吳迪

【摘要】當(dāng)前教育信訪案件大量發(fā)生，若教育信訪主體都能恪守相關(guān)法律規(guī)定和倫理規(guī)范，則教育信訪事件將減少。但教育行政部門(mén)和學(xué)校教育政策、教育管理失當(dāng)和失范，民眾的教育權(quán)利意識(shí)不斷提升，而且通過(guò)法制途徑反應(yīng)訴求的方式未能滿足上訪者等情況又促使教育糾紛和矛盾不斷增加和升級(jí)。通過(guò)歸納分析當(dāng)前教育信訪的生成原因，探索規(guī)范途徑，從而使當(dāng)前教育信訪工作更加科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化、法制化。

【關(guān)鍵詞】教育信訪 生成原因 規(guī)范

【中圖分類(lèi)號(hào)】G4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】2095-3089（2015）09-0065-02

一、教育信訪的含義和特點(diǎn)

（一）教育信訪的含義

在我國(guó)，信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作。[1]教育信訪是信訪的一個(gè)部分，但是對(duì)于教育信訪的含義學(xué)界尚未明確。一般來(lái)講，教育信訪指由教職工、學(xué)生和其他公民、組織釆取書(shū)信、電子郵件、傳真、電話和走訪等形式向各級(jí)教育行政部門(mén)提出意見(jiàn)、建議、要求解決涉及教育相關(guān)權(quán)利問(wèn)題的活動(dòng)以及教育行政部門(mén)對(duì)這些活動(dòng)的處理、反饋等。

（二）教育信訪的特點(diǎn)

教育信訪與一般信訪相比，既有共性也有特性。教育信訪的特點(diǎn)可以歸納為“三公性”： 第一是公益性。教育本身就是一種公益事業(yè)，因此在處置教育信訪案件時(shí)，參照的更多是社會(huì)效益。教育信訪中的矛盾和糾紛很多情況下是沒(méi)辦法有統(tǒng)一的是非對(duì)錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)的，而且同樣的教育政策在不同地區(qū)會(huì)產(chǎn)生不同的糾紛和矛盾，但教育信訪的目標(biāo)是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化為目標(biāo)的，因此教育信訪以公益性為根本。第二是公權(quán)性。由于教育行政部門(mén)行使的權(quán)力來(lái)源于公共教育資源和公民受教育權(quán)力的讓渡。當(dāng)教育行政部門(mén)在行使權(quán)力所產(chǎn)生的教育行政行為與公民產(chǎn)生矛盾和糾紛時(shí)，公民就會(huì)通過(guò)教育信訪的方式來(lái)要求權(quán)益，而這種矛盾和糾紛往往是因?yàn)榻逃龣?quán)益分配不平衡所造成的，這就是教育信訪公權(quán)性的明確體現(xiàn)。第三是公眾性。這是和公權(quán)性是相呼應(yīng)的。教育信訪涉及的問(wèn)題往往是一個(gè)群體的共性問(wèn)題，即便上訪者是單個(gè)個(gè)體，他們的問(wèn)題卻代表了一個(gè)群體的共同的訴求。這個(gè)群體學(xué)術(shù)上被稱(chēng)為“離散群體”，教育信訪的離散群體因權(quán)益關(guān)聯(lián)以整體的形式向教育行政部門(mén)提起信訪行為體現(xiàn)出很大的公眾性。

二、當(dāng)前教育信訪的生成原因

當(dāng)前我國(guó)教育糾紛頻發(fā)、信訪量激增，需要重點(diǎn)反思教育信訪產(chǎn)生的原因。當(dāng)然不同的教育糾紛案件引發(fā)的具體原因各有不同，但根本原因歸納起來(lái)有以下幾個(gè)方面：

（一）教育法律權(quán)威性不夠

在當(dāng)前的法制建設(shè)過(guò)程中，法律在社會(huì)中的權(quán)威仍需要進(jìn)一步。在教育信訪案件大量存在的現(xiàn)實(shí)情況下，很大原因是因?yàn)槊癖姟靶旁L不信法”。即使是相關(guān)案件需要通過(guò)法律途徑解決，上訪人也會(huì)選擇信訪的方式。因?yàn)榻逃旁L對(duì)應(yīng)教育行政管理部門(mén)，上訪者認(rèn)為這是教育行政部門(mén)的職權(quán)范圍，比起采取民事訴訟或行政訴訟對(duì)應(yīng)法院來(lái)解決要更加直接和方便，畢竟教育糾紛問(wèn)題是教育行政行為的后果。并且啟動(dòng)信訪程序不需繳納費(fèi)用，不受時(shí)效和極少實(shí)體性法定條件限制，能更加快捷有效。

但這個(gè)過(guò)程中教育上訪者總會(huì)逐漸突破法律，教育行政部門(mén)又因缺乏法律支持而面臨各種壓力，往往在個(gè)案上采取妥協(xié)的方法來(lái)解決上訪糾紛。長(zhǎng)久下來(lái)，不但不利于上訪問(wèn)題的解決，而且會(huì)給上訪人樹(shù)立起上訪比通過(guò)法律途徑更容易解決問(wèn)題的錯(cuò)覺(jué)，甚至有的上訪者會(huì)覺(jué)得“不鬧訪不足以解決問(wèn)題”的思維定勢(shì)。另一方面，教育相關(guān)法律確實(shí)存在有待進(jìn)一步完善的空間。特別是對(duì)于一些教育違法行為，沒(méi)有明確的處罰條例和規(guī)定，這也導(dǎo)致了教育法律權(quán)威的不斷下降。

（二）教育信訪主體責(zé)任受疑

根據(jù)現(xiàn)行的教育信訪制度，教育信訪者的上訪事由如果是由于教育政策制定或執(zhí)行不當(dāng)造成的，那么這項(xiàng)政策的制定者有可能就會(huì)成為處置信訪事項(xiàng)的相關(guān)單位或主體。而這會(huì)使教育信訪者產(chǎn)生疑慮，即當(dāng)教育信訪事項(xiàng)交由產(chǎn)生該教育信訪問(wèn)題的原生單位來(lái)處置時(shí)，信訪者會(huì)覺(jué)得教育行政部門(mén)在推卸責(zé)任，對(duì)原生單位有包庇的嫌疑。因此教育信訪工作變成了了對(duì)教育信訪人的社會(huì)維穩(wěn)。

（三）教育權(quán)利救濟(jì)不暢

之所以將教育信訪主體同時(shí)當(dāng)作處置信訪問(wèn)題的主體，這與上級(jí)教育行政部門(mén)缺乏權(quán)威的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，對(duì)下級(jí)教育行政部門(mén)無(wú)解釋、裁決和管轄權(quán)的現(xiàn)狀有關(guān)。[2]這一情況會(huì)導(dǎo)致上訪人的信訪案件出現(xiàn)長(zhǎng)期擱置的狀態(tài)。既使相關(guān)主體部門(mén)進(jìn)入了教育信訪程序并做出了初步處理，但當(dāng)教育信訪人若要跟進(jìn)上訪案件，仍會(huì)對(duì)復(fù)查、復(fù)核等造成很大阻礙，致使教育權(quán)利行使不暢。

當(dāng)然，當(dāng)前信訪程序里有信訪領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度，這個(gè)制度有助于促使領(lǐng)導(dǎo)重視信訪案件，由行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)信訪案件會(huì)使相關(guān)主體單位處理信訪案件時(shí)更加權(quán)威高效。但與此同時(shí)，信訪程序不存在嚴(yán)格的級(jí)別制度，教育信訪人很多情況下會(huì)越級(jí)信訪，越級(jí)上訪的層級(jí)越高，教育信訪事項(xiàng)辦理的壓力越大，信訪事項(xiàng)越可能越快得到徹底解決。可這種超越正常信訪秩序的上訪處置工作會(huì)使教育權(quán)利救濟(jì)更加受阻。

三、當(dāng)前基層教育信訪的規(guī)范途徑

（一）進(jìn)一步明確教育信訪的歸因方式和處理重點(diǎn)

教育信訪工作要進(jìn)一步科學(xué)化和專(zhuān)業(yè)化。教育信訪工作科學(xué)化，要求信訪工作人員可以發(fā)掘現(xiàn)象和事實(shí)的因果關(guān)系和內(nèi)在規(guī)律，按照規(guī)律推進(jìn)信訪工作；教育信訪工作專(zhuān)業(yè)化要實(shí)現(xiàn)安排接訪、排查督查、建議征集、網(wǎng)絡(luò)電話、調(diào)研宣傳、人事教育、黨委工會(huì)、信息中心、研究中心等部門(mén)都能相互整合、相互促進(jìn)。比如人們進(jìn)行信訪多是因?yàn)閭€(gè)人私利受損，意圖通過(guò)具體信訪糾紛的解決以維護(hù)自己的利益；但從信訪糾紛產(chǎn)生的原因看，則有經(jīng)常性、普遍性的原因與偶然性、個(gè)別性的原因之分；從信訪糾紛解決的方式看，亦有通過(guò)司法、信訪等渠道的個(gè)案權(quán)利救濟(jì)與通過(guò)政策、法律制定、修訂等予以普遍性解決之別。因此，中央和?。ㄊ校┘?jí)信訪工作應(yīng)以從政策、法律規(guī)制層面發(fā)現(xiàn)解決信訪糾紛的制度缺憾為重心，從而為政府、立法機(jī)關(guān)的決策提供服務(wù)；基層教育行政部門(mén)則應(yīng)以具體糾紛的解決為工作重心。

（二）進(jìn)一步完善教育監(jiān)督機(jī)制

教育信訪的功能之一應(yīng)是加強(qiáng)教育行政監(jiān)督，教育監(jiān)督要成為教育信訪的職責(zé)。但教育信訪的行政監(jiān)督不同于紀(jì)檢監(jiān)察的行政監(jiān)督，主要有兩個(gè)方面：第一，教育信訪的行政監(jiān)督更偏重于對(duì)教育行政事項(xiàng)的事前、事中和事后監(jiān)督，這樣既可以從“源頭”減少教育信訪問(wèn)題的產(chǎn)生，也可在教育行政過(guò)程中及時(shí)糾偏，更可以對(duì)教育行政行為進(jìn)行反思和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，而對(duì)于教育行政管理中涉及人財(cái)物問(wèn)題的監(jiān)督則應(yīng)當(dāng)交給紀(jì)律監(jiān)察部門(mén)處理。第二，教育信訪的行政監(jiān)督要來(lái)源于社會(huì)，教育信訪的監(jiān)督主體要交給社會(huì)公眾，要充分聽(tīng)取社會(huì)公眾的批評(píng)和建議，教育行政部門(mén)要能夠總結(jié)歸納出社會(huì)公眾對(duì)教育的正當(dāng)訴求，這也是促進(jìn)教育政策制定更加切實(shí)高效的有效途徑。

（三）轉(zhuǎn)變教育信訪行政主管部門(mén)工作角色

一般情況下，教育信訪信訪行政主管部門(mén)對(duì)民眾的教育信訪事項(xiàng)會(huì)根據(jù)相關(guān)職權(quán)劃分轉(zhuǎn)送、交辦給相應(yīng)的下級(jí)單位或職能部門(mén)，但信訪部門(mén)不僅應(yīng)該是個(gè)參與前期接訪、轉(zhuǎn)訪的工作，而且也應(yīng)該承擔(dān)一些服務(wù)決策的工作。教育信訪部門(mén)如果積極與相關(guān)部門(mén)互相配合解決教育信訪問(wèn)題，對(duì)于保障和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境具有很大作用。教育信訪行政部門(mén)要發(fā)揮出參與保障的功能，對(duì)于解決教育矛盾和糾紛將會(huì)產(chǎn)生更顯著的成效。

另外，加強(qiáng)教育信訪的監(jiān)督保障功能，并不是要過(guò)分?jǐn)U張教育信訪部門(mén)的權(quán)力和工作量，因?yàn)檫@不僅不會(huì)提升信訪人采取法律途徑解決問(wèn)題的幾率，而且還會(huì)使基層教育部門(mén)給予信訪人超越法律的特殊優(yōu)待，而是盡量盡快設(shè)計(jì)合理的法制化的信訪程序，將教育信訪案件通過(guò)教育行政法規(guī)導(dǎo)入法制軌道。

注釋?zhuān)?/p>

[1]《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》，2007年3月發(fā)布。

[2]根據(jù)現(xiàn)行的管理體制，各級(jí)教育行政管理部門(mén)隸屬于本級(jí)人民政府，上一級(jí)教育行政部門(mén)對(duì)下一級(jí)教育行政部門(mén)有業(yè)務(wù)指導(dǎo)的責(zé)任，對(duì)人、財(cái)、物沒(méi)有管理權(quán)限。