外。就自治區(qū)而言，向上由《民族區(qū)域自治法》的立法引導(dǎo)和制度保障，本級(jí)由一般自治法規(guī)和一般地方性立法以及自治法規(guī)內(nèi)部的分工與配合，向下由自治州、自治縣的自治法規(guī)以及該自治區(qū)所屬較大的市的一般地方性立法的充實(shí)與支撐。這個(gè)體系中的任何層面、任何環(huán)節(jié)都是實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治制度的必備要素，何來“唯一希望”之說？第二，目前關(guān)注自治區(qū)自治條例的制定，是因?yàn)槠浞ㄖ浦匾耘c立法滯后性之間的巨大落差。所謂重要，是因?yàn)樽鳛樽罡邔蛹?jí)的民族自治地方，自治區(qū)直接面對(duì)中央，自治條例不僅涉及中央和地方權(quán)力的劃分，而且在很大程度上對(duì)下級(jí)自治地方的縱向權(quán)力配置及自治條例制定具有指導(dǎo)示范作用；所謂滯后，是因?yàn)閺?954年憲法第70條起算，除了中間短暫的3年空白之外，自治區(qū)自治條例這個(gè)在根本法中存在了57年的重要制度遲遲未能實(shí)現(xiàn)。在自治州和自治縣的民族區(qū)域自治法制建設(shè)初見成效的今天，尚付闕如自治區(qū)自治條例自然也就成為理論界和實(shí)務(wù)屆共同關(guān)注的焦點(diǎn)，但這顯然不能成為證明其“作為唯一希望”的邏輯支撐。

最后，自治條例的實(shí)施性之惑。闕文認(rèn)為：“自治條例不能直接實(shí)施，而單行條例屬于實(shí)施性規(guī)范，無疑應(yīng)當(dāng)成為自治區(qū)實(shí)施民族區(qū)域自治最重要的法規(guī)形式?！毖韵轮庠谟?，反正自治區(qū)自治條例無法直接實(shí)施，制定通過又頗為艱難，不如令“更具實(shí)施性”單行條例直接替代之。問題在于，雖然我國(guó)憲法呈現(xiàn)出間接實(shí)施的特征，且自治條例也確實(shí)被俗稱為自治地方的“小憲法”，但這并不能直接推導(dǎo)出自治條例也和憲法一般只能間接實(shí)施的結(jié)論。一方面，自治條例和單行條例除了內(nèi)容上的側(cè)重不同之外，在制定主體、通過程序乃至規(guī)范位階上并無區(qū)別，這就決定了其實(shí)施性在本質(zhì)上亦無差別；另一方面，在現(xiàn)實(shí)中，民族自治地方行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依據(jù)自治條例行使職權(quán)的實(shí)例不勝枚舉，《行政訴訟法》第52條甚至規(guī)定：“人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)?！蹦軌蛑苯幼鳛閷徟幸罁?jù)，而且是與單行條例并列作為審判依據(jù)，“自治條例不能直接實(shí)施”的判斷從何而來？

（三）悖論：論證邏輯的紊亂

首先，因果倒置。闕文指出：“給予自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的原因是國(guó)家的法律、政策不完全適合民族自治地方的實(shí)際情況，需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖兺ǎ拍鼙ＷC國(guó)家法律、政策的貫徹執(zhí)行。這里盡管沒有用‘變通一詞，但‘變通的意思是顯然的?！鼻也徽f“顯然的”這種結(jié)論表述是否武斷，但其中因果倒置的邏輯卻是“顯然的”。自治地方的自治權(quán)包括若干子項(xiàng)，而“變通”僅是其中一項(xiàng)而已，若是國(guó)家僅是為了“變通”而賦予自治地方自治權(quán)的話，一來為何不直接稱之為“變通權(quán)”，而是“沒有使用‘變通一詞”？二來諸如本地方保留事項(xiàng)的確認(rèn)權(quán)、同級(jí)一般所不具有權(quán)力的享有權(quán)、要求上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)幫助扶持的請(qǐng)求權(quán)等這些其他類型的自治權(quán)又應(yīng)當(dāng)如何定位？因此，應(yīng)然的邏輯是，為了更好地實(shí)施民族區(qū)域自治制度，國(guó)家授予自治地方一系列的自治權(quán)，其中就包括了變通權(quán)的內(nèi)蘊(yùn)。似闕文這般以果為因的邏輯實(shí)不可足取。

其次，極端假設(shè)。繼續(xù)前一點(diǎn)的邏輯，闕文進(jìn)而指出：“如果不變通，那么自治權(quán)就只能與地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)完全重合或完全獨(dú)立。如果是完全重合，那民族自治就沒有任何實(shí)際意義；如果是完全獨(dú)立，自治權(quán)就無法存在?！倍@種極端假設(shè)在邏輯上是無法成立的。第一，“完全重合”的狀態(tài)無法出現(xiàn)。自治地方與一般國(guó)家地方權(quán)力的異質(zhì)性來源有二，一是國(guó)家立法的直接規(guī)定（典型如《民族區(qū)域自治法》），二是該自治地方給予中央的概括授權(quán)而通過自治法規(guī)（即闕文所謂的“變通權(quán)”）加以確定。因此，即使自治地方不作變通，由于國(guó)家立法本身將其與一般地方區(qū)別規(guī)定立場(chǎng)的存在，其所享有的權(quán)力也不可能與一般地方完全重合。第二，“完全獨(dú)立”的狀態(tài)亦無法實(shí)現(xiàn)。自治地方的事權(quán)可分為自治事項(xiàng)和委辦事項(xiàng)，兩者在面向的客體上基本呈現(xiàn)重合的態(tài)勢(shì)，只是自治事項(xiàng)中往往包含了“特殊規(guī)則”的因素；而一般地方的事權(quán)又基本上等同于自治地方的“委辦事項(xiàng)”。這就決定了自治地方的自治權(quán)不可能與一般地方權(quán)力完全獨(dú)立。第三，在“完全重合”和“完全獨(dú)立”兩極端之間還存在大量的“中間地帶”。從縱向視角來說，中央的直接規(guī)定和概括授權(quán)并存的二元機(jī)制使得自治地方與一般地方的權(quán)力、不同自治地方之間的權(quán)力都呈現(xiàn)出既區(qū)別又聯(lián)系的狀態(tài)；從橫向視角來說，自治地方與一般地方橫向府際關(guān)系的發(fā)展又使得自治權(quán)力與一般地方權(quán)力呈現(xiàn)出積極的互動(dòng)乃至交叉融合的趨勢(shì)；從內(nèi)部視角來說，自治地方人大和政府的雙重屬性也決定了自治權(quán)與一般地方國(guó)家權(quán)力不可能完全涇渭分明。

最后，推理失當(dāng)。如在試圖證明自治條例的可替代性時(shí)，闕文指出：“單行條例主要屬于是實(shí)施性規(guī)范，無疑應(yīng)成為自治區(qū)實(shí)施民族區(qū)域自治最重要的法規(guī)形式?！迸袛嗵囟ǚㄒ?guī)形式重要與否的因素為何似乎難以卒論，但以規(guī)范的實(shí)施性作為核心甚至唯一標(biāo)準(zhǔn)卻未免荒誕不經(jīng)。一個(gè)類比的反問在于：依此邏輯，目前只能間接實(shí)施的憲法在重要性上是否只能位居我國(guó)法律體系之末？又如，闕文認(rèn)為：“自治區(qū)自治條例所涉及的任何一個(gè)方面都可以制定單行條例形成一個(gè)有機(jī)體系，從而替代自治區(qū)的自治條例并實(shí)現(xiàn)其主要職能?！币环矫?，如果沒有自治條例的統(tǒng)籌安排，試問何以確定究竟需要在哪些方面制定單行條例以確保無所遺漏？另一方面，依此邏輯大而化之到國(guó)家層面，是否只要每個(gè)方面都制定一部法律并形成一個(gè)有機(jī)體系，憲法也就可有可無？闕文邏輯推理的混亂司見一斑。

（四）誤解：思想立場(chǎng)的偏差

除了一些客觀認(rèn)知的謬誤，闕文在主觀思想立場(chǎng)上也存在重大偏差。這在一定程度上加劇了文章的失偏度。如闕文指出：“純粹實(shí)施性的變通規(guī)則只能由自治地方人大制定，并必須報(bào)經(jīng)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，那民族自治地方還能享有什么自主權(quán)？”將報(bào)批制度與自治權(quán)視為非此即彼的零和博弈關(guān)系顯然是荒謬的立場(chǎng)。第一，從理論上說，變通權(quán)屬于國(guó)家的概括授權(quán)，其依據(jù)是法律確定的原則和規(guī)則。如同孫行者畫的圈——只要不越界，則可以依自己的意愿決定走還是不走，以及如何在圈內(nèi)行走，但是畫圈者有權(quán)知道你行走的軌跡。報(bào)批在一定程度上可視為一種信息反饋。所以《簡(jiǎn)明不列顛百科全書》才對(duì)“地方自治”解釋道：“多民族國(guó)家對(duì)地方的活動(dòng)給予一定的承認(rèn)，并給予相當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)，但要求地方居民在政治上必須效忠于中央政府?！笨梢?，地方自治與中央控制從來都是一枚硬幣的兩面。第二，關(guān)于報(bào)批制度的必要性，對(duì)中央來說，便于維護(hù)法制統(tǒng)一和實(shí)施監(jiān)督；對(duì)自治區(qū)來說，則能夠確保自治法規(guī)的條款完全符合國(guó)家法律的規(guī)定以確保其有效性?！跋挛环ú坏玫钟|上位法”的基本原理告訴我們，倘若忽視中央立法而“完全自主”地制定自治法規(guī)，則不僅其法律效力存疑，而且會(huì)浪費(fèi)民族自治地方大量的立法資源，甚至?xí)蛟斐蓢?guó)家法制體系的紊亂而承擔(dān)相應(yīng)的立法責(zé)任。因此，事先的預(yù)防必不可少。第三，當(dāng)然我們也承認(rèn)以嚴(yán)格的批準(zhǔn)作為信息反饋的唯一方式確有過嚴(yán)之嫌，所以學(xué)者們才建議變報(bào)批為備案。這無疑是自治立法改革的趨勢(shì)，但前提是中央立法關(guān)于自治權(quán)授予的進(jìn)一步明晰以及我國(guó)民族自治地方的立法水平達(dá)到一定程度?？傊∪缲曀巩?dāng)在《古代人的自由與現(xiàn)代人的自由》一書中指出的：“國(guó)家權(quán)力、地方權(quán)力都必須恪守本分?！?/p>

三、申論：“替代論”必要性與可行性的吊詭

基于偏差的立場(chǎng)，裹挾著理論和實(shí)踐認(rèn)知的謬誤，再輔以紊亂的論證邏輯，闕文的說服力誠(chéng)值懷疑。然則超脫闕文本身，以自治區(qū)單行條例替代自治條例的論調(diào)又是否成立呢？

（一）必要性拷問：別具匠心還是因噎廢食？

首先，遇到困難就放棄？“自1947年第一個(gè)自治區(qū)成立以來，自治區(qū)自治條例起草工作已經(jīng)走過了僅70年，但至今無一獲得批準(zhǔn)?！蔽阌怪M言，當(dāng)前自治區(qū)自治條例的制定工作面臨極大困難，但這并不能成為直接放棄的的理由。第一，從基本立場(chǎng)上來說，新中國(guó)成立至今，我國(guó)的法制建設(shè)走過了漫長(zhǎng)曲折的發(fā)展歷程，從一無所有的“零基礎(chǔ)”直到今天中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，其間經(jīng)歷的挫折不可勝數(shù)，許多重要法律在出臺(tái)之前也遭受了極大的挫折。倘若每遇困難就選擇放棄，何來法制昌明的今天？第二，從理論上說，雖然自治條例的制定起草工作暫未恢復(fù)，但理論界對(duì)自治區(qū)自治條例的討論從未停歇。筆者在中國(guó)知網(wǎng)的檢索結(jié)果顯示，從五大自治區(qū)中最后中止自治條例起草工作（新疆，1996年）起至今，標(biāo)題中包含“自治條例”表述的論文就多達(dá)88篇，包含“自治法規(guī)”的論文也達(dá)21篇；教育部、國(guó)家民委、中國(guó)法學(xué)會(huì)等部級(jí)科研項(xiàng)目招標(biāo)中關(guān)于該問題的關(guān)注也從未中斷，新近發(fā)布的2014年國(guó)家社科基金項(xiàng)目《課題指南》中關(guān)于該問題的選題就有4項(xiàng)；而廣西、寧夏等自治區(qū)以及中央民族大學(xué)、中南民族大學(xué)等高等院校組織的相關(guān)研討活動(dòng)亦為數(shù)不少。第三，從實(shí)踐上說，雖然目前尚無一部自治區(qū)自治條例的出臺(tái)，但五大自治區(qū)已經(jīng)形成了總數(shù)高達(dá)81稿的自治條例草案，這些都為新時(shí)期自治區(qū)自治條例推動(dòng)工作的攻堅(jiān)克難提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。倘若輕言放棄，則之前的所有努力均將被付之一炬。

其次，弱水三千只取一瓢？自治區(qū)自治條例為何出臺(tái)難，關(guān)鍵是要號(hào)準(zhǔn)脈。闕文論及的報(bào)批過于嚴(yán)格等問題，其實(shí)均屬程序性因素。除此外，以《民族區(qū)域自治法》為代表的中央立法對(duì)自治權(quán)內(nèi)涵、范疇、邊際以及行使方式等問題語焉不詳（即中央因素）、自治區(qū)的立法能力及立法意愿（即地方因素）、特定歷史背景下制定條件（即環(huán)境因素）等都在自治區(qū)自治條例難產(chǎn)問題上扮演了重要角色。面對(duì)如此紛繁復(fù)雜的誘因背景，卻僅僅糾纏其中一點(diǎn)不放，甚至想當(dāng)然地將其作為以偏概全的核心誘因，未免過于片面也過于武斷。

最后，病急亂投醫(yī)？治病需良方。第一，自治區(qū)自治條例雖然面臨困境，但卻并非病入膏肓、無藥可治。許多學(xué)者都從轉(zhuǎn)變意識(shí)理念、優(yōu)化制定程序等方面提出了相應(yīng)的解決方案，并逐漸成為學(xué)界的共識(shí)。現(xiàn)在只要?jiǎng)?chuàng)造適宜的制度條件，并把握良好時(shí)機(jī)，自治區(qū)自治條例從理論走進(jìn)現(xiàn)實(shí)的一天完全可待。對(duì)于這樣一個(gè)社會(huì)主義法律體系中的重要構(gòu)件，為何偏欲棄之而后快？第二，即使要取消自治區(qū)自治條例，也應(yīng)以適宜的制度選擇作為填充方案。然則單行條例會(huì)是首選么？前文的論述其實(shí)已經(jīng)給出了否定的回答。

（二）可行性探究：獨(dú)辟蹊徑還是飲鴆止渴？

首先，憲法和法律的大篇幅修改幾無可能。一方面，按照戴雪及詹姆斯·布萊斯的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)行憲法屬典型的剛性憲法，其中涉及自治條例的條款為第116條和第121條。雖然從頒布至今共出臺(tái)了四部修正案，但卻均集中于指導(dǎo)思想的充實(shí)和經(jīng)濟(jì)體制的改革及配套措施方面，對(duì)于民族區(qū)域自治制度這種頗具敏感性的基本政治制度來說，修憲的難度可想而知；另一方面，國(guó)家一些涉及自治條例的基本法律也同樣面臨連帶修改，這不僅關(guān)系到諸如《民族區(qū)域自治法》、《立法法》、《行政訴訟法》等法律本身，而且全國(guó)與之相關(guān)的其他各級(jí)各類立法也將面臨重大調(diào)整，修法成本之高，工程之浩繁，基本難以實(shí)現(xiàn)。

其次，將導(dǎo)致自治條例系統(tǒng)自身的紊亂。目前，除了五大自治區(qū)和新疆的五個(gè)自治州以外，我國(guó)155個(gè)民族自治地方中有135個(gè)出臺(tái)了自治條例，倘取消自治區(qū)自治條例，將面臨如下問題。第一，自治州和自治縣的自治條例何去何從？理論上如何論證三級(jí)民族自治地方僅自治區(qū)不能制定自治條例？又或是在實(shí)踐中將既有的135部自治條例全部廢止？第二，自治區(qū)單行條例和自治州、自治縣的自治法規(guī)之間進(jìn)行法律位階上的判斷，很大程度上需要以自治區(qū)自治條例作為邏輯中介，倘自治區(qū)自治條例被取消，則將導(dǎo)致整個(gè)自治法規(guī)的邏輯體系面臨斷裂。

最后，自治區(qū)單行條例將面臨新困境。第一，單行條例與自治區(qū)地方立法之間的關(guān)系如何處理？由于單行條例和地方性立法均有“結(jié)合本地實(shí)際”的精神內(nèi)涵，因此，在喪失了自治條例的結(jié)構(gòu)性統(tǒng)領(lǐng)作用后，兩者的界限將進(jìn)一步模糊。而基于立法程序便利性上差異，單行條例又勢(shì)將遭到地方性立法的極大侵蝕。第二，倘若僅僅在涉及自治權(quán)的問題上制定單行條例，并以之作為與一般地方性立法的楚河漢界，那么最終的結(jié)果必然是在不同類型的自治權(quán)以及同一自治權(quán)的不同層次、不同角度上形成浩如煙海的“單行條例集群”。繁復(fù)的規(guī)范關(guān)系不僅會(huì)因?qū)?shí)際適用造成極大困擾而將單行條例的實(shí)施性優(yōu)勢(shì)消耗殆盡，而且也令人不禁懷疑，這些“單行條例群”究竟是單行條例還是在事實(shí)上成了一套體系上更復(fù)雜、結(jié)構(gòu)上更松散、內(nèi)容上更臃腫的“新型自治條例”？

（三）深層影響

由上，“替代論”表面上是別具匠心的另辟蹊徑，實(shí)則為因噎廢食的飲鴆止渴，而其可能導(dǎo)致的深層消極影響還遠(yuǎn)不止如此。

首先，理論上可能導(dǎo)致民族區(qū)域自治權(quán)被架空。在自治區(qū)的層面，自治權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制具有雙核性，即中央的確認(rèn)保障和地方的落實(shí)回應(yīng)。作為自治地方的最高層級(jí)，中央對(duì)于自治權(quán)的授予和地方對(duì)于自治權(quán)的落實(shí)在自治區(qū)的層面集中呈現(xiàn)，這也是自治權(quán)中央與地方二元互動(dòng)的直接規(guī)范平臺(tái)。其邏輯在于“授予一確認(rèn)一落實(shí)一反饋”。從規(guī)范載體來說，“授予”對(duì)應(yīng)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》，“確認(rèn)”對(duì)應(yīng)自治條例（尤其是自治區(qū)自治條例），落實(shí)對(duì)應(yīng)各級(jí)單行條例，而“反饋”則依照前述規(guī)范邏輯原路徑逆行實(shí)現(xiàn)。而根據(jù)法律規(guī)定，自治州和自治縣自治法規(guī)的直接反饋受體只能是省級(jí)人大常委會(huì)，因此面向中央的反饋就只能以自治區(qū)自治法規(guī)為中介。而自治區(qū)單行條例應(yīng)又以自治條例為直接依據(jù)之一，因此自治權(quán)落實(shí)和反饋的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)就集中在自治區(qū)自治條例上。倘若取消，勢(shì)必將導(dǎo)致民族區(qū)域自治權(quán)被架空。

其次，實(shí)踐上可能導(dǎo)致民族區(qū)域自治制度遭遇重大挫折。自治區(qū)自治條例一直是我國(guó)民族區(qū)域自治制度的重要表現(xiàn)形式，雖然暫時(shí)未能付諸實(shí)踐，但在整個(gè)民族區(qū)域自治制度體系中的地位毋庸置疑。雖然替代論以發(fā)展民族區(qū)域自治制度為出發(fā)點(diǎn)，但是貿(mào)然取消自治區(qū)自治條例這一重要環(huán)節(jié)，勢(shì)必將造成整個(gè)制度體系的巨大動(dòng)蕩。2005年《中國(guó)的民族區(qū)域自治》白皮書中就將自治條例作為我國(guó)民族區(qū)域自治制度發(fā)展的重要成就；2011年《民族法制體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》明確提出：“聯(lián)合有關(guān)部門和地方開展自治區(qū)自治條例立法的可行性研究論證工作，推動(dòng)條件成熟的自治區(qū)適時(shí)啟動(dòng)自治條例的起草工作”；2013年中共十八屆三中全會(huì)通過的《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出要“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”。可見，作為我國(guó)民族區(qū)域自治制度的重要組成部分，自治區(qū)自治條例一旦從理論上被“拋棄”，也將必然會(huì)引發(fā)民族區(qū)域自治制度發(fā)展和深化改革事業(yè)的極大震動(dòng)。因此，自治區(qū)自治條例已經(jīng)同整個(gè)民族區(qū)域自治制度的命運(yùn)緊密相連，不僅不能取消，反而還應(yīng)大力推動(dòng)。

最后，思想上可能給“第二代民族政策”論授以口實(shí)。2011年出現(xiàn)的“第二代民族政策”理論試圖以順應(yīng)民族交往交流交融的趨勢(shì)為基礎(chǔ)推動(dòng)以民族區(qū)域自治制度為代表的第一代民族政策向第二代民政策的轉(zhuǎn)化。其核心在于對(duì)民族區(qū)域自治制度的否認(rèn)——既然各民族融合一體，那么依照聚居民族劃分的自治地方自然也就不再需要。雖然該論調(diào)甫一問世即遭致學(xué)界的批判，且官方隨后也表明了否定的立場(chǎng)，但其作為一種可能極大影響國(guó)家基本政治制度的消極思潮卻不能不予提防。在某種意義上，民族區(qū)域自治制度的重要特征就在于各民族自治地方對(duì)自治權(quán)的統(tǒng)一確認(rèn)和統(tǒng)一行使，其核心載體即為自治條例。而由于自治區(qū)疆域廣闊、級(jí)別較高，因此其自治條例對(duì)于民族區(qū)域自治制度的維系和發(fā)展作用也就至關(guān)重要。即《民族區(qū)域自治法》在國(guó)家層面的統(tǒng)一制度確認(rèn)以彰顯“一體”，而各自治區(qū)自治條例在本地落實(shí)以彰顯“多元”。倘“替代說”恣行，不僅會(huì)使民族區(qū)域自治制度因地方落實(shí)機(jī)制的虛化而被架空，更將意味著導(dǎo)致自治地方內(nèi)任何相對(duì)聚居的少數(shù)民族都具備了獲得專門針對(duì)自身問題的單行條例的可能性——民族區(qū)域自治的形式也就難以維系，甚至可能墮入“第二代民族政策”的思想窠臼。

四、對(duì)癥下藥：超越自治區(qū)自治條例的制定困境

毛澤東在《新民主主義論》中曾提出“不破不立”的論斷，其暗含的引申意思實(shí)際在于“有破有立、先破后立”。在學(xué)術(shù)的層面上，替代性理論的建構(gòu)與證成遠(yuǎn)比對(duì)批判樣本的解構(gòu)與批判更為困難；在實(shí)踐的視角中，批判一種認(rèn)知后必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦碚摻?gòu)，否則將造成指導(dǎo)思想的紊亂。這在本文語境中則具象為：自治區(qū)自治條例的出臺(tái)究竟面臨哪些困境？倘若不能用自治區(qū)單行條例簡(jiǎn)單替代，又應(yīng)如何化解這些困境？2008年，筆者曾參與國(guó)家民委項(xiàng)目“自治區(qū)自治條例制定過程中的問題研究”的調(diào)研和報(bào)告撰寫工作，認(rèn)為“了解自治區(qū)自治條例制定的現(xiàn)狀一找準(zhǔn)問題一對(duì)癥下藥”是最為適宜的邏輯。

（一）現(xiàn)狀及問題：普遍性與特殊性的交雜

目前，我國(guó)五大自治區(qū)雖均無自治條例，但卻都經(jīng)歷了相對(duì)集中的制定階段：內(nèi)蒙古于1980-1993年間共形成22稿；廣西于1957-1993年間共形成19稿；西藏于1980-1987年間形成16稿；寧夏于1980-1993年形成15稿；新疆于1980-1996年間形成9稿。表面上看，內(nèi)蒙古最為積極（形成稿數(shù)最多），廣西走得最遠(yuǎn)（曾兩次上報(bào)中央），西藏效率較高（7年時(shí)間形成16稿），寧夏、新疆的表現(xiàn)雖不突出，亦可稱得上“中規(guī)中矩”。然則五大自治區(qū)自治條例的起草為何最終都導(dǎo)致了“擱置”的結(jié)局？

從形式原因來說，五個(gè)自治區(qū)的背景各不相同。如內(nèi)蒙古在1993年形成的第22稿因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制面臨改革以及《民族區(qū)域自治法》面臨修改而被臨時(shí)擱置；廣西于1987年3月將第13稿上報(bào)中央后，在全國(guó)人大民族委員會(huì)審議時(shí)碰壁，1990年底將第18稿上報(bào)中央，因未能順應(yīng)時(shí)代潮流無疾而終；西藏雖然形成了16稿，但從未報(bào)送中央，其長(zhǎng)期工作重心為和平、穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)，起草工作未能再恢復(fù)；寧夏的第15稿于1994年8月在自治區(qū)黨委審議時(shí)碰壁，從此陷入停滯；新疆雖然曾形成了9稿，但卻從未提交自治區(qū)人大審議，觀望情緒嚴(yán)重?？梢?，五大自治區(qū)擱置自治條例制定的原因類型基本有三。一是工作重心的設(shè)定問題，如新疆、西藏；二是歷史時(shí)機(jī)的選擇問題，如內(nèi)蒙古；三是審批程序機(jī)制問題，如寧夏和廣西。但從實(shí)質(zhì)原因來看，它們卻同樣面臨著一些共性問題。

第一，“無聲勝有聲”。筆者在對(duì)五大自治區(qū)進(jìn)行調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，目前它們制定自治條例的積極性并不高。一方面感覺不必要，即受益于國(guó)家的民族優(yōu)惠政策，中央對(duì)自治區(qū)可謂“要政策給政策、要資金給資金”，制定自治條例反而會(huì)把自己的資源渠道限制住，得不償失；另一原因是替代性方案的存在，即與自治州和自治縣立法權(quán)的單一化模式不同，自治區(qū)還享有省級(jí)地方的地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定權(quán)，而這兩類地方立法權(quán)的行使無疑比自治條例的制定更為靈活和便宜，在現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)扮演了相當(dāng)?shù)奶娲粤⒎ń巧?/p>

第二，“月朦朧鳥朦朧”。在中央與地方關(guān)系的層面上，自治區(qū)自治條例與《民族區(qū)域自治法》實(shí)際上存在功能上的分工：后者代表中央明確自治權(quán)的范疇和行使原則，而前者則代表自治地方將自治權(quán)具化和落實(shí)。即“如何正確規(guī)定中央各部門和自治地方利益關(guān)系的問題”。正如有學(xué)者指出的：“自治條例是連接《民族區(qū)域自治法》與自治地方實(shí)際情況的橋梁?！笨梢姡灾螚l例能否坐實(shí)，關(guān)鍵在于《民族區(qū)域自治法》對(duì)自治權(quán)范疇的厘清和實(shí)施原則的明確。然而遍觀《民族區(qū)域自治法》條文后發(fā)現(xiàn)，這兩個(gè)問題都被作了規(guī)范虛化的處理，要么過于宏觀，要么語焉不詳。于是，自治區(qū)不清楚哪些權(quán)力可以納入自治的范疇并以自治條例的方式確定下來，而中央（各部門）亦不明確哪些權(quán)力應(yīng)當(dāng)并能夠下放到自治區(qū)，再加上規(guī)范化以及協(xié)商博弈機(jī)制等機(jī)制的缺位，自治區(qū)自治條例的難產(chǎn)也就可想而知。

第三，積極性挫傷積重難返。為什么曾經(jīng)對(duì)制定自治條例最為積極的廣西最終無奈選擇了擱置？積極性挫傷在其中扮演了重要角色。兩次上報(bào)中央均無奈碰壁，而且也并未從中央的反饋意見中找到關(guān)于修改和完善方向的切實(shí)有效的信息，對(duì)中央本意的無效揣測(cè)直接導(dǎo)致了起草工作的中止。而寧夏止步于自治區(qū)黨委的遭遇也頗為類似?？傊?，不論是全國(guó)人大的批準(zhǔn)機(jī)制還是同級(jí)黨委的審議機(jī)制，都成為實(shí)踐中自治區(qū)自治條例制定的程序性障礙。如何在確保黨委領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下為自治區(qū)自治條例適當(dāng)松綁，成為超越困境的另一關(guān)鍵。

第四，觀望情緒的消極博弈。中央對(duì)自治條例審查的從嚴(yán)趨向一定程度上導(dǎo)致各自治區(qū)自治條例制定過程中消極觀望情緒的蔓延。中央對(duì)自治區(qū)制定自治條例的立場(chǎng)究竟為何？自治條例中自治區(qū)自治權(quán)的邊界究竟何在？這一切是否應(yīng)當(dāng)待相關(guān)中央立法或文件明示之后方有定論？倘貿(mào)然拿出自治條例草案，不被中央批準(zhǔn)事小，關(guān)鍵是會(huì)否承擔(dān)額外的政治風(fēng)險(xiǎn)？這都成為各自治區(qū)的直接顧慮。從調(diào)研情況來看，廣西、內(nèi)蒙古、寧夏三區(qū)普遍認(rèn)為西藏、新疆制定自治條例的條件最為成熟，而西藏、新疆兩區(qū)卻由于長(zhǎng)期困擾不斷的社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)問題無暇顧及此事。如在1987年西藏拉薩騷亂事件爆發(fā)后，西藏的工作重心不得不轉(zhuǎn)移到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)的政治議題上來，自治區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)就曾在相關(guān)場(chǎng)合明確表示：“在自治區(qū)自治條例制定的問題上，西藏絕不挑頭?！倍谌涨罢匍_的中共中央政治局常委會(huì)聽取新疆工作匯報(bào)的會(huì)議上，習(xí)近平也再次強(qiáng)調(diào)新疆必須“把著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)放在社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安上并作為第一位的任務(wù)”。

（二）超越困境：三重點(diǎn)與三步走

超越困境的關(guān)鍵，在于針對(duì)前述的形式障礙和實(shí)質(zhì)障礙提出對(duì)應(yīng)解決方案，且該方案應(yīng)是有機(jī)統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)體系。茲簡(jiǎn)述如下：

首先，明確時(shí)代基礎(chǔ)。自治條例要對(duì)社會(huì)發(fā)展起到促進(jìn)作用，就必須跟隨時(shí)代的步伐，與時(shí)俱進(jìn)，符合時(shí)代精神。第一，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”，這是未來趨勢(shì)的明確。在此方針指引下，自治區(qū)自治條例的唯一出路只能是加緊研究、推動(dòng)制定。第二，與20世紀(jì)90年代五大自治區(qū)中止自治條例制定工作時(shí)面臨的《民族區(qū)域自治法》不完善和亟待修改的情況不同，該法不僅在2001年已經(jīng)得到了修正，而且2005年國(guó)務(wù)院還出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院實(shí)施<中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》，中央民族區(qū)域自治法律制度得到進(jìn)一步的優(yōu)化與充實(shí)，這是法制背景的明確。第三，目前我國(guó)正處于獨(dú)特的歷史時(shí)期，對(duì)于自治區(qū)自治條例的制定而言，經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而政治體制改革的逐漸展開則提供了制度契機(jī)，這是時(shí)代優(yōu)勢(shì)的明確。總之，明確了當(dāng)前所具備的時(shí)代基礎(chǔ)，自治區(qū)自治條例所面臨的形式困境已經(jīng)基本消失。

其次，重建意識(shí)理念。對(duì)中央來說，一是要堅(jiān)定發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度的立場(chǎng)，對(duì)自治區(qū)自治條例的制定最大限度地釋放積極支持的信號(hào)，促使五大自治區(qū)盡快恢復(fù)自治條例的起草工作，從而從根本上解決自治區(qū)的積極性挫傷問題；二是要通過適當(dāng)手段進(jìn)一步明確自治區(qū)自治權(quán)的內(nèi)涵、范疇、行使方式以及重要事權(quán)在中央和自治區(qū)之間的分配等問題，讓自治條例的立法邊界不再“朦朧”。自治區(qū)的理念重建則相對(duì)復(fù)雜。對(duì)于廣西、寧夏、內(nèi)蒙古來說，目前最困擾的莫過于中央對(duì)待它們的方式與一般省級(jí)地方并無明顯區(qū)別，民族自治地方的特殊性在很大程度上被忽視，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到自治條例的出臺(tái)恰恰是解決這一問題的良藥。對(duì)于新疆、西藏來說，雖然目前的工作重心并非自治權(quán)的法制化，但也要改變擔(dān)心自治條例抵消當(dāng)前資源轉(zhuǎn)移過程中“要啥給啥”優(yōu)勢(shì)的立場(chǎng)，清醒認(rèn)識(shí)到只有制度化才是確保中央資源供給可持續(xù)發(fā)展的最有效方式，從而穩(wěn)步推進(jìn)自治條例的研究并適時(shí)重啟相關(guān)立法工作。這主要解決的是自治區(qū)漠視自治條例重要性的誤區(qū)問題。

最后，落實(shí)推進(jìn)路徑。為了打破五大自治區(qū)彼此消極觀望所形成的惡性循環(huán)，唯一的出路在于中央的統(tǒng)一部署，即借由中央權(quán)威構(gòu)建一套層層遞進(jìn)的三步走方案。第一步，要求寧夏最先出臺(tái)自治條例。寧夏幾乎不存在民族維穩(wěn)壓力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，最重要的是其面積最小，屬最適宜進(jìn)行府際關(guān)系改革試點(diǎn)的“小省區(qū)”，故由其作為自治條例的第一批試點(diǎn)最為合適。此為近期目標(biāo)。第二步，借鑒寧夏自治條例的成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)內(nèi)蒙古和廣西的自治條例出臺(tái)。在五大自治區(qū)中，內(nèi)蒙古和廣西的發(fā)展建設(shè)情況最好，具有較為扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，且民族維穩(wěn)壓力亦不凸顯，故在“小省區(qū)”寧夏自治條例試點(diǎn)成功后，適于在這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)較好但面積較大的自治區(qū)進(jìn)行推廣。此為中期目標(biāo)。第三步，借鑒三大自治區(qū)自治條例的成功經(jīng)驗(yàn)，待社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)工作取得一定成效后，在西藏和新疆謹(jǐn)慎推動(dòng)自治條例的制定和出臺(tái)。此為遠(yuǎn)期目標(biāo)。

至此，自治區(qū)自治條例面臨的形式困境和實(shí)質(zhì)困境均獲得了針對(duì)性解決方案。雖然細(xì)化的實(shí)施路線圖尚有待研究，但這至少比以單行條例替代自治條例的主張來得更為切實(shí)，也更為可行。

[責(zé)任編輯：陳家柳]