摘 要：近年來(lái)，生態(tài)旅游作為一種增進(jìn)環(huán)保、崇尚綠色、倡導(dǎo)人與自然和諧相處的旅游理念和發(fā)展模式在我國(guó)蓬勃興起。但隨著旅游市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大，伴隨而來(lái)是生態(tài)旅游景區(qū)生態(tài)環(huán)境的日益破壞。針對(duì)我國(guó)生態(tài)旅游發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境保護(hù)問題，提出科學(xué)合理的法律解決方案對(duì)我國(guó)生態(tài)旅游市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：生態(tài)旅游；環(huán)境保護(hù)；法律對(duì)策

基金項(xiàng)目：本文系廣西高?？蒲辛㈨?xiàng)“生態(tài)文明建設(shè)過程中生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法律問題研究—以廣西為例”（項(xiàng)目編號(hào)LX2014462）項(xiàng)目資助。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人們已不滿足經(jīng)濟(jì)高速所帶的物質(zhì)享受，開始追求以滿足精神需求為目的的“生態(tài)化”生活方式。于是，親近大自然、感受大自然成為人們生活的一種時(shí)尚。生態(tài)旅游是人類社會(huì)認(rèn)識(shí)自然，重新審視人類自身行為的一種必然選擇。它體現(xiàn)的是一種社會(huì)的進(jìn)步，是一種人類保護(hù)環(huán)境、陶冶情操的高尚的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在人類環(huán)保意識(shí)日益提高的今天，生態(tài)旅游市場(chǎng)在未來(lái)社會(huì)發(fā)展中前景廣闊。但是，人們?cè)谙硎艽笞匀坏耐瑫r(shí)也給大自然帶來(lái)了各種生態(tài)破壞。因此，如何解決生態(tài)旅游市場(chǎng)的壯大與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾成為人們關(guān)注和研究的焦點(diǎn)。廣西擁有豐富的生態(tài)旅游資源，以其獨(dú)特的魅力吸引著國(guó)內(nèi)外的游客，但其在生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中也出現(xiàn)了一些問題。我們將以廣西為例，立足于法律視角，對(duì)生態(tài)旅游發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問題進(jìn)行研究，以期能找到一條生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路。

1 廣西生態(tài)旅游面臨的生態(tài)環(huán)境困境

1.1 廣西生態(tài)旅游資源現(xiàn)狀

廣西壯族自治區(qū)處于祖國(guó)西南邊陲，西臨五彩云南，北臨湘黔，東臨粵港澳瓊，南接?xùn)|南亞，是我國(guó)大西南重要的出海通道，處于中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)的前沿。從“十一”五開始，廣西旅游業(yè)正式邁入旅游強(qiáng)省建設(shè)階段，初步形成了以桂林山水和百色大石圍天坑群等喀斯特地貌景觀為代表的自然風(fēng)光，以北海銀灘、欽州三娘灣和防城港金灘為代表的濱海情韻，以大新德天跨國(guó)大瀑布和憑祥友誼關(guān)為代表的中越邊關(guān)攬勝，以壯、瑤、苗、侗等少數(shù)民族為代表的民俗風(fēng)情以及以興安靈渠、寧明花山壁畫、劉三姐文化為代表的歷史文化風(fēng)采和以“鄧小平足跡之旅”、“長(zhǎng)征之旅”和“抗戰(zhàn)文化”為主題的紅色旅游等廣西旅游的六大特色。2013年8月1日，廣西已評(píng)定國(guó)家A級(jí)旅游的景區(qū)共計(jì)191家（3家5A，91家4A，76家3A，21家2A）。①2014年，全區(qū)新增A級(jí)旅游景區(qū)42家， 7個(gè)生態(tài)旅游示范區(qū)。豐富的旅游資源和區(qū)位優(yōu)勢(shì)令廣西成為最令游客向往的地方之一。

2006年11月，自治區(qū)第九次黨代會(huì)提出了“努力建設(shè)旅游強(qiáng)省，使旅游業(yè)成為重要的支柱產(chǎn)業(yè)”的口號(hào)，2014年全年實(shí)現(xiàn)接待國(guó)內(nèi)游客2.86億人次，同比增長(zhǎng)17.7%；國(guó)內(nèi)旅游收入2495億元，同比增長(zhǎng)27.2%，入境過夜游客421萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)7.5%，國(guó)際旅游（外匯）收入17.3億美元，同比增長(zhǎng)11.7%，旅游總?cè)藬?shù)2.9億人次，同比增長(zhǎng)17.4%，旅游總收入2602億元，同比增長(zhǎng)26.5%。真正實(shí)現(xiàn)了旅游強(qiáng)省的目標(biāo)。

1.2 廣西生態(tài)旅游活動(dòng)中的環(huán)境問題

在生態(tài)旅游建設(shè)中，人們長(zhǎng)期認(rèn)為發(fā)展旅游不會(huì)造成生態(tài)破壞，極力主張大力開發(fā)，一些自然風(fēng)景區(qū)被“開發(fā)”后變得“滿目瘡痍”。廣西生態(tài)旅游發(fā)展中也遇到許多環(huán)境問題，歸納起來(lái)主要有兩類。一類是內(nèi)源性的破壞，一類是外源性破壞。以桂林市為例，內(nèi)源性環(huán)境問題主要是不合理旅游開發(fā)造成的自然景觀的破壞，比如：市內(nèi)景區(qū)，由于風(fēng)景點(diǎn)周邊建筑密度過大，造成對(duì)敏感區(qū)域的景觀破壞；漓江景區(qū)、興坪碼頭體量過大的建筑物，冠巖景區(qū)的滑道影響整體景觀；陽(yáng)朔田園景區(qū)，開發(fā)景點(diǎn)類型與整體環(huán)境不協(xié)調(diào)，如遇龍河附近的寺廟，破壞整體景觀環(huán)境；龍勝矮嶺溫泉區(qū)，賓館建設(shè)過度，造成景區(qū)景觀雜亂；資江景區(qū)，由于沒有詳規(guī)指導(dǎo)的開發(fā)活動(dòng)，對(duì)自然景觀造成嚴(yán)重的破壞；荔浦豐魚巖景區(qū)，溶洞開發(fā)活動(dòng)過度，如恐龍樂園，對(duì)洞內(nèi)自然環(huán)境的破壞；龍勝龍脊梯田景區(qū)，修建公路、村民建旅館，公路修筑、旅館選址不當(dāng)可能會(huì)導(dǎo)致山體滑坡；喀斯特溶洞，溶洞燈光設(shè)計(jì)、布置和使用不當(dāng)，對(duì)鐘乳石的破壞。外源性環(huán)境問題主要是由于游客的旅游行為造成的環(huán)境破壞。比如在桂林、陽(yáng)朔等主要景區(qū)，由于流動(dòng)人口的激增導(dǎo)致排污量增多，造成水污染、固體垃圾增多；在漓江、資江、遇龍河景區(qū)，由于大量水上娛樂項(xiàng)目造成水體污染；在龍勝龍脊梯田，大量的游客造成自然保護(hù)區(qū)內(nèi)土壤板結(jié)、植被遭到破壞；在各景區(qū)由于車輛增多，造成大氣污染嚴(yán)重，交通事故頻發(fā)；在龍脊梯田、資源八角寨景區(qū)，由于游客增多，造成薪材林用量激增導(dǎo)致森林遭到砍伐等。

2 生態(tài)旅游環(huán)境問題的法律原因分析

2.1 生態(tài)旅游法律體系建設(shè)滯后

廣西生態(tài)旅游目前正處于起步探索階段，其發(fā)展也就不可避免的會(huì)遇到許多法律問題。從生態(tài)旅游法律淵源上來(lái)看，在法律層面，我國(guó)目前尚無(wú)一部專門的生態(tài)旅游法律，生態(tài)旅游的發(fā)展缺乏制度保障；在國(guó)務(wù)院和各部委制定法規(guī)規(guī)章層面，各種生態(tài)旅游法規(guī)規(guī)章都很不完備，帶有明顯的暫時(shí)性、應(yīng)急性特征。在地方立法上，如廣西，首先，2008年出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)旅游條例》，但生態(tài)旅游建設(shè)也是近兩年的事情，地方性法規(guī)也已明顯滯后；其次，缺乏相應(yīng)的配套制度及具有可操行的實(shí)施細(xì)則，使該條例缺乏可操作性。由于法制建設(shè)滯后，生態(tài)旅游發(fā)展找不到可持續(xù)發(fā)展的制度依據(jù)。

2.2 生態(tài)旅游管理無(wú)序

首先，管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)。廣西生態(tài)旅游管理體制主要依據(jù)的是《廣西壯族自治區(qū)旅游條例》，當(dāng)然也包括了《自然保護(hù)區(qū)條例》、《文物保護(hù)法》、《森林公園管理辦法》及一些列污染防治法等等。各主管部門依據(jù)管理權(quán)限及利益的不同，出臺(tái)的規(guī)范條例導(dǎo)致生態(tài)旅游管理機(jī)構(gòu)分工不明確，各自為政。其次，管理職能定位不清。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣三級(jí)行政管理并存的模式，造成了行政分割、體制不順的格局。一個(gè)景區(qū)的管理，往往涉及多個(gè)部門，導(dǎo)致生態(tài)旅游管理的主體混亂，影響到旅游資源的合理開發(fā)、經(jīng)營(yíng)以及保護(hù)。還有些景區(qū)處于多個(gè)行政區(qū)域管轄范圍，這些景區(qū)不僅要按照部門分別管理，而且還要按照行政區(qū)劃由各地政府領(lǐng)導(dǎo)，而為了追求利益的最大化，各地政府瘋狂進(jìn)行開發(fā)利用，以期在開發(fā)中占的先機(jī)。

2.3 生態(tài)旅游監(jiān)督機(jī)制失效

生態(tài)旅游法律監(jiān)督機(jī)制存在缺陷，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期監(jiān)督目的。旅游業(yè)法律監(jiān)督主要對(duì)象應(yīng)該是旅游主管部門及其公職人員，而在廣西生態(tài)旅游法律實(shí)踐中，被監(jiān)督的對(duì)象往往是生態(tài)旅游的開發(fā)者、經(jīng)營(yíng)者及消費(fèi)者，旅游行政主管部門則很少受到監(jiān)督，這與設(shè)置法律監(jiān)督的目的存在一定的偏差。這一方面是由于監(jiān)督主體在面對(duì)強(qiáng)大的國(guó)家行政權(quán)力時(shí)，存在畏難情緒。另一方面是旅游主管部門或者領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)利意識(shí)嚴(yán)重，對(duì)監(jiān)督部門提出的問題、意見和建議采取不配合，避重就輕。從而是法律監(jiān)督功能弱化。

2.4 生態(tài)旅游環(huán)境教育不足

生態(tài)旅游應(yīng)該是可持續(xù)發(fā)展的新興旅游模式，這就要求人們普遍具有良好的環(huán)保理念，自覺的環(huán)保意識(shí)。但縱觀廣西生態(tài)旅游的實(shí)踐，生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)工作大都停留在表面，比如不得隨意丟棄垃圾，不得隨意刻劃等等。生態(tài)旅游景區(qū)很多環(huán)境問題，其根本原因也就是游客和景區(qū)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄。目前我國(guó)還沒有環(huán)境教育法律法規(guī)，廣西生態(tài)旅游環(huán)境教育也還停留在表面教育、懸掛環(huán)境保護(hù)標(biāo)語(yǔ)等口號(hào)式傳統(tǒng)環(huán)境教育模式上，很難為廣西生態(tài)旅游發(fā)展提供強(qiáng)大的思想基礎(chǔ)。

2.5 社區(qū)參與力度不夠

景區(qū)社區(qū)居民是生態(tài)旅游健康發(fā)展的一個(gè)重要因素，和開發(fā)者與游客相比，社區(qū)居民熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，因此生態(tài)旅游的發(fā)展離不開社區(qū)居民的廣泛參與。旅游景區(qū)大都位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)落后，生態(tài)旅游開發(fā)不僅有助于拓展社區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，而且也有利于增強(qiáng)其環(huán)保意識(shí)，還有利于當(dāng)?shù)赝林幕c外來(lái)文化的相互交流，實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游地生態(tài)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益“三贏”。但現(xiàn)實(shí)是在廣西甚至是我國(guó)其他地方都存在著對(duì)社區(qū)參與的忽視，社區(qū)居民在生態(tài)旅游項(xiàng)目的論證、立項(xiàng)過程中沒有話語(yǔ)權(quán)，僅僅是被動(dòng)的參與到生態(tài)旅游活動(dòng)中去，不利于生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)工作的開展。

3 生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法律對(duì)策

3.1 加強(qiáng)生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法律體系建設(shè)

在完善立法上，應(yīng)綜合考慮生態(tài)旅游的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)旅游資源整體價(jià)值，樹立可持續(xù)利用理念制定生態(tài)旅游法及實(shí)施細(xì)則，明確生態(tài)旅游資源所有權(quán)、生態(tài)旅游管理權(quán)與開發(fā)利用權(quán)，從而規(guī)范生態(tài)旅游發(fā)展中出現(xiàn)的法律問題，以取代政出多門的法規(guī)和規(guī)章。在制定完善相關(guān)法律時(shí)，在立足于我國(guó)實(shí)際的基礎(chǔ)上應(yīng)適當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)旅游立法的成功經(jīng)驗(yàn)，如旅游環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、生態(tài)旅游認(rèn)證制度、生態(tài)旅游規(guī)劃制度等等，不斷健全促進(jìn)我國(guó)生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的政策、法律法規(guī)體系，改變我國(guó)生態(tài)旅游法治建設(shè)滯后的情形，推進(jìn)我國(guó)生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)法治化。

3.2 明確生態(tài)旅游管理機(jī)構(gòu)

為了有效的對(duì)生態(tài)旅游區(qū)進(jìn)行管理，應(yīng)在生態(tài)旅游區(qū)設(shè)置權(quán)限統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，以便于處理景區(qū)各類管理事務(wù)，建立完備的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量管理體系。在生態(tài)旅游法制建設(shè)中應(yīng)明確生態(tài)旅游主管部門的權(quán)限劃分，以避免不必要的行政干預(yù)。同時(shí)，生態(tài)旅游主管部門應(yīng)樹立可持續(xù)發(fā)展理念，認(rèn)真履行職責(zé)，以保護(hù)生態(tài)旅游區(qū)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游資源的可持續(xù)利用。在管理隊(duì)伍的建設(shè)上，要挑選那些懂法律、懂管理、懂旅游的有高度責(zé)任心的人充實(shí)到管理上來(lái)，并且要對(duì)管理隊(duì)伍進(jìn)行必要的經(jīng)常性的培訓(xùn)，以提高其履職能力。

3.3 完善生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)憲法賦予了我國(guó)公民具有的監(jiān)督權(quán)，人民有權(quán)監(jiān)督相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施的各項(xiàng)生態(tài)旅游活動(dòng)，有權(quán)監(jiān)督旅游參與者公平公正地運(yùn)用法律。全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院和各級(jí)人民政府作為生態(tài)旅游景觀所有權(quán)行使的代表，國(guó)務(wù)院旅游主管部門及地方各級(jí)旅游主管部門作為生態(tài)旅游資源的主管部門，國(guó)務(wù)院及各級(jí)人民政府有權(quán)對(duì)其行政行為進(jìn)行監(jiān)督；各旅游行政主管部門根據(jù)其職權(quán)范圍和管理的需要，可以設(shè)置專門的派出機(jī)構(gòu)到各生態(tài)旅游區(qū)進(jìn)行日常事務(wù)的監(jiān)管，各旅游行政主管部門對(duì)其派出機(jī)構(gòu)的管理活動(dòng)也要進(jìn)行有效的監(jiān)管。當(dāng)然，通過國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督對(duì)生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)工作是不夠的，還需要充分發(fā)動(dòng)農(nóng)林業(yè)、環(huán)境保護(hù)部門以及一些民間環(huán)保團(tuán)體的監(jiān)督作用，對(duì)生態(tài)旅游行政機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行廣泛的監(jiān)督，防止公權(quán)力濫用。將國(guó)家監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督統(tǒng)一起來(lái)，同時(shí)強(qiáng)化各種監(jiān)督力量之間的協(xié)作配合，充分發(fā)揮生態(tài)旅游法律監(jiān)督的整體效能。

3.4 加大宣傳教育力度，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)

在生態(tài)旅游宣傳教育上，教育對(duì)象應(yīng)該具有廣泛性。但重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部及管理人員開張生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育，使其認(rèn)識(shí)到景區(qū)生態(tài)保護(hù)的重要性。宣傳教育的方式可以多樣化，一是可以利用大眾傳媒進(jìn)行教育，在一些少數(shù)民族地區(qū)，也可以發(fā)揮少數(shù)民族民俗的作用，利用少數(shù)民族地區(qū)喜聞樂見的表演形式進(jìn)行宣傳教育，比如各少數(shù)民族的民歌、歌圩等。二是還可通過在生態(tài)保護(hù)區(qū)的展廳、標(biāo)識(shí)牌及導(dǎo)游引導(dǎo)對(duì)游客進(jìn)行環(huán)境教育。

3.5 建立有效的社區(qū)參與保障機(jī)制

由于傳統(tǒng)的自然資源國(guó)家所有，不考慮景區(qū)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益，在生態(tài)旅游活動(dòng)中，一旦出現(xiàn)生態(tài)旅游開發(fā)經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者有破壞生態(tài)環(huán)境的行為時(shí)，社區(qū)就缺乏了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。因此，在生態(tài)旅游開發(fā)中，應(yīng)保障社區(qū)在生態(tài)旅游區(qū)開發(fā)建設(shè)中的利益訴求，保障其合理合法的利益，提高其參與生態(tài)旅游區(qū)環(huán)境保護(hù)的積極性和主動(dòng)性。同時(shí)，社區(qū)居民也應(yīng)該提高自身維權(quán)意識(shí)。生態(tài)旅游區(qū)大多處于邊遠(yuǎn)山區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后，居民大都沒有受過良好的教育，在自身利益受損的情況下很難利用法律維護(hù)自身合法權(quán)益，這就需要政府的積極引導(dǎo)，引導(dǎo)社區(qū)群眾參與到生態(tài)旅游活動(dòng)中去，并對(duì)當(dāng)?shù)氐慕逃o予積極扶持，對(duì)社區(qū)群眾進(jìn)行相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)教育，提高社區(qū)居民整體的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，保障生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介

張戈躍（1980-），男，漢族，河南漯河人，廣西民族師范學(xué)院講師，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)、環(huán)境法學(xué)。