吳士存

2014年11月，李克強總理在東亞領(lǐng)導(dǎo)人系列會議上指出，中國關(guān)于南海問題的“雙軌思路”已經(jīng)明確，即有關(guān)爭議由直接當(dāng)事國在尊重歷史事實和國際法基礎(chǔ)上，通過談判協(xié)商和平解決；南海和平與穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同加以維持。中方的這一倡議得到有關(guān)各方高度關(guān)注與認(rèn)可。

“雙軌思路”的提出標(biāo)志著中方處理南海爭議的手法因應(yīng)南海形勢新特點發(fā)生了務(wù)實調(diào)整，從完全拒絕在任何多邊場合討論南海問題轉(zhuǎn)向承認(rèn)在有限多邊場合討論這一問題具有一定必然性。這既體現(xiàn)了中國政府政策的一致性和連續(xù)性，也不與東盟國家的態(tài)度和立場相抵觸。

南海問題已經(jīng)演變?yōu)闋幎朔胶屠尕P(guān)方的復(fù)雜博弈，域外國家的過度介入成為南海爭議陷入僵局的根本原因。中國與東盟各國已經(jīng)形成共識，即南海問題不是中國與東盟關(guān)系的全部?！半p軌思路”進(jìn)一步明確了這一點，也厘清了爭端當(dāng)事國和非爭端當(dāng)事國各自的權(quán)利和義務(wù)，可以有效規(guī)避非爭端當(dāng)事國卷入復(fù)雜領(lǐng)土主權(quán)爭議、被迫選邊站隊的情況，更能有效遏制部分爭端當(dāng)事國借南海爭議綁架東盟進(jìn)而影響中國與東盟總體關(guān)系的企圖。

“雙軌思路”的首要任務(wù)是維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定。目前，隨著南海局勢的總體可控，落實“雙軌思路”已經(jīng)提上日程。落實的關(guān)鍵在于按照2002年中國與東盟十國簽署的《南海各方行為宣言》精神，根據(jù)公認(rèn)的國際法原則，推進(jìn)協(xié)商談判，和平解決爭端。協(xié)商談判是當(dāng)事國政府和公眾最易接受、引起震動最少也最具持久性的問題解決方式?；仡櫮虾幎水a(chǎn)生以來的發(fā)展歷程，一個根本性的問題在于究竟是該由爭端當(dāng)事國直接協(xié)商談判還是應(yīng)訴諸第三方爭端解決機制？從國際實踐看，絕大多數(shù)陸地和海上邊界的劃定都是由當(dāng)事國直接協(xié)商談判解決的，1970年美國與墨西哥劃定領(lǐng)海談判、1993年英國與美國（英屬安圭拉和美屬維爾京群島）劃界談判、2000年中越北部灣灣口內(nèi)海域劃界談判就充分說明了這一點。

就具體操作而言，可考慮建立“雙軌思路”下的“第一軌”和“第二軌”協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)“雙軌”談判并行的局面。就是由爭端當(dāng)事國組成“第一軌”、由中國與東盟國家共同組成“第二軌”，兩個軌道上的協(xié)商談判工作不僅并行不悖，而且可以相輔相成。目前，中國與東盟國家已在“第二軌”上就落實《南海各方行為宣言》建立起高官會和聯(lián)合工作組機制，迄今為止共舉辦了8次高官會、12次工作組會議，達(dá)成了許多共識。近年來“第一軌”的談判磋商進(jìn)展緩慢，促進(jìn)機制也較匱乏，直接當(dāng)事國需盡快重啟談判磋商，彌補這一空白。

全面有效落實《南海各方行為宣言》，積極穩(wěn)妥推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”磋商，為有效管控南海爭議提供制度化的保障，是中國與東盟各國為維護(hù)南海局勢穩(wěn)定、推動開展海上務(wù)實合作達(dá)成的重要共識。有關(guān)各方應(yīng)加快“南海行為準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程，爭取早日開花結(jié)果。國內(nèi)外一些輿論認(rèn)為中國在“南海行為準(zhǔn)則”問題上的真實態(tài)度是拖下去、拖“黃”它，其實這是一種誤解或者蓄意歪曲。

落實“雙軌思路”的另一主要路徑是積極開展雙、多邊海上務(wù)實合作，這種合作能夠增進(jìn)政治互信、擴(kuò)大利益契合點，并為妥處爭議創(chuàng)造良好氛圍，為最終和平解決爭端、使南海成為和平合作之海所必不可少。作為海上爭議解決前的臨時性機制安排，共同開發(fā)是有關(guān)各方緩和爭端的有效方式，具備豐富的政治、法律內(nèi)涵，也積累了不少國際實踐經(jīng)驗。鑒于南海問題的長期性、復(fù)雜性特點，短期內(nèi)徹底解決爭端恐不現(xiàn)實，但不管爭議能否最終化解，抓住建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”的契機，用好“中國—東盟海上合作基金”，由易到難地推進(jìn)中國—東盟海上務(wù)實合作，最終實現(xiàn)以油氣資源、漁業(yè)資源為主的共同開發(fā)與合作，仍不失為縮小分歧、管控摩擦、增進(jìn)信任的有效途徑。

4月9日，中國外交部發(fā)言人首次就中方在南海進(jìn)行島礁改擴(kuò)建問題作出回應(yīng)，指出在中方主權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行的有關(guān)工程主要用于民事目的，將建設(shè)包括避風(fēng)、助航、搜救、海洋氣象觀測預(yù)報、漁業(yè)服務(wù)及行政管理等方面的功能和設(shè)施，為中國、周邊國家以及航行于南海的各國船只提供必要協(xié)助。各方應(yīng)當(dāng)注意到這一表態(tài)，認(rèn)真思考其中蘊涵的合作可能。如果有關(guān)直接爭議方能夠在南海島礁上開展旅游、氣象等方面合作的試點，將對海上合作的整體推進(jìn)產(chǎn)生積極影響。

（作者為中國南海研究院院長、外交部政策咨詢委員會委員）