李珠++向前

長期以來，學(xué)界對人大代表構(gòu)成的研究多著眼于人大代表的年齡、性別、民族、職業(yè)、文化程度等方面。在黨派構(gòu)成方面，只是簡單統(tǒng)計人大代表中的中國共產(chǎn)黨黨員、民主黨派黨員和無黨派人士的比例，很多問題還欠缺較為深入的研究。人大代表中的中國共產(chǎn)黨黨員（以下簡稱“黨員人大代表”）是具有人大代表和中國共產(chǎn)黨黨員雙重身份的特殊群體。隨著社會主義政治文明的發(fā)展，面對利益格局深刻調(diào)整和思想觀念深刻變化的新形勢，加強和改善黨的執(zhí)政能力的需要對黨員人大代表提出了更高要求。因此，有必要從理論和實踐等角度深入分析和研究黨員人大代表的雙重身份問題。

一、保持相當比例黨員人大代表的客觀必要性

在西方資本主義國家中，只要實行政黨制度和代議制度，都存在部分議員同時是某黨派黨員的雙重身份現(xiàn)象。無論是多黨制國家還是兩黨制國家，各政黨都全力爭取議會選舉勝利——有的遵循英國模式，議會選舉結(jié)束后，多數(shù)黨領(lǐng)袖組建內(nèi)閣，掌握行政系統(tǒng)，該黨派或政黨聯(lián)盟控制議會操縱立法程序；有的遵循美國模式，全力爭取議會中的多數(shù)席位，執(zhí)掌立法權(quán)，為本黨代表的階級或階層的利益服務(wù)。不管采用哪種模式，都有一個根本的前提——首先要贏得議會選舉的勝利，即在議會中盡可能多由本黨人士占據(jù)議席。只有本黨人士在議會中占據(jù)多數(shù)，成為議會中的多數(shù)黨，才能在立法、議事、表決等程序中掌握主動權(quán)，確保本黨主張得以體現(xiàn)，使政黨意志順利轉(zhuǎn)化成為國家意志?？梢姡谶@些國家，對于各個黨派而言，議會中的本黨黨員人數(shù)越多，本黨所占議席越多，在議會中的優(yōu)勢也越明顯。作為新型的代議制度，人民代表大會制度與西方國家的議會代表制具有重要的區(qū)別[1]。

人民代表大會制度是“中國各族人民按照民主集中制原則，定期選舉產(chǎn)生自己的代表，組成各級人民代表大會，作為人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，并由人民代表大會組織其他國家機關(guān)，以實現(xiàn)人民民主專政歷史任務(wù)的政權(quán)組織形式?！盵2]但不可否認，作為代議制的一種類型，人民代表大會在立法、議事、表決、監(jiān)督等事項的形式和程序方面，具有代議制天然固有的特征。例如，議事必須達到法定出席人數(shù)，否則議事無效；表決時必須達到或超過規(guī)定比例，否則決議無法通過；政黨關(guān)于國家事務(wù)的重大主張，都要提交代議機關(guān)經(jīng)過法定程序才能上升成為國家意志；等等?？梢?，由于人民代表大會本身固有的代議制特征，為確保黨對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，必須保證在各級人大代表中保持相當比例的中國共產(chǎn)黨黨員。

作為國家權(quán)力機關(guān)的人大及其常委會必須自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是做好人大工作的基本前提和根本保證。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)同發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的作用是一致的。但是，黨不能代行人大職權(quán)，黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和思想政治工作等來實現(xiàn)的，在這一過程中，黨員人大代表肩負著重要使命。黨員人大代表是在國家權(quán)力機關(guān)和立法環(huán)節(jié)堅決貫徹黨的路線、方針與政策的重要力量。正是因為有相當數(shù)量的黨員人大代表在各級人大忠實代表廣大人民利益，切實履行代表職能，行使立法權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)等法律賦予的權(quán)力，才真正保證人民群眾當家作主，同時確保黨的基本路線、方針和政策得到堅決執(zhí)行。在各級人民代表大會中保持相當比例的黨員人大代表是貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)和實現(xiàn)人民當家作主的重要保障措施，具有客觀必要性。

二、黨員人大代表雙重身份的內(nèi)在一致性

全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的執(zhí)政地位是歷史的選擇、人民的選擇，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，這是做好人大工作始終要堅持的最重大的政治原則和最根本的政治保證。在當代中國，共產(chǎn)黨是由工人階級先進分子組成的代表最廣大人民根本利益的政黨組織，人民代表大會是由全國各族人民選舉的代表組成的國家權(quán)力機關(guān)，在與人民的關(guān)系方面，兩者的共同點在于：都不容置疑地代表著人民的利益和意志。從實質(zhì)上說，中國共產(chǎn)黨的主張與人民群眾的意志是一致的。憲法和法律是人民群眾意志的體現(xiàn)，也是黨的主張的體現(xiàn)。實施憲法和法律，就是按廣大人民群眾的意志辦事，就是貫徹黨的主張和政策。因此，體現(xiàn)人民的利益和意志，一個基本的方面就是堅持使黨的政策、主張經(jīng)過法定程序轉(zhuǎn)化為憲法和法律。

同時，各級人大代表由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人印發(fā)的《關(guān)于地方黨委向地方國家機關(guān)推薦領(lǐng)導(dǎo)干民監(jiān)督，代表人民參與行使國家權(quán)力，他們的責任是從根本上代表人民群眾的利益。黨員要成為人大代表，必須嚴格按照憲法、選舉法規(guī)定程序，經(jīng)過合法正當?shù)倪x舉，才能成為人大代表。也就是說，黨員人大代表并不是享有特權(quán)的特殊群體，他們的代表身份與其他非黨員代表一樣，都是經(jīng)過嚴格的選舉程序而依法獲得的。不同的是，作為黨員的人大代表，除了代表人民群眾利益的責任外，還要時刻不忘共產(chǎn)黨員的責任、黨的紀律和黨的利益，各級人民代表大會中的黨員人大代表在依法履職過程中，必須忠實執(zhí)行黨的基本路線和方針政策。由此可見，“黨員”身份與“人大代表”身份從根本上來說不是矛盾對立關(guān)系，而是和諧統(tǒng)一關(guān)系，對黨負責和對人民負責的內(nèi)在邏輯是一致的。

三、黨員人大代表雙重身份的潛在問題

（一）黨員比例過高不利于充分發(fā)揮社會主義民主

如前所述，很多西方資本主義國家的政黨希望本黨黨員盡可能多獲得議會議席，從而取得議會中人數(shù)優(yōu)勢占據(jù)主動。我國的人民代表大會制度是新型的代議制度，盡管在各級人民代表大會中需要保持一定比例的黨員人大代表，但是，黨員人大代表人數(shù)并非越多越好，比例也不是越高越好。

當前，由于人大代表候選人提名、投票選舉等制度尚不完善，慣性思維的束縛尚未完全消失，一些地方人大換屆選舉，特別是間接選舉中仍然存在片面強調(diào)政治面貌、組織照顧安排候選人當選等現(xiàn)象，導(dǎo)致黨員特別是黨政干部在各級人大代表中比例過高，并且長期居高不下。例如，第七、八、九、十屆全國人大代表中，黨員比例分別是66.8%、68.4%、71.5%和72.99%，全部都在65%以上，最多達到72.99%。第十一屆全國人大共有2987名代表，黨員人數(shù)為2099人，達到70.27%。第十二屆全國人大共有2987名代表，黨員人數(shù)為2157人，達到72.21%。在省級人大代表中，黨員比例也呈現(xiàn)較高狀態(tài)。2013年，廣東省十二屆人大的787名代表中，有黨員502人，占63.8%，與上屆基本持平[3]。甘肅省第十二屆人大的509名代表中有黨員320名，占代表總數(shù)的62.87%[4]。其他省級人大中，黨員代表比例也均在60%以上。與全國人大和省級人大相比，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中黨員所占比例往往更高，有的達到80%～85%甚至以上。特別需要指出的是，不少地區(qū)的政府及其部門負責人幾乎全部都是人大代表，有的還身兼幾級人大代表。

部分黨政干部在擔任人大代表時仍然沒有擺脫“官員定位”，經(jīng)常把審議討論報告變成展示自己工作成績、自我評功擺好的機會，有的代表把討論審議報告變成對上級的贊揚比賽。這與人大是人民通過人大代表來表達利益要求、對國家重大事務(wù)作出決策、審議監(jiān)督政府工作的根本性質(zhì)和功能作用相去甚遠[5]。廣泛的群眾基礎(chǔ)是民主制度賴以生存的土壤，讓更多的基層群眾走進國家權(quán)力機關(guān)，是由國家和人民代表大會制度的性質(zhì)決定的，是保證人大及其常委會作出的決議和決定充分反映群眾意愿的現(xiàn)實需要，是群眾參與民主政治建設(shè)、實現(xiàn)人民當家作主的生動體現(xiàn)。黨員人大代表比例過高，特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部比例過高，客觀上減少了基層群眾參與管理國家和社會事務(wù)的機會，影響了人大代表來源和構(gòu)成的廣泛性，一定程度上妨礙了社會各方面利益在人民代表大會會議上的反映，嚴重的話，還可能會削弱國家權(quán)力機關(guān)的群眾基礎(chǔ)。同時，還造成“監(jiān)督者”與“被監(jiān)督者”集于一身的現(xiàn)象，弱化了人民代表大會制度的宗旨，不利于充分發(fā)揚社會主義民主，也不利于體現(xiàn)人民代表大會制度的優(yōu)越性。

（二）雙重身份可能導(dǎo)致角色沖突

“黨員”和“人大代表”二者具有內(nèi)在的一致性，黨員人大代表在人大會議表決中，絕大多數(shù)情況下，都能做到與黨的主張和決定保持一致。但是，從理論和實踐來看，這并不意味著雙重身份完全不會導(dǎo)致沖突。一個人在具有多個社會角色時，不同角色會對個人行為產(chǎn)生不同要求，如果這些要求各自的目標指向不同甚至相互矛盾，個人不能同時滿足所有要求，就會出現(xiàn)角色沖突。黨員人大代表的角色沖突既有共性，也有個性，即個體社會角色與人大代表角色的沖突是人大代表角色的共性沖突，而黨員人大代表的角色沖突則在個體社會角色、人大代表角色之外，再加上了黨員角色，使得情況更為復(fù)雜。在此，我們忽略個體社會角色的影響，集中討論黨員人大代表的雙重身份帶來的角色沖突。這種沖突主要體現(xiàn)為貫徹黨組織意圖和爭取原選區(qū)和選舉單位利益的沖突。

第一種情形：貫徹黨組織意圖和自由行使表決權(quán)的沖突。行使表決權(quán)是法律賦予人大代表的權(quán)力，代表可以在法律法規(guī)范圍內(nèi)自由行使權(quán)力。人大代表對審議的建議等有權(quán)表示同意、不同意或棄權(quán)；對于人事選舉或任免，法律明文規(guī)定：“選舉人對于代表候選人可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他任何選民，也可以棄權(quán)”。但是，按照黨的紀律要求，黨員應(yīng)該服從黨的決定，對黨委的相關(guān)建議和決定完全贊成。如果某位黨員人大代表在人大會議上不同意黨委提出的相關(guān)建議或干部推薦人選，投下反對票或棄權(quán)票，則雙重身份導(dǎo)致的角色沖突就會顯現(xiàn)出來。以三峽工程決議案為例，1992年4月，七屆全國人大五次會議上，《關(guān)于興建長江三峽工程的決議》案進入表決程序。當時，2633名人大代表參與表決，投票結(jié)果是1767贊成票，177反對票，664棄權(quán)票，25人未按表決器。決議雖然獲得通過，但贊成票只占總票數(shù)的67%，866位代表持不同意見，占與會代表的32.9%。

第二種情形：貫徹黨組織意圖和反映原選區(qū)與選舉單位利益的沖突。在地方人大中，也經(jīng)常可以看到人大代表由于謀求原選區(qū)和選舉單位的利益，從而產(chǎn)生角色沖突的現(xiàn)象。例如，2001年2月廣東省召開的第九屆人大第四次會議期間，圍繞省財政廳財政資源再分配問題，各代表團出現(xiàn)了直接相對的利害沖突。廣州市代表團部分代表對廣東省政府工作報告提出了詢問。他們對“加大可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施力度”的具體措施表示疑問，并對政府工作報告中“建立全省環(huán)保監(jiān)測網(wǎng)和環(huán)保區(qū)域協(xié)調(diào)機制，建立和完善江河下游地區(qū)對上中游地區(qū)環(huán)保的補償制度”提出了批評意見。而位于廣東省水源地區(qū)（供應(yīng)珠三角地區(qū)居民飲用水的水庫所在的地域）河流上游的河源市人大代表團對河流下游地區(qū)抱有不滿。他們對媒體表示，由于放棄了能帶來經(jīng)濟發(fā)展效果的大型工業(yè)開發(fā)和觀光開發(fā)項目，保護了河流下游地區(qū)的飲水資源，從而造成了經(jīng)濟發(fā)展的滯后，因此河流下游城市應(yīng)該就中上游地區(qū)的環(huán)境保護措施給予上游城市財政上的支持[6]。由此可見，某些特殊條件下，在面臨協(xié)調(diào)處理當前利益和長遠利益、局部利益和整體利益時，黨員人大代表雙重身份的角色沖突可能被激發(fā)出來，有必要引起重視。

第三種情形：官員身份與人大代表身份之間的角色沖突。人大代表中官員比例過高導(dǎo)致人民關(guān)注的公車改革、財產(chǎn)公示、財政預(yù)算監(jiān)督、減少行政支出等改革推動緩慢；來自行政機關(guān)的人大代表在參與起草法律或提出法律議案時存在部門利益法律化的傾向；代表之間“互相支持”各自部門的預(yù)算或項目謀取部門利益或個人利益；將人大組織的視察、參觀變?yōu)楣M娛樂和消遣，甚至變相地向視察對象索要或者收受財物或免費消費[7]。

在西方國家，一般都有關(guān)于防止和解決議員利益沖突的較為完善的法律和制度[8]。以化解貫徹政黨意圖和自由表決之間的沖突為例，西方國家根據(jù)本國政治實際情況，采用不同的解決辦法。在英國，政黨的支持是議員競選能夠成功的重要條件，所以英國的保守黨和工黨對于屬于本黨的議員控制較嚴，通過議會黨團的運作來統(tǒng)一本黨議員在議會中的行動。保守黨的議會黨團通過一定的組織紀律，要求本黨議員必須服從本黨團的決定，不得采取相反立場。工黨的議會黨團嚴厲維護黨紀，對于違反議會黨團決定的本黨議員，規(guī)定了四種懲處措施，一是督導(dǎo)長簽發(fā)批評狀，二是中止其參加黨團活動資格，三是停發(fā)督導(dǎo)通知，四是開除出黨，任何選區(qū)工黨不得再挑選其為本黨議員候選人[9]。在美國，政黨支持并不是議員當選的關(guān)鍵條件。大多數(shù)候選人贏得選舉主要依靠個人的競選，而不是依靠有組織的政黨的扶持。議員為了連任，主要根據(jù)自己的政治需要，迎合自己所在選區(qū)選民的愿望而投票。因此，民主黨和共和黨在國會中的議會黨團往往以支持議員競選、提供競選經(jīng)費等手段勸說和引導(dǎo)議員遵守投票紀律，但政黨對議員的約束不是強制性的，黨的領(lǐng)袖和議會黨團的督導(dǎo)不能強迫本黨議員按照政黨的立場投票。

我國人民代表大會制度與西方國家的議會制度存在本質(zhì)上的區(qū)別，無論是代表大會，還是常委會、專門委員會，都不按黨派分配席位，各級人大中不存在類似西方國家的議會黨團，也不以界別開展活動。面對雙重身份導(dǎo)致的角色沖突，不能以簡單粗暴的壓制方式對待。如果以命令的形式要求黨員人大代表對黨委向人大提出的相關(guān)建議及黨委向人大推薦的干部人選等“無條件服從”，只能贊成，不能質(zhì)疑或反對，那么，代表人民行使國家權(quán)力的各級人大就會成為一種虛設(shè)，代表人民當家作主就會流于形式。同時，這也是對黨、對人民不負責任的表現(xiàn)。如何有效化解黨員人大代表雙重身份帶來的角色沖突，建立相應(yīng)的體制機制確保黨員人大代表有效履職，值得進一步深入研究。

（三）黨員人大代表使命意識和履職能力亟待進一步提升

《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定：“人民代表大會的臨時黨組織、人大常委會黨組和人大常委會組成人員中的黨員，應(yīng)當認真貫徹黨委推薦意見，帶頭依法辦事，正確履行職責?！蓖瑫r，中共中央部的若干規(guī)定》也要求：“人大代表團和人大常委會組成人員中的黨員，要積極貫徹黨委意圖，帶頭依法辦事，正確履行職責。”相關(guān)規(guī)定都對黨員人大代表的履職提出了明確要求。但是，當前各級人大中的黨員人大代表的履職狀況，與國家權(quán)力機關(guān)的工作要求相比，與所擔負的責任義務(wù)相比，與社會主義民主政治發(fā)展需要和人民群眾的期望相比，還有一定差距和不足。正如上文談到的，由于選舉制度還不夠健全完善、慣性思維束縛尚未完全消失等原因，部分地區(qū)人大，特別是縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人大選舉中仍然存在依照“慣例”或者上級要求，安排照顧退休干部、企業(yè)老板、勞動模范、先進工作者、農(nóng)村專業(yè)戶等當選人大代表的現(xiàn)象。被照顧安排的代表往往會把人大代表看作是自己的榮譽、地位和政治待遇，當作是黨和政府對自己過去工作成績的肯定與表彰，而忽視了人大代表職務(wù)的責任感和使命感，為民代言、為民辦事的主動性和積極性不高。同時，部分黨政干部在擔任人大代表時把審議討論報告變成展示自己工作成績、自我評功擺好的機會，沒有認識到自身肩負的為人民服務(wù)和貫徹落實黨的領(lǐng)導(dǎo)的特殊使命；有的還把代表開展活動當作社交的手段，熱衷于交際應(yīng)酬，甚至出現(xiàn)賄選等不正當現(xiàn)象?？偠灾?，定位偏差、責任意識缺失和能力素質(zhì)欠缺等因素嚴重影響了黨員人大代表的有效履職，不利于人民代表大會這一根本政治制度優(yōu)勢的發(fā)揮。

四、健全完善相關(guān)制度，充分發(fā)揮黨員人大代表的積極作用

十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”。在現(xiàn)實條件下，在人民代表大會制度中把共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當家作主結(jié)合起來，主要靠黨員人大代表來實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政。深入推進人民代表大會制度與時俱進，無論是完善社會主義法律體系，行使立法權(quán)，還是健全人大討論、決策重大事項制度，抑或加強人大對“一府兩院”的監(jiān)督，都需要黨員人大代表發(fā)揮中流砥柱的作用。只有不斷健全完善黨員人大代表有效履職的體制機制，才能充分發(fā)揮黨員人大代表的引領(lǐng)、表率和先鋒作用，才能真正把黨的領(lǐng)導(dǎo)落到實處。

（一）改革人大代表的選舉制度，適當降低黨員比例

按照人民民主的基本原則，進一步健全完善人大代表選舉制度，有序擴大人民群眾的政治參與，保障人民群眾充分行使民主權(quán)利。與之對應(yīng)，在人大代表的選舉過程中，需要科學(xué)合理確定黨員人大代表比例、理順組織提名和人大選舉的關(guān)系等，既確保程序民主和結(jié)果民主，又保證選舉平穩(wěn)有序。

第一，將黨員人大代表的比例保持在合理的范圍內(nèi)，適當增加民主黨派、無黨派人士的比例，發(fā)揮人大制度的利益表達功能。黨的十八大報告明確提出了“降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例”的要求，很多省份進一步對黨員人大代表比例作出了更加具體的規(guī)定，如甘肅省委提出了“兩升一降一保證”的要求，即：基層代表特別是一線的工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員代表的比例比上一屆有所上升；婦女代表的比例比上一屆上升；干部代表的比例比上一屆降低；中共黨員代表的比例比上一屆降低；少數(shù)民族代表和歸僑代表按照法律規(guī)定均予以保證[10]。又例如，廣東省委明確要求廣東省十二屆人大代表中，黨員比例不超過65% [11]。適當降低黨員人大代表比例，有助于有效擴大代表的“普遍代表性”，杜絕用黨內(nèi)的絕對多數(shù)去壓黨外的絕對少數(shù)。同時，保持合理比例的黨員人大代表，打造精簡高效的工作隊伍，運用黨員人大代表的先進性發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，運用有效的方式方法做好宣傳引導(dǎo)工作，在法律范圍內(nèi)依靠自身的影響力，去帶動和說服黨外代表接受自己的主張。

第二，適當放寬代表候選人提名限制，減少上級派選代表候選人名額。除黨委有意安排作為人大常委會組成人員和工作需要應(yīng)選為人大代表的以外，盡量不向選區(qū)推薦代表候選人。充分調(diào)動選民提名推薦候選人的積極性，增加選民直接提名推薦代表候選人人數(shù)，充分尊重選民權(quán)利，把選民提名推薦的、關(guān)注公共事務(wù)、事業(yè)心責任感強、法律意識和文化素質(zhì)較高、能夠真正代表人民利益的候選人提交選民醞釀協(xié)商，接受選民挑選。進一步探索如何堅持黨管干部原則和群眾公推競爭有機結(jié)合，盡量避免采取動員或勸說被提名候選人放棄提名，或者動員提名選民撤回提名等措施，充分發(fā)揚民主的具體方式，落實選舉人的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第三，在差額選舉的條件下，引入公開競爭機制。通過對候選人的宣傳、介紹和比較，增加選舉的透明度，確保選民的知情權(quán)?？梢钥紤]以候選人自薦報名為前提，引入代表候選人自愿申報登記制度，允許候選人自我介紹，發(fā)表演講，回答選民提出的問題，使選舉人對候選人有比較多的了解，有效減少選舉人投票的盲目性，更好體現(xiàn)廣大人民群眾的意志。

（二）妥善解決黨員人大代表內(nèi)在的角色沖突問題

首先，正確認識角色沖突現(xiàn)象。解決角色沖突問題首先必須清醒地認識到，角色沖突現(xiàn)象是不可避免的正常政治現(xiàn)象，問題的關(guān)鍵不是去掩蓋角色沖突，而是建立完善解決角色沖突的制度。角色沖突的根源主要來源于利益沖突，具體來說，人民群眾的根本利益是一致的，但不同地區(qū)、不同群體、不同方面的人民群眾在具體利益上也可能存在沖突，局部利益和整體利益之間、短期利益和長遠利益之間也可能存在不一致的現(xiàn)象。解決黨員人大代表的角色沖突問題，實際是有效協(xié)調(diào)人民群眾具體利益，謀求“最大公約數(shù)”的過程，也是協(xié)調(diào)局部利益和整體利益、短期利益和長遠利益的過程。

其次，具體問題具體分析。解決黨員人大代表角色沖突最核心的環(huán)節(jié)是：什么時候應(yīng)該堅持黨性原則，堅決貫徹與執(zhí)行黨組織的意圖，使代表身份服從于黨員身份；什么情況下應(yīng)該堅持人大代表的原則，切實代表和實現(xiàn)人民的利益，使黨員身份服從代表身份?？傮w原則應(yīng)該是，在重大的原則性問題上，要求黨員人大代表必須嚴格遵循黨的紀律；在具體性事務(wù)性問題上，黨組織可以不對黨員人大代表行使代表權(quán)提出約束性規(guī)定。例如，在關(guān)系黨和國家利益的重大問題、關(guān)系人民群眾根本利益的重大問題、基本法律制定和修改、研究決定關(guān)系全局的重大事項等方面，黨員人大代表必須貫徹落實黨的主張，執(zhí)行黨的政策方針，在思想上、行動上與黨組織保持高度一致。同時，在涉及與人民切身利益緊密相關(guān)的具體問題上，特別是在地方各級人大中，絕大多數(shù)都是討論本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展事項，黨員人大代表可以盡量發(fā)揮人大代表的角色功能。因此，黨組織可以不對黨員人大代表行使代表權(quán)提出約束性規(guī)定，更加充分體現(xiàn)黨員人大代表不僅是黨的政策的執(zhí)行者，更是人民利益的代言人。

第三，探索逐步推進人大代表專職化。黨員人大代表角色沖突中很大比例是官員身份與人大代表身份之間的角色沖突，所以，人大代表專職化是解決黨員人大代表角色沖突的重要途徑?？尚械霓k法是把全國人大和地方各級人大作為兩個參照系，根據(jù)實際情況，采取自上而下的滾動式的漸進模式或上下并行的滾動式的漸進模式[12]。例如，首先在全國人大常委會組成人員中推行擴大代表專職化的比例，再逐步擴大到普通代表中；或是考慮在縣級以上地方各級人大常委會中，逐步擴大專職化比例，待常委會組成人員中專職化比例達到一定程度后，再在普通代表中按比例逐屆增加擴大專職代表數(shù)量。通過逐步推進人大代表專職化，有效解決角色沖突問題，提升代表參政議政質(zhì)量和履職效果，充分發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)越性。

（三）提高黨員人大代表有效履職能力

在適當降低黨員人大代表比例的同時，為確保貫徹落實黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須進一步提高黨員人大代表的履職能力。一是推薦和選派優(yōu)秀黨員進入人民代表大會。優(yōu)先推薦懂立法、具備專業(yè)知識的優(yōu)秀黨員依法進入人民代表大會，使得黨的主張在立法、監(jiān)督、重大事項決策、人事任免等環(huán)節(jié)更好地得到體現(xiàn)和完善。二是加強黨員人大代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)。加強對黨員人大代表的政治責任感教育，深刻認識人民代表大會制度的性質(zhì)、地位、作用，珍惜代表的法律地位，不斷學(xué)習(xí)進步，依法履行好代表職務(wù)。三是加強制度約束。嚴格保證黨員人大代表的素質(zhì)，從源頭上防止別有用心、心術(shù)不正的人混進隊伍，建立健全相關(guān)監(jiān)督制約體系，結(jié)合群眾監(jiān)督、公示、舉報等手段，開展履職考核評估等，保持黨員人大代表隊伍的先進性和純潔性。

參考文獻：

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[12]鄒平學(xué)：《人大代表專職化問題研究》，陳明明、何俊志：《中國民主的制度結(jié)構(gòu)（復(fù)旦政治學(xué)評論第6輯）》，上海人民出版社2008年版，第65～66頁。

（作者單位：廣東培正學(xué)院管理學(xué)院，廣州市檔案局）