董世屹

【摘 要】養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障制度中最重要的一環(huán)，其是否科學(xué)合理對(duì)于整個(gè)社會(huì)保障體系的運(yùn)作和發(fā)展具有決定性的意義。作為我國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)中心城市，上海養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革一直走在全國(guó)的前列。本文就漸進(jìn)主義模式在上海養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中的應(yīng)用進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析，以期為有關(guān)管理人員提供可以借鑒的參考。

【關(guān)鍵詞】漸進(jìn)主義，養(yǎng)老保險(xiǎn)；改革；分析

一、漸進(jìn)主義決策模式簡(jiǎn)述

漸進(jìn)主義概念和模式是美國(guó)學(xué)者查爾斯·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）在批判理性主義等傳統(tǒng)決策模式的基礎(chǔ)上提出來的。他認(rèn)為，政策制定決不是理性主義者所說的是一種理性分析的過程，理性主義模式與實(shí)際的政策制定過程不相符；政策制定的過程實(shí)際是對(duì)過去的政策加以修正、補(bǔ)充的漸進(jìn)的過程。

漸進(jìn)主義決策模式有三種基本形式： 連續(xù)的有限比較、離散性的漸進(jìn)主義和代表不同黨派和利益群體的決策參與者之間的相互調(diào)適的方式。漸進(jìn)主義模式具備眾多易于使人認(rèn)同的優(yōu)點(diǎn)，比如減少了對(duì)決策議題、決策議題中之難題以及解決方案作全盤重新考慮的必要性和期待， 從而使創(chuàng)制新政策和新計(jì)劃所需的智量投入最小化；減少了決策過程中因政策變更較大和較快以致歧見尖銳而可能引發(fā)的矛盾和沖突；較有連續(xù)性的政策更易于在政策適用范圍中被認(rèn)可和接受；減少了決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)等等。正是由于這些明顯的優(yōu)勢(shì)， 漸進(jìn)主義己經(jīng)成為決策理論的主要模式之一。

二、漸進(jìn)主義決策模式在上海養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中的應(yīng)用分析

在上海養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程中，漸進(jìn)主義決策模式體現(xiàn)得比較明顯。尤其是將離散性的漸進(jìn)決策方式和連續(xù)有限比較的決策方式結(jié)合起來，更能解釋上海養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的過程， 是一個(gè)漸進(jìn)的過程。

從離散性的漸進(jìn)決策方式的角度分析，上海養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的過程經(jīng)歷了1986年、1993年、2002年和2009年四個(gè)明顯的分水嶺。

1.1978年后，我國(guó)開始推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，在當(dāng)時(shí)的單位保障制度下由于退休養(yǎng)老制度的非社會(huì)、封閉性和單一層次性，職工老化與企業(yè)老化幾乎同步。隨著企業(yè)加快更新職工隊(duì)伍，使得退休人員急驟增多，導(dǎo)致企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)迅速增長(zhǎng)，企業(yè)經(jīng)濟(jì)收益和負(fù)擔(dān)的矛盾十分突出。上海作為新中國(guó)的工業(yè)中心城市，這方面的問題更加突出。部分國(guó)有企業(yè)特別是紡織企業(yè)由于競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)導(dǎo)致企業(yè)效益降低，加之不斷增加的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，使企業(yè)面臨入不敷出的嚴(yán)峻局面，急需新的養(yǎng)老制度來幫助企業(yè)減輕其養(yǎng)老方面的支出負(fù)擔(dān)。1986年10月，上海對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了初步改革，對(duì)全市退休費(fèi)用實(shí)行全市統(tǒng)籌，即企業(yè)均按工資總額的25.5%繳納統(tǒng)籌金，再由市、區(qū)（縣）統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)差額繳撥給企業(yè)用以發(fā)放退休金，從而挽救了一批虧損企業(yè)， 為企業(yè)放下包袱公平參加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了條件。

雖然這一改變是對(duì)原有養(yǎng)老退休制度的重大改革，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由原來的退休制度向社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，但總的來說，這一改革并不具有根本性和徹底性，比如保障的對(duì)象、保障的方式等都沒有大的改變，只是重點(diǎn)解決部分企業(yè)負(fù)擔(dān)重、退休金無法保障的問題，僅是對(duì)原有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的小幅調(diào)整。

2.隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，傳統(tǒng)的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以適應(yīng)來勢(shì)兇猛的改革浪潮，凸現(xiàn)出一系列的矛盾，比如人員難以流動(dòng)，養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法難以執(zhí)行，人口老齡化加劇，僅企業(yè)一方繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將難以為繼，退休人員的晚年生活難以保障，機(jī)構(gòu)重疊、政出多門、多頭管理加大養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行難度等等。作為全國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)中心城市，上海遵循立法先行、分步實(shí)施、循環(huán)漸進(jìn)、不斷完善的原則，開始著手進(jìn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的改革。1993年2月5日，市九屆人大常委會(huì)第四十一次會(huì)議原則批準(zhǔn)了《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，初步確立了以社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合為主要特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基本框架。在此基礎(chǔ)上，1994年4月27日，市政府發(fā)布《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，提出了正式的實(shí)施辦法。同時(shí)，考慮到保障對(duì)象已從僅涉及國(guó)營(yíng)、集體企業(yè)及機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的“單一對(duì)象”快速發(fā)展到各種經(jīng)濟(jì)成分中工作的人員的“多元對(duì)象”，1995年1月，上海又相繼發(fā)布《上海市城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》、《上海市城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其幫工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《關(guān)于對(duì)本市外商投資企業(yè)中國(guó)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理的通知》，使上海養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍擴(kuò)大到全體城鎮(zhèn)勞動(dòng)者及離退休人員。加上1996年出臺(tái)的《上海市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，上海養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已基本覆蓋了所有的戶籍勞動(dòng)者。

應(yīng)該說，這一步改革的步子是邁得比較大的，已經(jīng)涉及到了養(yǎng)老保險(xiǎn)體制機(jī)制的層面，初步實(shí)現(xiàn)了由以國(guó)營(yíng)、集體企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位為代理人的企業(yè)單一責(zé)任模式到國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人的責(zé)任分擔(dān)模式的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸被統(tǒng)帳結(jié)合型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度代替，保障對(duì)象也由國(guó)有、集體企業(yè)中的正式職工擴(kuò)大到所有的戶籍勞動(dòng)者；但必須看到，這一階段的改革仍屬于增量改革的范疇，并不是對(duì)原有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推倒重來或另起爐灶。

3.城市的快速發(fā)展，也吸引了全國(guó)各地的人們到上海工作、生活。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年全市總?cè)丝谥袃H3.8%（50.65萬人）為外來人員，而到2000年，外來人口已達(dá)346.49萬，占全市總?cè)丝诘谋壤_(dá)到21.1% 。十年間增長(zhǎng)了近6倍，其速度之快出乎意料。數(shù)百萬外來人口為上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，如何解決這一群體的養(yǎng)老保障問題，免除他們的后顧之憂，也成為上海養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一個(gè)突出問題。2002年9月1日，為了落實(shí)外來人口這一利益階層的養(yǎng)老保障，上海開始施行《上海市外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》，適用于本市各類單位使用的外來從業(yè)人員，包括工傷（或者意外傷害）、住院醫(yī)療和老年補(bǔ)貼三項(xiàng)保險(xiǎn)待遇，以及門急診醫(yī)藥費(fèi)補(bǔ)貼。規(guī)定用人單位和無單位的外來從業(yè)人員按照繳費(fèi)基數(shù)12.5%的比例，繳納綜合保險(xiǎn)費(fèi)。綜合保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位繳納，無單位的外來從業(yè)人員由其自己繳納。用人單位和無單位的外來從業(yè)人員連續(xù)繳費(fèi)滿一年的，外來從業(yè)人員可以獲得一份老年補(bǔ)貼憑證，其額度為本人實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)的7%。此外，城市化的發(fā)展也造成了不少失地農(nóng)民，2003年上海出臺(tái)了《上海市小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，重點(diǎn)解決這部分人員的社會(huì)保障問題。

推出外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)是上海穩(wěn)步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)保障對(duì)象的重要改革舉措，也體現(xiàn)了“廣覆蓋、?；尽钡纳鐣?huì)保障制度的要求。但這一改革并沒有對(duì)上海已有的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制產(chǎn)生影響，而是針對(duì)新的保障對(duì)象采取的新的保障措施，是對(duì)上海養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的一個(gè)有益補(bǔ)充，包括2003年推出的小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)也是如此，從而使上海養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面更廣。

4.2009年以后的上海養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，突出特點(diǎn)是著眼于制度整合，如將原參加“小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)”和“外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)”的從業(yè)人員均納入城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)范圍內(nèi)，并對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)的相關(guān)政策也作了相應(yīng)的調(diào)整。通過整合，可以進(jìn)一步提高社保資金的運(yùn)作效率和可持續(xù)性，促進(jìn)用工制度的平等，體現(xiàn)公民平等享有社會(huì)保障的權(quán)利。

三、小結(jié)

漸進(jìn)主義模式的這種原則對(duì)于實(shí)現(xiàn)一個(gè)大的政策目標(biāo)的決策方式具有重要的實(shí)踐意義。綜上所述，漸進(jìn)主義模式對(duì)上海養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的實(shí)踐具有顯著的適用性。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是一項(xiàng)前所未有的事業(yè)，利用漸進(jìn)主義模式不僅能制訂具有更好可行性的政策，而且能更有利于減少失誤，有效規(guī)避改革道路上各種不可預(yù)見的因素和風(fēng)險(xiǎn)。

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