包心鑒

〔摘要〕制度問題是國家治理中的根本問題，推進國家治理現代化的實質是實現制度現代化；制度現代化是一個在深化改革中不斷完善和逐步定型的過程。確保人民真正享有管理國家和社會的主人權利，是推進國家治理現代化的根本價值指向；民主既是一種國家形態(tài)，又是一種國家形式，從根本意義上說民主就是國家治理，與國家發(fā)展狀態(tài)和國家命運有機聯(lián)系在一起。在中國特色社會主義現代化歷史進程中，民主與法治不可分割，制度現代化與法治現代化相輔相成，統(tǒng)一于國家治理現代化的全部實踐。

〔關鍵詞〕國家治理現代化；制度現代化；法治現代化

〔中圖分類號〕D601〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2015）02-0006-05

在深刻總結歷史經驗、著眼我國現代化發(fā)展目標的基點上，黨的十八屆三中全會作出全面深化制度改革、推進國家治理現代化的重大戰(zhàn)略決策，十八屆四中全會作出全面推進依法治國、建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的重大戰(zhàn)略決策。這兩次重要全會、兩個重大戰(zhàn)略決策，一脈相承、相互促進，集中展示了以習近平為總書記的黨中央優(yōu)化治國理政、推進中國發(fā)展的重大戰(zhàn)略思想。國家治理現代化的實質是什么？在我國現階段推進國家治理現代化究竟要解決什么問題？如何沿著正確的道路實現國家治理現代化的改革總目標和總任務？這些重大問題，不啻是我國現代化歷史進程中需要不斷探索與回答的最基本問題。

一、國家治理現代化的實質是制度現代化，制度現代化是一個在深化改革中不斷完善和逐步定型的過程

有一種說法認為，國家治理現代化是繼工業(yè)、農業(yè)、科技、國防四個現代化之后，我們黨提出的“第五個現代化”。這一觀點，模糊了國家治理現代化的本質與實質，是對國家治理現代化的誤讀與誤導。從經濟社會發(fā)展過程來說，“四個現代化”是著重解決器物層面的現代化；而國家治理現代化，則是著重解決制度層面的現代化。兩者相比較，不僅解決的問題不同，而且涉及的社會廣度與深度也不同。正如習近平深刻指出的那樣：國家治理現代化，不是著眼于“推進一個領域改革”，也不是著眼于“推進幾個領域改革”，而是著眼于“推進所有領域改革”，即從國家治理體系和治理能力的總角度考慮“中國特色社會主義制度如何進一步完善和發(fā)展的問題?！薄?〕歷史與現實的實踐表明，不著力推進國家治理現代化、實現制度現代化，其他現代化不可能持久。從本質意義上說，國家治理現代化的實質是制度現代化。

今天，我們黨之所以能明確提出推進國家治理現代化的改革總目標，不是偶然的，而是在新中國長期發(fā)展過程中、尤其是在新時期改革開放實踐中，對社會主義現代化的發(fā)展規(guī)律和制度現代化的地位作用進行長期探索和深入思考的結果。

新民主主義革命勝利后，我國經歷了社會主義革命和社會主義改造階段，最終確立了社會主義根本政治制度和基本經濟制度，推動了社會主義建設事業(yè)的大發(fā)展。但由于我國尚處于社會主義初級階段，在各種制度體系和各項具體制度中都還或多或少地“帶著它脫胎出來的那個舊社會的痕跡”?！?〕因此，革除制度和體制積弊，提升制度現代化水平，就成為我國國家治理和社會治理必須面對的歷史性任務。在改革開放帷幕剛剛拉開的時候，鄧小平就以高瞻遠矚的時代視野和卓越非凡的歷史洞察力揭示了制度建設在黨和國家治理中的重要地位。他精辟指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要?！薄爸贫葐栴}不解決、思想作風問題也解決不了。”他特別強調，制度決定人的行為，包括卓越領導人的思想、作風和治理國家的能力也會受到影響。“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！币虼苏f，制度問題關系到黨和國家治理的方向，“關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”〔3〕鄧小平這些言簡意賅、鞭辟入里的論述，不僅對于科學分析當時中國的治理問題具有根本性指導作用，而且對于深入探索中國特色社會主義新進程中的國家治理問題，具有深遠的指導意義。這些話雖然講于30多年前，但是今天重溫，我們仍然會濃烈地感受到其鮮明的現實針對性和強烈的時代價值。

我國現行制度的主要弊端是什么？當年鄧小平作了明確回答：主要是帶有封建主義殘余的官僚主義，這是我們體制、制度中一切弊端的“總病根”。30多年來的改革，在革除官僚主義弊端、肅清封建主義殘余方面采取了一系列重大措施，尤其是社會主義市場經濟體制的確立和逐步完善，有力沖擊了經濟管理領域乃至國家治理層面的官僚主義。但是，就某些領導制度和治理體系而言，仍然存在著比較嚴重的官僚主義弊端，仍然面臨著進一步深化改革、提升現代化水平的艱巨任務。所以，黨的十八大以來，我們要在全黨深入開展以反對形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風這“四風”為主要內容的群眾路線教育實踐活動，持續(xù)推進“老虎”、“蒼蠅”一齊打的反腐倡廉、從嚴治黨、從嚴治吏的偉大斗爭，根本目的就是要深度解決現行制度、體制中的“作風之弊、行為之垢”和“沉疴流弊、頑瘴痼疾”，使現行制度、體制更加適應人民群眾的需求，使公共權力和國家治理體系更加適應生產力發(fā)展和生產關系變革的需要，從而不斷加快中國特色社會主義制度走向現代化的步伐。

以制度現代化為實質推進國家治理現代化，也是社會發(fā)展一般規(guī)律的本質要求。制度是國家治理和社會治理的根本支撐，制度完善與成熟的程度，是衡量國家和社會成熟與完善程度的關鍵標準。推進國家和社會現代化根本離不開制度現代化。制度現代化不是一蹴而就的，而是通過在不斷深化改革中逐步發(fā)展完善來實現的。在思考和探索中國特色社會主義、進行制度改革總體設計過程中，鄧小平提出了一個極為重要、立意高遠的戰(zhàn)略思想，這就是 “制度逐步定型”論。他在1992年的南巡講話中明確指出中國特色社會主義在實踐中，“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！薄?〕十八屆三中全會《決定》確定了全面深化改革“總目標”和“時間表”，到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上將會獲得突破，“形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”?！?〕這與當年鄧小平提出的制度定型化目標完全相吻合，是對鄧小平制度改革思想的創(chuàng)造性回歸和發(fā)展。

二、確保人民真正享有管理國家和社會的主人權利，是推進國家治理現代化的根本價值指向

在全面推進國家治理現代化進程中實現制度現代化，不是抽象的、籠統(tǒng)的，而是有著實際的內容和具體的標準。能否深刻把握制度現代化的內容與標準，直接關系到能否科學駕馭國家治理現代化的價值指向、增生國家治理現代化的實際成效。在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的重要講話中，習近平明確提出了“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的”八個判斷標準〔6〕，為我們科學把握制度現代化的內涵、彰顯國家治理現代化的實質提供了根本依據。這八個“能否”這八個“能否”具體為：國家領導層能否依法有序更替；全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業(yè)；人民群眾能否暢通表達利益要求；社會各方面能否有效參與國家政治生活；國家決策能否實現科學化、民主化；各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系；執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現對國家事務的領導；權力運用能否得到有效制約和監(jiān)督。，歸結到根本一點就是能否確保人民真正享有管理國家和社會的主人權利。

這就需要從國家制度和國家治理層面進一步厘清民主的本質。民主究竟是什么？這是建設現代國家、推進國家治理現代化首先必須搞清楚的一個根本問題。這個問題看似簡單，但許多人并沒有真正搞清楚。人們往往表象化地看問題，離開民主的本質去談論民主，從而陷入“民主是個好東西”或“民主是個壞東西”抑或“民主是個不好不壞的東西”的抽象爭論。歷史與現實生活中人們對民主的種種誤讀，或者奢談民主、甚至崇尚所謂 “大民主”， 或者畏怕民主、甚至以種種籍口壓制民主，無不是由于沒有真正搞清楚“民主究竟是什么”的結果。因此，運用馬克思主義基本原理真正搞清楚“民主究竟是什么”這個根本問題，依然是當前深化改革推進制度現代化、實現國家治理現代化的重要前提與關鍵。

“民主”的實質意義是“人民的權力”、“人民進行統(tǒng)治”。在社會政治發(fā)展的歷史進程中，不同階級的思想家和政治家，對民主做出不同的揭示和界定；處于不同地位的政治群體和社會成員，對民主也持有不同的理解和認識。馬克思主義經典作家運用唯物史觀的基本觀點，撥開籠罩在民主之上的種種迷霧，深刻揭示了民主的實質與本質。這就是：人民在國家制度中的位置。這也是民主制和君主制的根本區(qū)別。馬克思指出：“在君主制中是國家制度的人民；在民主制中是人民的國家制度?！薄?〕國家制度凌駕于人民之上，成為統(tǒng)治人民的工具，這是君主制；國家制度由人民創(chuàng)造、為人民所用，這是民主制。因此，民主發(fā)展的基本邏輯關系應是：“不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度”；“國家制度如果不再真正表現人民的意志，那它就變成有名無實的東西了”?！?〕列寧運用馬克思主義的基本觀點分析國家產生與發(fā)展，進一步明確揭示了民主的實質：“民主是國家形式，是國家形態(tài)的一種?！薄懊裰饕馕吨谛问缴铣姓J公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利?！薄?〕列寧這段話，可以說是馬克思主義關于民主的最經典定義。從作為國體的國家形態(tài)，到作為政體的國家形式，確認公民平等的地位和管理國家的平等權利，這就是民主。從這個本質意義可以說，民主就是一種國家治理，民主與國家發(fā)展狀態(tài)和國家命運有機聯(lián)系在一起。這也正是我們黨為什么要始終高揚人民民主的光輝旗幟，將人民民主視為社會主義的生命的根本依據。

改革開放以來，我們黨正是牢牢把握住民主的本質，著力于從確保人民真正享有管理國家和社會事務這個根本層面來發(fā)展民主、推進民主，從而不斷提升制度現代化水平，在中國特色社會主義制度不斷完善與發(fā)展的基礎上開拓了全面推進國家治理現代化的新境界。早在改革開放之初，鄧小平就將制度改革定位在人民真正享有管理國家和社會事務的民主權利上。他明確指出：改革的目標就是“要充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性”。為達此目標，應當努力實現三個方面的基本要求：①經濟上，迅速發(fā)展社會生產力，逐步改善人民的物質文化生活；②政治上，充分發(fā)揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和各項企業(yè)事業(yè)的權力，享有各項公民權利；③組織上，迫切需要大量培養(yǎng)、發(fā)現、提拔、使用各方面優(yōu)秀人才?！?0〕這些改革目標和改革要求，歸根到底就是要實現中國特色社會主義制度的完善與發(fā)展?！皬闹贫壬媳ＷC黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化，促進現代化建設事業(yè)的順利發(fā)展。”〔11〕而對政治體制改革的目標，鄧小平則明確提出要“始終保持黨和國家的活力”；“克服官僚主義，提高工作效率”；“調動基層和工人、農民、知識分子的積極性”。〔12〕這三個方面的改革目標歸結到一點，就是確保人民在國家和社會事務治理中的主人地位。在1992年南巡講話中，鄧小平提出了著名的“三個有利于”標準。〔13〕改革與發(fā)展的實踐充分表明，“三個有利于”“三個有利于”具體是指：是否有利于發(fā)展社會主義社會的生產力、是否有利于增強社會主義國家的綜合國力、是否有利于提高人民的生活水平。在1992年初由鄧小平在視察南方時提出，被視為人們衡量一切工作是非得失的判斷標準。既是判斷我國制度改革是否堅持正確方向的根本標準，又是通過制度改革和完善確保人民在管理國家和社會事務中的主人權利有效實現的根本保障。

黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央高舉人民民主的光輝旗幟，從國家治理和社會治理層面不斷拓展了人民民主的新境界、新視野。十八大報告把“必須堅持人民主體地位”、“更好保證人民當家作主”作為“在新的歷史條件下奪取中國特色社會主義新勝利”的首要的基本要求；十八屆三中全會《決定》把“促進社會公平正義、增進人民福祉”作為全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的“出發(fā)點和落腳點”；十八屆四中全會《決定》明確指出“人民是依法治國的主體和力量源泉”，強調“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民權益為出發(fā)點和落腳點”。這些綱領性論述，深刻體現和堅持了馬克思主義的國家學說和民主法治觀，是依靠人民的意志和力量提升制度現代化水平、全面推進國家治理現代化的根本指針。

三、制度現代化和法治現代化相輔相成，統(tǒng)一于國家治理現代化的全部實踐

作為國家治理的基本支撐和基本方式，制度與法治歷來不可分割?，F代國家治理實踐表明，制度的完善必然呼喚法治的加強，反之法治的懈怠也必然是制度缺失的結果。我國現階段的現代化進程，面臨著既要提升制度現代化水平、又要加快法治現代化步伐的雙重任務。這也是世界許多國家在現代化探索中所提供的基本經驗和遵循的基本規(guī)律。正是遵從現代化發(fā)展的基本規(guī)律，黨的十八屆三中全會和四中全會先后做出了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、進一步提升制度現代化水平和全面推進依法治國、進一步提升法治現代化水平的雙重戰(zhàn)略。這兩大戰(zhàn)略，猶如“車之兩輪”、“鳥之雙翼”，相輔相成、相得益彰，承載著中國現代化向著更高目標迅跑和飛躍。

在中國特色社會主義現代化歷史進程中，民主與法治不可分割，制度現代化與法治現代化相輔相成。早在改革開放初期，通過對國際共產主義運動和我們黨民主政治建設的正反經驗的深入總結，鄧小平就深刻指出：“社會主義民主和社會主義法制是不可分的”，必須“使民主制度化、法律化”；“沒有廣泛的民主是不行的，沒有健全的法制也是不行的”，“不要社會主義法制的民主，不要黨的領導的民主，不要紀律和秩序的民主，決不是社會主義民主?！薄?4〕這些精辟論述，既抓住了民主的本質，又揭示了法治的功能，是實現民主與法治有機統(tǒng)一、制度現代化與法治現代化有機統(tǒng)一的根本遵循。

民主是法治的靈魂，制度現代化是法治現代化的重要基礎。社會主義國家制度的本質是人民民主。正是由于民主是國家制度的本質，是民主國體和民主政體的內核，因而它對作為國家制度基本實現形式的法律和法治起著決定性作用。馬克思指出：“在民主制中，不是人為法律而存在，而是法律為人而存在?！边@也就是說，法律要由人民來制定，法治要為人的權利和利益服務。馬克思將此稱之為“民主制的基本特點”?！?5〕這正是我們今天深刻認識和把握民主與法治的關系、推進國家治理現代化、建設社會主義法治國家的根本之點。民主是法治的靈魂，體現在全面推進依法治國的各個層面和全部過程。首先要堅持民主立法。法律是治國之重器，良法是善治之前提。良法從哪里來？歸根到底來自于人民的利益和人民的意愿，這就要恪守以民為本、立法為民理念，使每一項立法都符合人民利益、體現人民意愿、得到人民支持。其次要堅持民主執(zhí)法。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。確保法律實施與效果的關鍵在于加快職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府建設；而建設法治政府的直接價值導向和價值標準就是服務人民，由人民做主、讓人民滿意。再次要堅持民主司法。法治的生命線在于司法公正，而司法公正的關鍵在于尊重人民主體地位，堅持人民司法為人民，依靠人民推進公正司法，通過公正司法維護人民權益，引領社會行為。民主立法、民主執(zhí)法、民主司法的根本社會基礎是人民的民主意識和法治精神。法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰，這種擁護和信仰不是抽象的，更不是強制性的，而必須建立在人民的民主覺悟和對自我民主權利的自覺認同上。正是從這個根本意義上說，民主精神與法治精神內在一致，尊重民主與弘揚法治高度統(tǒng)一。

法治是民主的“護身”，法治現代化是制度現代化的重要保障。民主是人民的權力，是人民當家作主的國家形態(tài)和國家形式。民主的這一本質和功能，不是天然形成的，而是一種不斷實現的過程?，F代政治發(fā)展史表明，民主的實現離不開一定的條件和保障，其中最重要的就是民主要有完善的法律保護，要走向法治化。法律的本質在于將人民的權力固定化、規(guī)范化；法律的實施即法治的推進，根本之點在于為人民管理國家和社會提供根本保障。正如馬克思指出：“法律應該以社會為基礎。法律應該是社會共同的、由一定物質生產方式所產生的利益和需要的表現，而不是單個的個人恣意橫行?！薄?6〕“法的關系正像國家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般發(fā)展來理解，相反，它們根源于物質的生活關系?！薄?7〕法律的最大權威就在于為人民如何行使民主權利提供基本遵循；法治的根本功能就在于確保人民的民主權利不受干擾和侵犯。民主從來都不是孤立存在的，離不開法治保障。當代各國政治發(fā)展實踐所反復證明：游離在法治保障外的民主，勢必淪為街頭政治甚至“多數人暴政”。我們黨在總結現代民主尤其是社會主義民主實踐經驗的基礎上，反復強調發(fā)展社會主義民主關鍵要將堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統(tǒng)一。堅持民主與法治有機統(tǒng)一，在不斷發(fā)展人民民主中健全法治，在依法治國中切實保障人民民主，是社會主義民主政治發(fā)展的一條基本經驗，也是中國特色社會主義的一項重要原則。

無論是民主抑或是法治，從本質上說都是一種國家治理。制度現代化與法治現代化，統(tǒng)一于國家治理現代化的全部實踐。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革“總目標”，既為發(fā)展人民民主提供了有利條件、開辟了廣闊前景，又為全面推進依法治國樹立了價值目標、確立了發(fā)展“坐標”。全面深化改革、推進國家治理現代化，根本目的是要進一步解放和增強社會活力，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更公平惠及全體人民，說到底，就是讓人民的民主權利得到真實實現。十八屆四中全會《決定》明確指出，建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，歸根到底就是要促進國家治理體系和治理能力現代化。在中國特色社會主義新發(fā)展的新征程中，只有牢牢把握住國家治理現代化的實質，將制度現代化與法治現代化有機地統(tǒng)一起來，在國家治理現代化的價值層面上發(fā)展民主、推進法治，才能實現民主與法治的有機統(tǒng)一，依靠民主與法治的力量優(yōu)化治國理政、推進中國發(fā)展，為實現“兩個一百年”的奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢創(chuàng)造良好的政治生態(tài)，提供強大的政治動力。

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