黃小鈁

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人大是法定的民意代表機(jī)關(guān)，是貫徹黨的群眾路線的最好形式，而人大代表則是法定的民意代言人，是連接黨委政府與人民群眾的重要橋梁和紐帶。自人大制度創(chuàng)建以來，中國(guó)共產(chǎn)黨就重視人大工作，注重發(fā)揮人大代表密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)。1990年黨的十三屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)同人民群眾聯(lián)系的決定》，強(qiáng)調(diào)“人大中的黨組織和人大代表中的黨員，要密切聯(lián)系非黨代表和廣大群眾，經(jīng)常了解他們的意見和要求?！盵1]黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也指出，要“通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系”[2]。這充分體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)人大代表聯(lián)系群眾制度的高度重視，是新時(shí)期加強(qiáng)人大代表工作的重要指導(dǎo)意見。

截至目前，我國(guó)已經(jīng)建立起了一套對(duì)代表聯(lián)系群眾工作進(jìn)行規(guī)范的完備法律體系，既有根本大法憲法，也有基本法律如地方組織法和代表法，還有各地制定的地方性法規(guī)如代表法實(shí)施辦法等。這一系列法律規(guī)定，為代表開展聯(lián)系群眾工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)和保障，促進(jìn)了代表聯(lián)系群眾工作的常態(tài)化。

一、地方人大代表聯(lián)系群眾制度的探索及其成效

密切聯(lián)系群眾作為黨的一項(xiàng)優(yōu)良作風(fēng)和政治優(yōu)勢(shì)，它不僅是做好人大工作的基本要求，而且是代表發(fā)揮作用的重要前提。為密切代表與群眾的聯(lián)系，充分發(fā)揮人大代表的作用，全國(guó)各地進(jìn)行了廣泛地探索和實(shí)踐，推動(dòng)人大代表聯(lián)系群眾工作制度化和常態(tài)化，取得了一定的效果。

（一）注重制度建設(shè)，形成了密切聯(lián)系群眾的長(zhǎng)效機(jī)制?？v觀各地的探索與實(shí)踐，最突出的特征或者說經(jīng)驗(yàn)就是重視制度建設(shè)——即在總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，及時(shí)出臺(tái)代表聯(lián)系選民制度、意見或辦法，以及相關(guān)的配套制度及機(jī)制，為代表聯(lián)系群眾工作提供保障。（1）制定代表聯(lián)系選民制度。主要內(nèi)容涉及幾個(gè)方面：一是聯(lián)系的主體和對(duì)象，即人大代表和原選區(qū)選民。二是聯(lián)系的基本方式，如走訪選民、邀集選民座談、定時(shí)接待選民、設(shè)置聯(lián)系箱、印發(fā)代表所在單位和聯(lián)系電話等等。三是聯(lián)系的主要內(nèi)容，如宣傳法律法規(guī)和政策、回答選民對(duì)代表工作和代表活動(dòng)的詢問、聽取選民的意見和要求等等。四是反映選民意見和要求的途徑，如在人代會(huì)期間提出議案、建議或詢問；在閉會(huì)期間向本級(jí)人大常委會(huì)提出建議；向本級(jí)“一府兩院”直接反映等等。（2）出臺(tái)關(guān)于代表聯(lián)系選民的意見或辦法。代表聯(lián)系選民的若干意見或辦法重點(diǎn)關(guān)注如何在實(shí)踐中做好代表密切聯(lián)系群眾的工作，因此，其內(nèi)容更具體且具有操作性，主要包括代表聯(lián)系選民的具體要求、時(shí)間、地點(diǎn)和次數(shù)。（3）建立代表聯(lián)系選民工作的配套制度。為落實(shí)代表聯(lián)系選民制度，各地還積極加強(qiáng)配套制度建設(shè)，包括代表視察制度、代表述職制度、代表公示制度、代表接待選民制度、選民意見處理制度和代表考勤登記制度等等。

（二）創(chuàng)新聯(lián)系方式，實(shí)現(xiàn)了代表聯(lián)系群眾的“零距離”溝通。為了讓選民和群眾能找到代表，讓代表及時(shí)了解群眾的意見和要求，地方人大廣泛開展“代表接待選民日”或“代表聯(lián)系選民周（月）”活動(dòng)、利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開通代表電子郵箱、推行代表公示制或代表述職制等，為代表與群眾之間互相聯(lián)系提供了便利。（1）組織開展“代表接待選民日”或“代表聯(lián)系選民周（月）活動(dòng)”。為改善閉會(huì)期間代表工作，激發(fā)代表履職的主動(dòng)性，地方人大及其常委會(huì)積極組織代表開展選民接待日（周、月）活動(dòng)，即確定某日（周、月）作為代表集中聯(lián)系選民的時(shí)間，取得了良好的效果。（2）重視新興媒體在代表聯(lián)系群眾工作中的廣泛運(yùn)用。地方各級(jí)人大高度重視發(fā)揮新興媒體的作用，豐富代表聯(lián)系群眾的方式手段。一是建立人大網(wǎng)站，利用其發(fā)布立法動(dòng)態(tài)、人事任免、決定重大事項(xiàng)等信息，讓群眾能及時(shí)了解人大代表工作的最新進(jìn)展。二是開通代表信箱、代表博客、代表微博和代表論壇等，促進(jìn)代表與選民之間的“面對(duì)面”互動(dòng)與交流，并借此收集民眾的愿望和要求。（3）積極推行代表述職制和代表公示制。20世紀(jì)90年代中期，一些地方人大及其常委會(huì)試行組織本級(jí)人大代表向原選區(qū)選民匯報(bào)自己履行代表職務(wù)的情況，接受選民的評(píng)議。該制度一經(jīng)推出，便受到了群眾的好評(píng)，被認(rèn)為是選民監(jiān)督代表的有效途徑之一。此后，部分地方人大又推行代表公示制，即在選區(qū)設(shè)立代表公示牌，公布本選區(qū)人大代表的照片、姓名、工作單位、通訊地址及郵編、聯(lián)系電話等基本信息，便于選民隨時(shí)能找到代表。

（三）搭建聯(lián)系平臺(tái)，增強(qiáng)了代表聯(lián)系群眾的積極性主動(dòng)性。各地人大結(jié)合自身實(shí)際情況，積極搭建代表聯(lián)系群眾的平臺(tái)，夯實(shí)代表聯(lián)系群眾的基礎(chǔ)，為代表開展聯(lián)系群眾工作提供有效的載體。（1）組建人大街工委，為代表開展聯(lián)系選民工作提供保障。在街道設(shè)立人大常委會(huì)的派出機(jī)構(gòu)——人大街工委，是加強(qiáng)基層人大組織建設(shè)和發(fā)揮人大代表作用的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措。1998年，山西太原市小店區(qū)人大常委會(huì)率先在全國(guó)設(shè)立街道工作委員會(huì)，為代表依法履行職責(zé)提供信息服務(wù)和組織保障，增加了代表聯(lián)系選民活動(dòng)的次數(shù)，提高了聯(lián)系選民活動(dòng)的質(zhì)量，并得到了山西省委、太原市委的高度肯定以及全國(guó)其他省市的認(rèn)可。此后，北京的東城區(qū)、山東的濟(jì)南市和濟(jì)寧市、安徽的蚌埠市和銅陵市等也都進(jìn)行了試點(diǎn)工作，并很快推廣至全國(guó)其他省市的基層人大。（2）設(shè)立“人大代表工作站”或“人大代表工作室”等形式的履職平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)代表與選民或群眾之間的零距離溝通。2002年，廣東深圳市南山區(qū)在全國(guó)首設(shè)“人大代表站”，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。該機(jī)構(gòu)的設(shè)立，為人大代表收集民意需求和開展聯(lián)系活動(dòng)提供了固定場(chǎng)所，有效解決了代表履職平臺(tái)不足的問題，提高了代表履職實(shí)效，促進(jìn)了代表與選民之間的交流與溝通。而后，全國(guó)其他省市學(xué)習(xí)和借鑒深圳市的做法和經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立了類似“人大代表工作站”的機(jī)構(gòu)或組織，如“人大代表之家”“人大代表聯(lián)絡(luò)站”“人大代表工作室”等，開展定點(diǎn)、定時(shí)和定內(nèi)容的聯(lián)系活動(dòng)，推動(dòng)了代表聯(lián)系群眾工作的開展。

總體而言，地方人大及其常委會(huì)的探索和實(shí)踐，取得了較好的成效。表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是形成了較為完備的法律法規(guī)體系，確保代表聯(lián)系群眾工作有法可依。據(jù)檢索，全國(guó)31個(gè)省級(jí)人大都出臺(tái)了實(shí)施代表法辦法和人大代表視察辦法等地方性法規(guī)，大部分區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層人大則制定了更為具體的規(guī)章制度，增強(qiáng)了代表聯(lián)系群眾工作的可操作性。二是促使代表履職更加積極主動(dòng)，提升了人大制度的地位和作用。目前，地方人大及其常委會(huì)通過出臺(tái)地方性法規(guī)，不僅將代表聯(lián)系群眾工作列為考核人大代表的一項(xiàng)內(nèi)容，還明確規(guī)定代表聯(lián)系群眾的方式、次數(shù)、內(nèi)容等，促進(jìn)了代表聯(lián)系群眾工作的常態(tài)化和制度化。三是密切了代表與人民群眾的聯(lián)系，提升了代表在選民中的形象和地位，增強(qiáng)了對(duì)人大制度的認(rèn)同感。隨著聯(lián)系選民方式的多樣化，代表與選民之間的交流和溝通也日漸增多，從而大大拉近了兩者之間的距離，尤其是代表積極解決人民群眾遇到的實(shí)際問題，更是提高了人大代表在選民中的形象和地位。誠如有選民代表所言：“代表辦的事，都是老百姓關(guān)心的、需要的、實(shí)在的事，自己的選票選對(duì)了，這樣的代表選得值，信得過”[2]。

二、地方人大代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)的若干思考

目前，雖然我國(guó)人大代表聯(lián)系群眾工作取得了較大的進(jìn)步，但是，這仍然不能滿足人民群眾的需要和人大工作的要求，影響了人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和制約了人大代表作用的發(fā)揮。具體而言，代表聯(lián)系群眾工作的問題主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：首先，代表聯(lián)系群眾的主動(dòng)性和自覺性不夠。從實(shí)踐來看，代表聯(lián)系選民活動(dòng)基本上是由集體組織開展，很少有代表主動(dòng)開展聯(lián)系活動(dòng)。其次，代表聯(lián)系群眾工作不夠均衡。代表聯(lián)系群眾工作開展比較好的主要是由直接選舉產(chǎn)生的基層人大代表，由間接選舉產(chǎn)生的市、省及全國(guó)人大代表所開展的活動(dòng)比較少，局限于一些調(diào)研和視察活動(dòng)。最后，代表聯(lián)系群眾的效果不夠明顯。由于人民群眾反映的問題多種多樣，且情況較為復(fù)雜，既有歷史遺留的問題，也有因法律政策出臺(tái)而引發(fā)的新問題，這些問題要么涉及多個(gè)部門和行業(yè)，要么是超出了本級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)范圍，造成很多問題得不到解決，影響了代表聯(lián)系群眾的成效。這些問題，既有法律不夠完善和制度不夠健全的原因，也有代表認(rèn)識(shí)不到位和群眾權(quán)利意識(shí)淡薄的因素。對(duì)此，需要從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，結(jié)合地方人大工作實(shí)際，借鑒和吸收一切有益的成果，不斷加強(qiáng)代表聯(lián)系群眾工作的法律和制度建設(shè)。

（一）建立健全規(guī)章制度，做好代表密切聯(lián)系群眾的建章立制工作。目前，我國(guó)憲法、全國(guó)人大組織法、地方組織法以及代表法等法律已對(duì)代表聯(lián)系群眾工作作出了明確規(guī)定，但它們都是一些原則性的法律條款，操作性不強(qiáng)。目前，沈陽市、福州市和遼寧省等少數(shù)幾個(gè)省市人大常委會(huì)出臺(tái)了加強(qiáng)代表聯(lián)系選民的決定或意見，但筆者認(rèn)為，人大代表聯(lián)系群眾的主體是人大代表而非人大常委會(huì)，那么，由人大代表選舉產(chǎn)生的本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定規(guī)范人大代表聯(lián)系群眾工作的制度，似乎有悖于基本法律。因此，建議由各省市人民代表大會(huì)適時(shí)制定相關(guān)的法規(guī)和制度，對(duì)人大代表聯(lián)系人民群眾制度進(jìn)行系統(tǒng)和全面性的規(guī)定，推進(jìn)人大代表聯(lián)系群眾工作的常態(tài)化。通過各省市人民代表大會(huì)制定一部或若干部專項(xiàng)法規(guī)，這“不僅解決了代表聯(lián)系群眾相關(guān)具體制度于法周全的問題，而且從法規(guī)層面上更加明確了代表聯(lián)系群眾制度中人大代表的責(zé)任與義務(wù)，有力保障相關(guān)主體落實(shí)責(zé)任，履行義務(wù)……使代表聯(lián)系群眾工作有法可依、有章可循，健康發(fā)展”[3]。

（二）完善人大代表選舉制度，解決人大代表脫離群眾的制度根源。我國(guó)已經(jīng)將聯(lián)系群眾工作列為代表法定義務(wù)，并且從制度層面予以保障。但是，為什么人大代表脫離群眾的現(xiàn)象仍然比較普遍呢？顯然，這源于代表能否當(dāng)選并不取決于人民群眾。因此，必須改革和完善代表選舉制度。（1）適時(shí)擴(kuò)大直接選舉的范圍：一是在東部、中部和西部各選幾個(gè)具有典型性的地級(jí)市（包括一組發(fā)達(dá)的地級(jí)市和不發(fā)達(dá)的地級(jí)市）進(jìn)行試點(diǎn)，然后再推廣至全國(guó)其他地級(jí)市；二是在北京、上海和天津等直轄市進(jìn)行代表直接選舉試點(diǎn)，探索省級(jí)人大代表直接選舉的可行性。（2）逐步增強(qiáng)代表選舉的競(jìng)爭(zhēng)性。（3）優(yōu)化人大代表組成結(jié)構(gòu)，尤其是要繼續(xù)擴(kuò)大基層一線代表的比重，適度壓縮黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表和軍隊(duì)代表的比例。

（三）健全代表聯(lián)系群眾的工作機(jī)制，拓寬代表聯(lián)系群眾的渠道和途徑。（1）完善代表接待選民制度。首先，明確接待選民的程序及其內(nèi)容，如事先填寫群眾情況登記表并提前寄送給代表；其次，固定每月10日或11日（遇法定假期順延）為區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表接待選民日；再次，考慮到選民反映的問題可能超越區(qū)縣人大的權(quán)限，可以要求市人大代表每季度應(yīng)參加原選舉單位組織的接待選民活動(dòng)的次數(shù)；最后，規(guī)定代表應(yīng)對(duì)選民反映的問題作出回應(yīng)，就地解決或者督促有關(guān)部門解決后再及時(shí)答復(fù)群眾。（2）完善代表走訪、調(diào)研和視察機(jī)制。首先，在確定走訪、調(diào)研和視察活動(dòng)的主題時(shí)，廣泛征集代表們的意見甚至應(yīng)由代表們自行決定。其次，鼓勵(lì)代表自行開展走訪、調(diào)研和視察活動(dòng)，將代表持證開展走訪和調(diào)研活動(dòng)寫入法律，并賦予其同持證視察同等法律地位。再次，明確代表參與走訪、調(diào)研和視察活動(dòng)的次數(shù)，并將其作為代表履職考核的標(biāo)準(zhǔn)。（3）完善代表列席會(huì)議和參加活動(dòng)的機(jī)制。一方面，從法律上規(guī)定代表列席原選舉單位的人民代表大會(huì)會(huì)議的次數(shù)（每屆任期至少兩次）、列席原選舉單位的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的次數(shù)（每年至少一次）、參加聯(lián)系選民活動(dòng)的次數(shù)（每年至少一次）。另一方面，界定“應(yīng)邀列席”的主體及其程序，充分保障代表的列席權(quán)和參與權(quán)。還要對(duì)直接選舉產(chǎn)生的代表列席原選區(qū)選民召開的相關(guān)會(huì)議作出硬性規(guī)定。

（四）完善代表聯(lián)系群眾保障機(jī)制，免除代表聯(lián)系群眾工作的后顧之憂。（1）加強(qiáng)代表聯(lián)系群眾工作的組織建設(shè)。十八屆三中全會(huì)《決定》提出了建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的要求，這為做好代表聯(lián)系群眾工作的組織建設(shè)指明了方向。充分發(fā)揮代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的服務(wù)保障功能，一是加強(qiáng)對(duì)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)職責(zé)定位；二是健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的工作制度，配備經(jīng)驗(yàn)豐富的工作人員，提供充足的經(jīng)費(fèi)；三是重點(diǎn)加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道一級(jí)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。（2）加強(qiáng)代表聯(lián)系群眾工作平臺(tái)建設(shè)。一是繼續(xù)加強(qiáng) “代表聯(lián)系群眾工作室”和“代表之家”的平臺(tái)建設(shè)，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確職責(zé)范圍，配備相應(yīng)的辦公設(shè)備和活動(dòng)場(chǎng)所，便于代表開展活動(dòng)。二是繼續(xù)完善代表小組建設(shè)。重點(diǎn)是探索組建一些專業(yè)代表小組，充分發(fā)揮每位代表的專業(yè)特長(zhǎng)。三是運(yùn)用信息技術(shù)手段，如組建代表微信群、代表QQ群或開設(shè)代表博客或微博等，便于代表與群眾之間的聯(lián)系。（3）加強(qiáng)代表聯(lián)系群眾工作的經(jīng)費(fèi)保障。建議人大常委會(huì)將代表個(gè)人開展活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，?？顚Ｓ?，用于補(bǔ)貼代表聯(lián)系群眾活動(dòng)的交通、通訊、資料設(shè)備等支出項(xiàng)目。

（五）結(jié)合中國(guó)人大制度的現(xiàn)實(shí)，適度借鑒西方國(guó)家議會(huì)代表聯(lián)系選民的做法和經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)人大制度與西方國(guó)家議會(huì)制度同屬于代議制的表現(xiàn)形式，具有很多相似之處。因而，只要符合我國(guó)基本國(guó)情和中國(guó)人大制度的現(xiàn)實(shí)狀況，都值得學(xué)習(xí)和借鑒。（1）探索擴(kuò)大專職代表的比例。黨的十八大報(bào)告提出了要逐步實(shí)現(xiàn)委員專職化的思路，這可以被認(rèn)為是實(shí)行代表專職化的前奏?；谥袊?guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，代表專職化不宜一步到位，需要循序漸進(jìn)，分步驟進(jìn)行：首先，加快實(shí)行我國(guó)各級(jí)人大常委會(huì)中的委員代表專職化。其次，對(duì)直接選舉產(chǎn)生的人大代表實(shí)行專職化，然后推廣至由間接選舉產(chǎn)生的市級(jí)或省級(jí)人大。最后，在實(shí)現(xiàn)各級(jí)人大代表普選產(chǎn)生之后，實(shí)行全國(guó)人大代表專職化。（2）探索建立黨員代表聯(lián)系群眾制度。作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，歷來便重視發(fā)揮黨員代表的作用，并在黨章中將密切聯(lián)系群眾列為黨員的一項(xiàng)義務(wù)并作為選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的基本條件?；诖?，建議由黨的組織部門制定一部關(guān)于黨員代表聯(lián)系群眾的辦法或意見，對(duì)黨員代表聯(lián)系群眾提出具體要求，包括聯(lián)系的意義、基本原則、主要形式、重點(diǎn)內(nèi)容、時(shí)間和次數(shù)以及監(jiān)督保障措施等，將此項(xiàng)工作列為黨員干部考核晉升的一條標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮黨員代表在密切聯(lián)系群眾中的先鋒模范作用。

注釋：

[1]《中華人民共和國(guó)人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編》（1949～1990），中國(guó)民主法制出版社1990年版，第439頁。

[2]秦曉：《完善各級(jí)人大代表與選民、選舉單位溝通渠道的思考》，載《人大研究》2003年第2期。

[3]張郁、吳昌寶等：《代表聯(lián)系群眾的制度化構(gòu)建》，載《人民政壇》2013年第10期。

（作者單位：北京行政學(xué)院政治學(xué)教研部。本文系北京市社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)青年人才資助項(xiàng)目“北京市完善人大代表聯(lián)系群眾制度的實(shí)踐探索與理論思考”階段性研究成果）