本刊記者 曹 凜

晚清政府（1840年—1911年）時期，雖然航政權大部分被西方列強蠶食，但仍制訂了一些相關政策和船只查驗章程。同時，清政府對海關船只的檢查、收稅和管理工作也比較重視，盡管中國五大海關被西方列強占據(jù)，改為五大洋關。

鴉片戰(zhàn)爭前的廣州城?？康拇?/p>

晚清政府對新舊海關的船舶管理

中國海關始設于1684年（康熙二十三年），至1840年鴉片戰(zhàn)爭之前，清政府負責港航管理事務權的片戰(zhàn)爭。當時世界上最強大的國家——英國，向晚清政府大量走私鴉片，1838年冬，道光帝派林則徐往虎門硝煙。英政府因此于1840年6月派艦船47艘封堵住廣東珠江口，史稱“鴉片戰(zhàn)爭”。清政府戰(zhàn)敗后，于1842年7月簽訂了《南京條約》（又稱《江寧條約》）。《南京條約》除將香港島割讓給英國，還賠款2100萬白銀，開放了上海、廣州、廈門、寧波、福州等中國五大通商口岸。

晚清政府失去了關稅自主權，但海關管理權部分仍被中國海關所掌握。當時的新關歸洋人管理，各地舊關還是歸屬清政府管理。但洋關發(fā)展很快，至晚清末年的1910年，中國五大洋海關的工作人員已達1.9萬多人。

自1840年中國進入近代社會，晚清的港航管理體制，已呈現(xiàn)出具有港航監(jiān)督和船舶管理兩大功能的特點。

船舶檢驗方面，晚清的民間船型依然延續(xù)我國古代船型，各級政府通過保甲制度負責船只登記、船舶編號和檢丈工作。西方侵略者強奪我海關權后，五大洋關的一些重要港口的理船廳，承擔當?shù)刂型廨啓C構是海關和相關地方管理機構。

康熙于1684年在“江、浙、閩、廣”設立四海關，取代之前各朝沿江沿海的市舶司航政管理機構。各海關的長官為海關監(jiān)督，負責“海關復稅梁頭”等航政管理與抽稅監(jiān)管工作（《清史稿》卷一百二十五《食貨六》）。因為收取船稅，我國古代各朝代的管理港航事務的機構，積累了大量船舶檢查與丈量的經(jīng)驗。其對維護國家利益，保證航行安全，推動我國造船和航運事業(yè)的發(fā)展起到了積極作用。

1840年，中國遭遇第一次鴉船的登記和檢丈工作。至同治十年（1871年），江漢關理船廳開始兼理200擔以上載重量的國內(nèi)木帆船的統(tǒng)計和檢查工作。直至光緒三十二年（1907年），清政府成立郵傳部，屬下的航政司，成為我國船只的專業(yè)管理機關，掌管全國航政工作，包括對民間木帆船進行登記、丈量和質量檢查。

海關方面，1843年11月17日，上海江海關為了監(jiān)管中外輪船與大型木船等，設盤驗所于洋涇浜北岸，這相當于一個臨時設置的海關檢船收稅分支機構。

1843年，粵海關通知對進口船按所載噸位征收碇泊稅，改變了自宋至明以來一直沿用的按船只寬長尺度，征船鈔的規(guī)定。

1851年清政府頒布《上海港口管理章程》共6條，規(guī)定了中國方面江海關河泊所港務長的航政管理職責。其中第二條規(guī)定港務長的職權：“為外國船只指泊，監(jiān)督外國商船的停泊于開航，已停泊的外國商船未經(jīng)港務長的同意，不得擅自移動?！钡诹鶙l：“章程若要修改，應由道臺與領事共同協(xié)商辦理?！?/p>

航政管理方面，1845年，江海關的中國海關監(jiān)督，根據(jù)南京條約和英國領事巴富爾的要求，新開設了“西洋商船盤驗所”，年底改為“江海北關”，負責辦理商輪關稅業(yè)務?！敖１标P”漸漸有取代清政府江海關的趨勢。

由于江海關的部分職權旁落，清政府將江海關長官——海關監(jiān)督一職，改稱為“護理江南海關道”。

江海關的幾大新舊稽查關卡雖然名義上還由我國官員負責管理：“江海北關”由江蘇蘇松太兵備道統(tǒng)管。根據(jù)清代的官階制度：蘇松太兵備道道臺是?。ㄑ矒?、總督）與府（知府）之間的地方長官。但很多具體業(yè)務已被西方勢力所插手。如1851年，清政府委派外國專業(yè)人士擔任江海關河泊所的港務長，不久河泊所正式改名為理船廳，業(yè)務權限也漸漸清晰，即清廷規(guī)定的指泊、維序、征收碇泊稅和監(jiān)督船舶進出等幾項基本海關管理職責。

晚清政府重視船只檢查與管理

咸豐十一年（1861年），清政府設立總理衙門，成為晚清政府開展洋務及外交事務而特設的中央管理機構。總理衙門官員有總理大臣、總理大臣上行走、總理大臣上學習行走、辦事大臣等。光緒二十七年（公元1901年），總理衙門撤換為外務部，但還位列六部之上。

總理衙門的下屬之一是北洋大臣。北洋大臣是具體負責海關事務的總理衙門下屬官員，又稱為三口通商大臣（及五口通商大臣）。

三口通商大臣駐天津，管理牛莊、天津、登州三口對外通商（包括外交）事務。同治九年（1870年）改三口通商大臣為北洋通商大臣，簡稱北洋大臣，負責三口地區(qū)的外交、海防、關稅及官辦軍事工業(yè)等事宜。擔任過北洋大臣的有李鴻章、王文韶、榮祿、袁世凱等。北洋大臣后期多由直隸總督兼任。

1868年，直隸總督李鴻章兼任北洋大臣期間，“驗收”海運夾板船的運輸漕糧和船質，并令下屬“酌擬輪船章程”，獲批。“本年（同治七年（1868年））夏間，臣于驗收海運之暇，遵照總理衙門函示，商令浙局總辦海運委員知府朱其昂，酌擬輪船章程……，疏入，報可”（《清史稿》卷一百五十《交通二·輪船》）。

1874年，江蘇官員提議訂立《華商造船章程》，未獲批準?！肚迨犯濉ぽ喆罚骸埃ㄍ危┦?，鴻章又疏言：“同治間曾國籓、丁日昌在江蘇督、撫任，迭據(jù)道員許道身、同知容閎創(chuàng)議華商造船章程，分運漕米，兼攬客貨。曾經(jīng)寄請總理衙門核準，飭由江海關道曉諭各口商人試辦。日久因循，未有成局?！?/p>

1872年，輪船招商局成立，朝廷有大臣認為輪船會妨礙河船生意，直隸總督認為河北河船幾十年間已從三千多只減為四百余只，影響不大?！肚迨犯濉肪硪话傥迨督煌ǘぽ喆罚骸巴问荒?，直隸總督李鴻章建議設輪船招商局，論者謂妨河船生計。鴻章謂當咸豐間（1851年～1861年）河船三千馀艘，今僅存四百艘?！?/p>

輪船招商局總部設在上海，分局設在天津、牛莊（遼寧）、煙臺、漢口、福州、廣州、香港以及國外的橫濱、神戶、呂宋、新加坡等處。輪船招商局是官督商辦的股份制民船企業(yè)，為中國第一家近代輪船航運公司。

同治十一年（1872年），由清政府李鴻章授意，漕運局總辦朱其昂、朱其韶等官員共同擬定了《輪船招商局章程》19條，1881年印行刊發(fā)。相關船只建造質量和質量檢查內(nèi)容的，包括第12條：“輪船機器一切，由商局隨時監(jiān)察，以集精思而防損壞也。輪船倘行駛稍遲或煤油稍費，準由商局隨時仿照洋人便捷輪船式樣，繪圖呈請續(xù)造，以期精益求精。至機器一切，該商局應隨時查察……”（《海防檔》，甲，購買船炮，（三），P911 ～ 915）。

《輪船招商局章程》第16條是相關船只牌照登記和船體質量檢查、維修內(nèi)容：

“給發(fā)牌照，以憑各口照驗也。輪船既經(jīng)招商貿(mào)易，所有貨物稅銀應仍照新關章程完納。其往來各口，須由商局稟請，給發(fā)牌照，以憑照驗。請先知照各口新關，一體查照。倘官有調用，即由商局留照聽調，租者免其租價，自置者由官給其租價。倘有碰壞之處，亦由官修理完固，歸還。如不堪修理，歸還造價，或仍由機器局照樣造還”（同上，P911～915）。

同治十一年十二月，招商局內(nèi)一艘名為“伊敦”的漕運輪船，“核裝漕米七千石”，由香港來到上海，經(jīng)保險行相關人員的質量檢查，合格后在海關領到船照：

“伊敦”輪船“由香港行駛抵滬，當即請保險行詳細察看船身，詢屬堅固，準其保險。所有該船應升旗號，其主旗援照上海機器局兵輪船用黃羽紗，上繪青龍式樣。至應領船牌，查照同治六年所定華商買用火輪夾板等船章程第二款，向海關領給中國牌照之案，業(yè)經(jīng)援照辦理，并遵繳照費銀兩，試往廣東之汕頭貿(mào)易”（《招商局檔案》抄件《同治同治十一年十二月，朱其昂稟復商局輪船花名價目暨現(xiàn)辦情形，并送輪船運漕章程清折》）。

1874年，清政府李鴻章批示通過了招商局江浙一帶輪船到滬進行船質檢查的文件：“將來輪船到滬□驗，與合同不符，或以舊船油飾冒充新船，應如何退還議罰之處，……俟船將到，再請核示船名，……仰即照式刊刻，分送至上海機器局，新造夾板船號□合同”（《招商局檔案》復印件《同治十三年九月，李鴻章批示文稿》）。

同年三月，招商局相關部門還檢查了平安輪船的機器質量：

“查有平安輪船一號”，“茲查該船機器一切，未能堅固，業(yè)經(jīng)退租。所有前請護照，相應移還，為此合移貴道，請煩查照，飭將護照涂銷”（《招商局檔案》復印件《同治十三年三月二十七日，招商局移文江海關道》）。

1885年，輪船招商局擬定了《用人章程十條》，其中第3條記載：幫辦董事股份分為八股，包括攬載股、運漕股、銀錢股、保險股、修驗股等八股。

修驗股的成立，表明輪船招商局有了專門負責船舶質量檢驗和修理的部門。

輪船招商局隨時代的變遷而發(fā)展，1949年招商局被中國政府接管，1951年2月1日，招商局（上?？偣荆└慕M為中國人民輪船總公司，香港招商局歸中國人民輪船總公司領導。

道光二十九年（1849年），清政府派大員“查勘“往來上海的中國商船船質，以分類登記：

“據(jù)商牙等稱，向來各處沙船往來上海者，本有三千余號。近年商賈力微，腳價太賤，船商無力修艌，以致朽壞者居多。自今寬大堅固沙船，通計不過一千二三百號，……現(xiàn)在停泊浦口未開之船，頃于二月二十六日查勘，除裝四五百石不能遠涉重洋之小船，不計外，其自八九百石，至一千二三百石之大、中兩號沙船，實只存八十余只”（玉溪、齊學裘《見聞隨筆》第二卷《道光廿九年，奉委赴上海查辦海運事宜通稟各憲稿》）。

晚清政府還于同治五年（1866年）設福建船政大臣一職，簡稱“船政大臣”，主管福建船政局，主要負責福建船政局造船管理方面的專折奏事。原江西巡撫沈葆楨1866年首任福建船政大臣。光緒十六年（1890年）以后，福建船政大臣多由閩浙總督或福州將軍兼任。

船政大臣主管的福建船政局于1866年由閩浙總督左宗棠創(chuàng)建，當時左宗棠和沈葆楨都認為，法國制造輪船、英國的航海技術比較先進。左宗棠在《擬購機器雇洋匠試造輪船先陳大概情形折》中認為：“設局監(jiān)造輪船……輪船成，則漕政興，軍政舉”（《左宗棠全集》書牘卷七）。

于是聘請法國人日意格與德克碑為正、副監(jiān)督，并從法國雇請51名洋師、洋匠和工人，從英國聘請30名駕駛與管輪技術人員，教導中國工匠造輪船，船政學堂分制造和駕駛兩個專業(yè)。船政局學堂著重學習計算、設計船體功能和尺寸，制造零件，并能依圖放樣。

福建船政局對船只建造規(guī)范等提出要求：“保令外國員匠教導中國員匠，按照現(xiàn)成圖式、造船法度，一律精熟，均各能制造輪船”（見與日意格訂立的5年“保約合同”），以達到船政局人員“通一切船主之學，能自監(jiān)造、駕駛”。

福建船政局重視管理工作的“行政自主權”，正、副洋監(jiān)督、洋員、洋匠必須聽從清政府船政大臣的指令和調遣，不合格者船政大臣可以報請清廷撤之。福建船政局包括船只建造的鐵廠、輪機廠、船廠、鐵肋廠、合攏廠、魚雷廠、帆纜廠等及木工車間、裝配車間、鍋爐車間、模型車間、安裝車間、翻沙車間、軋材車間、帆具車間等。

晚清政府海關江浙區(qū)的船只檢查圖

1873年，清政府官員內(nèi)閣學士宋晉奏請朝廷福建船政局暫停造船，李鴻章對此反應強烈，上奏反對，表明中西方戰(zhàn)船質量差距巨大，應該堅持投資造船，“船愈堅大，則費愈來多”，并舉例上海負責船政的道員馮浚光上西方艦船“察看”船質情況，說明福建船政局需學習的地方：“該道等往觀水線之上鐵甲厚十寸，內(nèi)櫬木板厚十八寸，船幫均系夾層，中可藏人，即轟破外層，而里鐵未穿外水不能灌入，機器、鍋爐及兩層巨炮，均在厚鐵甲之中……”（《李鴻章奏折》（《交通史航政篇》第五冊《第四章·工程》P2298 ～ 2302））。

幾年后，福建馬尾從一個濱水小村莊成為當時“遠東最大的造船基地”和“中國海軍人才的搖籃”。1882年，我國北洋、南洋海軍初具規(guī)模。后李鴻章建立北洋、南洋、福建和廣東4個水師。至1894年止，4水師共有106艘船艦，其中自制44艘中有32艘為福建船政局制造。

晚清政府的船只查驗章程

清光緒二年（1876年），清政府總管福建、浙江軍民政務的閩浙總督針對當?shù)卮耙蚴鹿识h浮、擱淺的“勘驗、救護”，特制訂了《閩省救護中外船只章程》5條，發(fā)布兩省執(zhí)行（P1269 ～ 1271）?！堕}省救護中外船只章程》的制訂，對兩省中外遇險船只進行“勘驗、救護”，提供技術維修，有力保障了當?shù)氐拇坏暮叫邪踩?/p>

光緒十三年（1887年），清政府通過了李鴻章相關黑龍江流域小輪和龍船船式規(guī)定的奏折：

“查松花江上抵黑龍江之水道淺處不過四五尺，小輪吃水當以四尺為度，可期往來適用。并擬制造十二槳之小長龍船四只，以濟輪船之不及?！?/p>

1888年，清政府訂立了《湖南內(nèi)湖輪船章程》15條，對內(nèi)湖輪船的航政、船只管理與登記，設立內(nèi)湖輪船局等做了相關規(guī)定。如第12條：“民船及官眷船，有須輪船拖帶，以期迅速者，并按照船只深淺、長短尺寸，照章繳納水腳?！?/p>

光緒三十二年（公元1906年）四月，清代中央政府特設一個管理稅務的官署——稅務處，負責洋海關的各項稅務管理。稅務處官員有“督辦稅務大臣”，由戶部尚書擔任；“會辦稅務大臣”（宣統(tǒng)三年改為副大臣），由外務部右侍郎擔任；屬官有提調、幫提調、分股總辦、幫辦等職，分別由外務部、度支部的官員兼充。

稅務處的管理實權在洋人擔任的總稅務司手中。英國人長期擔任總稅務司一職，實際把持著新關航政管理的大權?？偠悇账矩撠煿芾砗ｊP控制下的理船廳。洋官的船舶進出口檢查、簽證、放行及其他港政、船政、航道管理事宜，都由理船廳負責。

1906年，清政府的農(nóng)工商部成立商船公會。商船公會在上海、蘇州、寶山、通州、無錫、鹽埠、泰興、如泰、清江、窯灣、南京、揚州等港埠設立分會。清政府的商船公會還在宿遷江、正陽關等處設立支會；廣東成立廣州韓江各內(nèi)河商船總會等。

各總會及分會任命熟悉船舶業(yè)務的人擔任各分會與分會支會的總理協(xié)理?？偫韰f(xié)理的主要職責為：

“檢查船只（質量）良莠、編列船只號數(shù)”等事務，并由農(nóng)工商部制訂船旗和船牌格式。

光緒三十二年（1906年）三月初二日，農(nóng)工商部還下發(fā)了《商船公會簡章》，其中規(guī)定了船只管理與檢查方面的內(nèi)容：

“第五條：商船公會應辦之事如左一、調查船只之種類、籍貫、編列號數(shù)。二、檢查船只之良莠。三、編制航業(yè)商人名簿?！?。

“第六條：商船公會有直接保護商民船只之責，應制備船旗、船牌，發(fā)給船戶收執(zhí)，其格式由臣部頒定?！?/p>

1908年以后，晚清政府還派代表參與了總部設立在布魯塞爾的萬國航業(yè)會召開的航業(yè)會議，清政府參與了相關海運保安之策、內(nèi)河航業(yè)與水利實用如何兼顧、海道行船與漁業(yè)港岸兼顧、江路河道船只機器運用的規(guī)則及研究等政策的研究與條規(guī)制訂。