[摘要]民族區(qū)域自治法是我國實(shí)行民族區(qū)域自治制度的基本法律?！睹褡鍏^(qū)域自治法》頒布實(shí)施30年來，雖然取得了很大的成績，但也還存在一些深層次的問題，從而影響該法律的全面貫徹落實(shí)。為今之計(jì)，必須堅(jiān)定民族區(qū)域自治制度自信不動(dòng)搖，維護(hù)我國憲法和民族區(qū)域自治法的尊嚴(yán)和權(quán)威，盡快制定和出臺(tái)自治區(qū)自治條例，切實(shí)幫助民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]民族區(qū)域自治法；貫徹落實(shí)；思考

[作者]毛公寧，國家民委原政策法規(guī)司司長，中央民族大學(xué)“985”工程外聘專家、兼職教授。北京，100081

[中圖分類號(hào)]D921.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-454X（2014）03-0006-006

我國的民族區(qū)域自治制度是國家的一項(xiàng)基本政治制度。1984年頒布實(shí)施的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》（以下簡(jiǎn)稱《民族區(qū)域自治法》）是實(shí)行這一制度的基本法律?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的頒布實(shí)施，為維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，保障少數(shù)民族的各項(xiàng)合法權(quán)益，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，提供了法律保障，為推進(jìn)我國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)揮了十分重要的作用。今年是《民族區(qū)域自治法》頒布實(shí)施30周年，認(rèn)真總結(jié)這部法律在貫徹實(shí)施方面的經(jīng)驗(yàn)，深入研究和解決影響和制約民族區(qū)域自治法在貫徹落實(shí)中的一些深層次的問題，對(duì)于我們?cè)谛滦蝿?shì)下進(jìn)一步堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，是大有裨益的。本人在此僅就這方面的相關(guān)問題談一些淺見，以求教于大家。

一、堅(jiān)定民族區(qū)域自治制度自信不動(dòng)搖

民族區(qū)域自治，是我們黨把馬克思主義民族理論同中國民族問題的具體實(shí)際相結(jié)合的創(chuàng)舉。實(shí)行民族區(qū)域自治，有利于把國家的集中、統(tǒng)一與各民族的自主、平等結(jié)合起來，有利于把黨和國家總的路線方針政策與民族自治地方的具體實(shí)際、特殊情況結(jié)合起來，有利于把國家的富強(qiáng)民主文明與各民族的繁榮發(fā)展進(jìn)步結(jié)合起來，有利于把各族人民熱愛祖國的感情與熱愛自己民族的感情結(jié)合起來。民族區(qū)域自治適合我國國情，得到各族人民衷心擁護(hù)，具有強(qiáng)大生命力。實(shí)踐證明，這項(xiàng)制度是正確的，成就是巨大的。黨中央一再指出：民族區(qū)域自治，作為黨解決我國民族問題的一條基本經(jīng)驗(yàn)不容置疑，作為我國的一項(xiàng)基本政治制度不容動(dòng)搖，作為我國社會(huì)主義的一大政治優(yōu)勢(shì)不容削弱。

盡管我國的民族區(qū)域自治取得了舉世矚目的成就，而且從1954年我國第一部憲法開始，到以后歷次修憲，都把民族區(qū)域自治作為國家的基本政治制度規(guī)定下來。但在現(xiàn)實(shí)生活中，仍遭到一些人的質(zhì)疑，有的人對(duì)我國民族區(qū)域自治的巨大成就和憲法規(guī)定置若罔聞，不顧我國的基本國情，妄加抨擊，企圖否定我國民族區(qū)域自治制度的合法性和正確性。當(dāng)下比較有代表性的主要是兩種觀點(diǎn)：

一是認(rèn)為我國在處理民族問題方面的理論、政策和制度與原蘇聯(lián)是一個(gè)模式。實(shí)質(zhì)上是否定我國的民族理論、政策和制度。這個(gè)說法完全是站不住腳的。我國憲法和民族區(qū)域自治法明確規(guī)定“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”。就是說民族自治地方?jīng)]有分離權(quán)，不能搞獨(dú)立。而原蘇聯(lián)是實(shí)行聯(lián)邦制的國家，各加盟共和國是有自決權(quán)的，可以脫離聯(lián)邦。鄧小平曾經(jīng)指出制度問題“更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。我國和原蘇聯(lián)在民族問題上實(shí)行的是兩種截然不同的制度，怎么說是同一種模式呢？

二是詬病我國的民族區(qū)域自治制度和政策，把我國民族地區(qū)出現(xiàn)的一些問題歸結(jié)為我國民族區(qū)域自治制度和政策方面的失誤。2008年西藏拉薩“3·14”事件和2009年新疆烏魯木齊“7·5”事件發(fā)生后，這種觀點(diǎn)很有市場(chǎng)。從前些年有的學(xué)者主張對(duì)我國民族問題“去政治化”，到有人提出所謂“第二代民族政策”即以民族融合政策代替我國現(xiàn)行民族政策，再到最近在北京召開全國人大、政協(xié)會(huì)議期間，一位港籍全國政協(xié)委員在接受香港鳳凰衛(wèi)視臺(tái)專訪時(shí)提出的取消56個(gè)民族代之以“中華民族”，取消5個(gè)自治區(qū)，取消“雙語”教學(xué)，取消少數(shù)民族的優(yōu)惠政策，主張用一、二代人時(shí)間盡快實(shí)現(xiàn)“民族融合”等。上述觀點(diǎn)很有代表性。這種觀點(diǎn)也是站不住腳的。應(yīng)當(dāng)說持有這種觀點(diǎn)的人本意是好的，是為了國家的長治久安，不是有意貶損我們黨和國家處理民族問題的制度和政策，主要是由于他們對(duì)我國的基本國情和少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際缺乏了解、對(duì)民族發(fā)展的客觀規(guī)律缺乏正確的認(rèn)識(shí)造成的。

應(yīng)當(dāng)看到，我們這樣一個(gè)多民族國家，能夠長期保持政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、民族團(tuán)結(jié)、國家統(tǒng)一，主要得益于我們黨和國家在處理民族問題方面有一整套適合中國國情的正確的理論、政策和制度，走出了一條中國特色的解決民族問題的正確道路。前幾年在拉薩和烏魯木齊發(fā)生的暴力事件，有復(fù)雜的原因，但主要是國內(nèi)外分裂勢(shì)力的蓄意破壞。把此類事件的發(fā)生歸結(jié)為我國在處理民族問題方面政策和制度上的失誤，是沒有道理的。事實(shí)上，這類事件的發(fā)生恰恰是違反了國家的法律、政策和制度所造成的嚴(yán)重后果，違反了我國憲法關(guān)于禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為的規(guī)定，是一種違憲行為，必須依法打擊和處理。這方面的大是大非決不能顛倒。憲法規(guī)定公民有言論自由，但每個(gè)公民的言論和行為不能超越我國憲法、有關(guān)法律和基本政治制度所規(guī)定的底線。上述諸種言論和觀點(diǎn)雖然不代表主流聲音，但它對(duì)我們貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法和有關(guān)民族政策，對(duì)我們堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度所造成的負(fù)面影響不可低估，不容忽視。我們一定要遵循黨的十八大關(guān)于“全面正確貫徹落實(shí)黨的民族政策，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”的指示，按照十八大提出的堅(jiān)定對(duì)中國特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信的要求，在處理民族問題方面的理論、政策和制度等重大問題上不動(dòng)搖、不懈怠、不折騰，沿著我們黨所開創(chuàng)的中國特色的解決民族問題的正確道路繼續(xù)前進(jìn)。

二、維護(hù)我國憲法和民族區(qū)域自治法的尊嚴(yán)和權(quán)威

憲法是我國的根本大法，民族區(qū)域自治法是根據(jù)憲法規(guī)定的原則所制定的解決我國民族問題的基本法。1982年頒布實(shí)施的現(xiàn)行憲法恢復(fù)了1954年憲法中關(guān)于民族區(qū)域自治的一些重要原則，又增加了一些新內(nèi)容。主要是：第一，關(guān)于自治機(jī)關(guān)的組成?，F(xiàn)行憲法規(guī)定，民族自治地方人大常委會(huì)中，應(yīng)當(dāng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或者副主任，自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任。第二，擴(kuò)大了民族自治地方的自治權(quán)。1954年憲法規(guī)定的自治權(quán)只有三條：一是依照法律規(guī)定的權(quán)限管理本地方的財(cái)政；二是依照國家軍事制度和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)；三是制定自治條例和單行條例?，F(xiàn)行憲法規(guī)定了七條，增加規(guī)定：民族自治地方根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策；在國家計(jì)劃的指導(dǎo)下，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)；自主地管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，保護(hù)和整理民族的文化遺產(chǎn)，發(fā)展和繁榮民族文化。

在處理民族問題上，有兩點(diǎn)需要明確：一是國家怎樣幫助少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展。由于歷史原因，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化相對(duì)落后，這種歷史上遺留下來的差距是客觀存在的。新中國成立后，為了幫助少數(shù)民族地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展，逐步縮小差距，國家采取了許多政策性措施，做了大量工作，今后還要繼續(xù)加強(qiáng)這方面工作，這是一個(gè)根本性、長期性的任務(wù)。因此，憲法規(guī)定：“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展?！薄皣?guī)椭褡遄灾蔚胤綇漠?dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人。”二是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)。民族平等是黨和國家的一貫政策，憲法規(guī)定：“平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系已經(jīng)確定，并將繼續(xù)加強(qiáng)?！泵褡鍒F(tuán)結(jié)是一個(gè)至關(guān)重要的問題，憲法規(guī)定：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為?！薄爸腥A人民共和國公民有維護(hù)國家統(tǒng)一和全國各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)?！薄霸诰S護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，要反對(duì)大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對(duì)地方民族主義。”

我國現(xiàn)行憲法對(duì)涉及民族方面的重大問題包括民族平等、民族團(tuán)結(jié)、民族區(qū)域自治和各民族共同發(fā)展繁榮等，都做出了原則規(guī)定，是處理我國民族問題的總章程。1984年頒布實(shí)施的《民族區(qū)域自治法》，是根據(jù)憲法規(guī)定的原則制定的，法律中的最重要的內(nèi)容都來源于憲法，不少條款基本上是照抄憲法，體現(xiàn)了國家的意志和全國各族人民的根本利益?？梢哉f，貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，是貫徹落實(shí)憲法的必然要求，是貫徹落實(shí)憲法題中應(yīng)有之義。要把思想認(rèn)識(shí)提到這樣的高度。毋庸諱言，30年來民族區(qū)域自治法的實(shí)施雖然取得了很大的成績，但還存在一些值得注意的問題，比如認(rèn)識(shí)方面的問題。一些部門和地區(qū)往往把民族區(qū)域自治法看成是一種部門法、地區(qū)法和少數(shù)民族法，把這部法律的貫徹落實(shí)看成只是民族地區(qū)的事、少數(shù)民族的事和民族工作部門的事，因此缺乏一種積極的態(tài)度，使得民族區(qū)域自治法的貫徹落實(shí)面臨許多困難。還有一些急需的配套法規(guī)如自治區(qū)的自治條例和國務(wù)院有關(guān)部門落實(shí)自治法的部門規(guī)章遲遲未能出臺(tái)，影響和制約了民族區(qū)域自治法的貫徹落實(shí)。再有對(duì)民族區(qū)域自治法的貫徹落實(shí)仍缺少一套有效的監(jiān)督檢查機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，影響了法律的執(zhí)行力?？梢哉f民族區(qū)域自治法作為解決我國民族問題基本法的權(quán)威性還沒有完全確立起來。針對(duì)這種情況，應(yīng)當(dāng)抓住今年民族區(qū)域自治法頒布實(shí)施30周年的契機(jī)，在全國范圍內(nèi)深入開展對(duì)這部法律的宣傳教育，把貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法提高到貫徹落實(shí)憲法的高度來認(rèn)識(shí)，克服上面談到的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步提高全社會(huì)貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法的自覺性。中央和國家機(jī)關(guān)各部門、地方各級(jí)黨委和政府，應(yīng)當(dāng)帶頭學(xué)習(xí)貫徹、模范執(zhí)行民族區(qū)域自治法，并有針對(duì)性地研究和解決法律實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。

三、盡快制定和出臺(tái)自治區(qū)自治條例

我國憲法和民族區(qū)域自治法明確規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。也就是說，制定自治條例和單行條例是憲法和民族區(qū)域自治法賦予民族自治地方一項(xiàng)十分重要的自治權(quán)。民族區(qū)域自治法頒布實(shí)施以來，民族自治地方十分重視自治條例和單行條例的制定，民族法制建設(shè)取得了重要進(jìn)展。到目前，全國155個(gè)民族自治地方（包括5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣）已出臺(tái)自治條例135個(gè)，單行條例447個(gè)，為民族自治地方行使自治權(quán)提供了法律保障。但遺憾的是這135個(gè)自治條例全部是自治州和自治縣（旗）的自治條例，迄今為止，全國5個(gè)自治區(qū)還沒有一個(gè)自治區(qū)的自治條例能夠出臺(tái)，在某種程度上影響和制約了自治區(qū)依法行使自治權(quán)，引起了這些地方各民族干部群眾的普遍關(guān)注。

1984年民族區(qū)域自治法頒布實(shí)施后，除新疆維吾爾自治區(qū)外，其他4個(gè)自治區(qū)都先后起草并多次修改了自治區(qū)自治條例草案，廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)對(duì)起草的自治條例草案修改了近20稿，為推動(dòng)自治區(qū)自治條例的出臺(tái)付出了艱苦的努力。上世紀(jì)90年代初，廣西壯族自治區(qū)起草的自治條例草案已在自治區(qū)黨委、人大、政府內(nèi)部討論通過，正式報(bào)送黨中央、全國人大和國務(wù)院審批。有關(guān)部門受中央委托，曾在內(nèi)部征求過有關(guān)部委的意見。當(dāng)時(shí)的設(shè)想是在與有關(guān)部門協(xié)商的基礎(chǔ)上，推動(dòng)廣西壯族自治區(qū)自治條例率先出臺(tái)。本人當(dāng)時(shí)在該部門工作，參與了與有關(guān)部門座談協(xié)調(diào)的全過程，親自感受了其中的艱難。

在座談協(xié)調(diào)中，主要遇到兩大問題：一是立法方面的問題。有關(guān)立法部門認(rèn)為，自治區(qū)自治條例作為地方性法規(guī)，主要是調(diào)整和規(guī)范本區(qū)域的內(nèi)部關(guān)系，不應(yīng)規(guī)定中央與地方的關(guān)系，不應(yīng)規(guī)定上級(jí)國家機(jī)關(guān)給你什么權(quán)，讓什么利，不能越權(quán)。二是利益方面的問題。廣西壯族自治區(qū)自治條例草案中提出的要求上級(jí)國家機(jī)關(guān)在財(cái)政、稅收、金融、外貿(mào)、資源開發(fā)和利用、邊境貿(mào)易等方面予以照顧的實(shí)質(zhì)性條款，國務(wù)院有關(guān)部門均未同意。上述問題說到底是自治區(qū)自治條例要搞成一個(gè)什么樣的東西，中央與民族自治地方的分權(quán)如何解決，如何調(diào)整中央與民族自治地方的利益關(guān)系。這就不能不觸及到現(xiàn)行政治體制和經(jīng)濟(jì)體制深層次的問題，協(xié)調(diào)的難度是可以想象的。這是迄今為止自治區(qū)自治條例難以出臺(tái)的主要原因。

當(dāng)時(shí)在座談協(xié)調(diào)過程中，本人對(duì)上述問題也做過一些思考，認(rèn)為自治條例解決的是怎樣自治，怎樣調(diào)整自治地方的內(nèi)部關(guān)系，而不應(yīng)規(guī)定上級(jí)國家機(jī)關(guān)的權(quán)利，這是對(duì)的。但民族自治地方不同于一般地方，自治地方自治機(jī)關(guān)具有兩重性，即它既是一般地方國家機(jī)關(guān)，行使一般地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，又是自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。就是說自治機(jī)關(guān)比一般地方有更多的權(quán)力。這是民族區(qū)域自治的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)之一。應(yīng)當(dāng)看到，國家授予民族自治地方自治權(quán)，實(shí)質(zhì)就是中央與自治地方依法分權(quán)。講自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，既包括自治機(jī)關(guān)本身應(yīng)有的自治權(quán)，也包括上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重和保障他們的自治權(quán)。民族區(qū)域自治法對(duì)民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)做出了規(guī)定，但這些規(guī)定比較原則，自治地方有權(quán)依據(jù)民族區(qū)域自治法確定的原則，要求上級(jí)國家機(jī)關(guān)把法律賦予他們的自治權(quán)和自主權(quán)具體化，保證他們依法行使自治權(quán)。這是制定自治條例的主要目的。應(yīng)當(dāng)說，民族自治地方這方面的要求是正當(dāng)?shù)摹⒑侠淼?。至于怎樣?guī)定比較規(guī)范和切實(shí)可行，可以進(jìn)一步研究和推敲，但不應(yīng)把民族自治地方這方面的要求籠統(tǒng)地說成是越權(quán)行為。隨著社會(huì)主義民主政治的不斷發(fā)展和完善，民族自治地方對(duì)這方面的要求將日益增強(qiáng)，這是需要認(rèn)真研究和對(duì)待的。對(duì)于廣西壯族自治區(qū)自治條例草案對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)益方面提出的諸多要求，有它的特殊原因。廣西長期受戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境影響，國家投資較少，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，山區(qū)貧困面大，發(fā)展相對(duì)滯后。根據(jù)這種情況，自治區(qū)自治條例草案提出要求上級(jí)國家機(jī)關(guān)在基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)政稅收、資源利用、對(duì)外開放、扶貧開發(fā)、民族教育、傳統(tǒng)文化等方面對(duì)廣西給予更多的扶持和照顧，以加快廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這是上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)盡的職責(zé)，是符合民族區(qū)域自治法精神的。至于上級(jí)國家機(jī)關(guān)能夠照顧到什么程度，則應(yīng)由國家的財(cái)力來決定。對(duì)廣西自治條例草案提出的利益要求，上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法律、政策允許的范圍內(nèi)予以考慮，不應(yīng)簡(jiǎn)單加以否定。如果涉及地方與上級(jí)國家機(jī)關(guān)的利益關(guān)系都不能涉及，制定出臺(tái)這樣的條例就失去其實(shí)際意義了。

回顧二十多年前試圖推出廣西壯族自治區(qū)自治條例的情況，對(duì)于我們今天繼續(xù)推進(jìn)這方面的工作，是有所啟示的。據(jù)了解，廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)已經(jīng)把推動(dòng)自治區(qū)自治條例的出臺(tái)列入本屆人大的工作計(jì)劃，這是令人鼓舞的。需要指出的是，雖然現(xiàn)在比20多年前的形勢(shì)有了較大的發(fā)展，國家的財(cái)力已大大增強(qiáng)，民族區(qū)域自治制度進(jìn)一步完善，更加有利于推動(dòng)自治區(qū)自治條例的出臺(tái)，但是當(dāng)年影響廣西自治條例出臺(tái)的瓶頸仍然存在，當(dāng)年遇到的問題仍然難以逾越，需要有足夠的思想準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)措施。

自治區(qū)自治條例難以出臺(tái)，實(shí)質(zhì)上涉及了現(xiàn)行體制中深層次的問題，即中央與地方的分權(quán)和利益方面的合理配置問題。這也是長期以來中央力求解決而未能得到很好解決的問題。早在上世紀(jì)50年代，毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中就提出了要處理好中央與地方的關(guān)系，其中就包括中央與地方的分權(quán)。80年代初，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話中，提出要解決權(quán)力過于集中的問題，提出“要使各少數(shù)民族聚居的地方真正實(shí)行民族區(qū)域自治”，也含有中央與民族自治地方的分權(quán)。1980年中央在討論新疆工作時(shí)，在內(nèi)部曾考慮以后在新疆、西藏這一類民族地區(qū)，給予更大的自治權(quán)和自主權(quán)。應(yīng)當(dāng)說這是對(duì)中央與民族自治地方分權(quán)的最大膽的考慮，但因新疆和西藏的情況比較復(fù)雜，加之現(xiàn)行體制不允許，很快就放棄了這個(gè)主張。由此可見，處理中央與民族自治地方的分權(quán)和利益關(guān)系等，涉及我國現(xiàn)行體制，事關(guān)全局，必須由中央進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。也就是說涉及中央與自治地方的權(quán)力劃分和利益關(guān)系，需要明確哪些權(quán)歸中央，哪些權(quán)歸民族自治地方，明確自治地方的權(quán)限問題，這些重大問題只能由中央決定。當(dāng)然由于5個(gè)自治區(qū)的情況不盡相同，發(fā)展不平衡，在一些具體政策上可能有所不同，但在政治權(quán)力、自治權(quán)利等重大問題上應(yīng)當(dāng)是一致的，不能厚此薄彼，更不能造成“會(huì)哭的孩子有奶吃”的局面。這方面的問題，需要在國家全面深化改革的進(jìn)程中進(jìn)行謀劃，切實(shí)加以解決，這是一項(xiàng)長期的、艱苦的任務(wù)。從當(dāng)前來看，應(yīng)當(dāng)抓住黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的契機(jī)，緊緊圍繞積極推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)、完善民族區(qū)域自治制度的主題，就上面提到的若干問題進(jìn)行一些深層次研究，比如對(duì)統(tǒng)一與自治的關(guān)系如何把握，對(duì)中央與自治區(qū)的事權(quán)如何劃分，管理權(quán)限如何確定，對(duì)自治區(qū)自治條例的立法原則、立法技術(shù)、規(guī)范內(nèi)容如何確定，對(duì)中央與自治區(qū)的利益關(guān)系如何處理等，都需要從法理上和理論上進(jìn)行研究和闡述，為制定自治區(qū)自治條例提供法理依據(jù)和理論支持。

四、切實(shí)幫助民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

幫助少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化，是黨和國家的一項(xiàng)基本方針。新中國成立以來特別是改革開放以來，黨和國家采取了一系列方針政策，幫助少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)，使民族地區(qū)的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但由于多方面原因，相當(dāng)一部分民族地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，有的地區(qū)仍未擺脫貧困的狀況，與全面建設(shè)小康社會(huì)的要求還有較大的差距。民族地區(qū)存在的困難和問題，歸根結(jié)底要靠發(fā)展來解決。正如鄧小平所指出的，實(shí)行民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟(jì)搞好，那個(gè)自治就是空的。

黨的十八大提出了實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，即在中國共產(chǎn)黨成立一百年時(shí)全面建成小康社會(huì)，在新中國成立一百年時(shí)建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家。這兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于促進(jìn)各民族的共同發(fā)展繁榮，具有至關(guān)重要的意義。同時(shí)也要看到，實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)面臨許多困難和挑戰(zhàn)，特別是現(xiàn)在距離第一個(gè)百年只有6年時(shí)間，民族地區(qū)能否如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，是擺在民族地區(qū)各族干部群眾面前一項(xiàng)十分艱巨和緊迫的任務(wù)。這個(gè)歷史機(jī)遇千萬不能錯(cuò)過。習(xí)近平總書記在湖南湘西調(diào)研時(shí)指出：“加快民族地區(qū)發(fā)展，核心是加快民族地區(qū)全面建設(shè)小康社會(huì)的步伐?！薄鞍l(fā)展是甩掉貧困帽子的總辦法?！边@就為我們指明了方向。為今之計(jì)，要落實(shí)好黨和國家制定出臺(tái)的各項(xiàng)政策，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，讓各族群眾得到看得見、摸得著的利益，確保民族地區(qū)與全國同步全面建成小康社會(huì)。

幫助民族自治地方加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化，是民族區(qū)域自治法賦予上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)。民族區(qū)域自治法第六章對(duì)上級(jí)國家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化等事業(yè)的職責(zé)作了專門規(guī)定，2005年頒布的國務(wù)院實(shí)施民族區(qū)域自治法若干規(guī)定，對(duì)上級(jí)人民政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、西部大開發(fā)、資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、財(cái)政支持、對(duì)外貿(mào)易、邊境地區(qū)建設(shè)、人口較少民族發(fā)展、扶貧開發(fā)、非公有制經(jīng)濟(jì)、對(duì)口支援等促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)和義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)上級(jí)人民政府在幫助和促進(jìn)民族自治地方教育科技事業(yè)發(fā)展的職責(zé)、加大培養(yǎng)少數(shù)民族干部人才等方面的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，是民族區(qū)域自治法第六章的具體化。也就是說涉及到上級(jí)國家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)的職責(zé)都作了規(guī)定，是國務(wù)院實(shí)施民族區(qū)域自治法的一部重要的行政法規(guī)。國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)民族區(qū)域自治法第六章和國務(wù)院實(shí)施民族區(qū)域自治法若干規(guī)定的精神，制定和出臺(tái)本部門貫徹落實(shí)的部門規(guī)章和具體辦法，使之真正落到實(shí)處。

幫助民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，必須從這些地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，大力發(fā)展民族特色和地方特色的產(chǎn)業(yè)，按照民族區(qū)域自治法和國務(wù)院實(shí)施民族區(qū)域自治法若干規(guī)定的精神，加快建立和完善民族地區(qū)資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)在建立自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和生態(tài)建設(shè)等方面做出貢獻(xiàn)的民族地區(qū)給予合理補(bǔ)償，并切實(shí)解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收和長遠(yuǎn)生計(jì)問題。在民族地區(qū)開發(fā)資源時(shí)，要充分考慮地方和群眾的利益，在配套產(chǎn)業(yè)、社會(huì)服務(wù)業(yè)、勞動(dòng)用工等方面給予適當(dāng)照顧，讓民族地區(qū)的各族群眾得到實(shí)實(shí)在在的優(yōu)惠，把民族地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展。要把國家的幫助與少數(shù)民族和民族地區(qū)各族干部群眾的自力更生和艱苦奮斗結(jié)合起來，不斷提高少數(shù)民族和民族地區(qū)的自我發(fā)展能力和發(fā)展水平。

五、繼續(xù)大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部和各類人才

培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部和各類人才是實(shí)行民族區(qū)域自治、做好民族工作、解決民族問題的關(guān)鍵，是管根本、管長遠(yuǎn)的大事。少數(shù)民族干部隊(duì)伍和各類人才隊(duì)伍的狀況如何，是衡量一個(gè)民族發(fā)展水平的重要標(biāo)志。新中國成立以來，黨和國家高度重視對(duì)少數(shù)民族干部和各類人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，取得了很大的成就，對(duì)加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)國家統(tǒng)一、加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用。但總的看來，這支隊(duì)伍在數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、層次等方面與建設(shè)社會(huì)主義民主政治和全面建設(shè)小康社會(huì)的要求仍有相當(dāng)大的差距。在新的形勢(shì)下，必須堅(jiān)持“四化”方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t，加大培養(yǎng)少數(shù)民族干部和各類人才的力度，切實(shí)抓好擴(kuò)大數(shù)量、提高素質(zhì)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高層次、充分信任、放手使用等幾個(gè)重要環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)中央提出的努力建設(shè)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理，堅(jiān)定地同黨中央保持高度一致，堅(jiān)決維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和祖國統(tǒng)一，善于領(lǐng)導(dǎo)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，深受各族群眾擁護(hù)的高素質(zhì)的少數(shù)民族干部隊(duì)伍的目標(biāo)。

我國憲法第一百二十二條第二款規(guī)定“國家?guī)椭褡遄灾蔚胤綇漠?dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人”。民族區(qū)域自治法第二十二條第一款規(guī)定“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)主義建設(shè)的需要，采取各種措施從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種科學(xué)技術(shù)、經(jīng)營管理等專業(yè)人才和技術(shù)工人，充分發(fā)揮他們的作用，并且注意在少數(shù)民族婦女中培養(yǎng)各級(jí)干部和各類專業(yè)技術(shù)人才”。國家把培養(yǎng)少數(shù)民族干部和各類人才載入憲法和民族區(qū)域自治法，為做好這方面的工作提供了法律保障，受到了民族自治地方各族干部群眾的擁護(hù)。但近年來聽到一些民族自治地方的干部反映，從上級(jí)有關(guān)部門下派到民族地區(qū)工作的“空降部隊(duì)”日漸增多，地市一級(jí)的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)，一半以上是上面派來的，當(dāng)?shù)馗刹亢茈y得到晉升的機(jī)會(huì)。對(duì)此，本人沒有經(jīng)過調(diào)研，沒有發(fā)言權(quán)。但地方的反映是一種民心民意，應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。應(yīng)當(dāng)看到，干部交流有利于干部隊(duì)伍作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，有利于改善和優(yōu)化干部隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，有利于干部制度的改革。但干部資源畢竟是一種稀有資源，對(duì)這方面資源配置應(yīng)當(dāng)做到適度合理，有進(jìn)有出，互動(dòng)雙贏。也就是說，上級(jí)機(jī)關(guān)可以選派優(yōu)秀干部到民族自治地方任職，民族自治地方的優(yōu)秀干部也可以異地交流或選送到上級(jí)機(jī)關(guān)組織進(jìn)行雙向交流，互相學(xué)習(xí)，合作共事。這將更有利于當(dāng)?shù)馗刹康呐囵B(yǎng)，更有利于調(diào)動(dòng)民族地區(qū)各族干部群眾的積極性，更有利于民族地區(qū)的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。

[責(zé)任編輯：俸代瑜]