李軍國　宗宇翔　呼顯臣

按照十八屆三中全會的精神和中央政治局通過的《深化財稅體制改革總體方案》要求，本文針對當前財政支農資金整合存在的突出問題，就經濟發(fā)展新常態(tài)下，如何采取切實有效的措施來推進財政支農資金的整合向縱深發(fā)展提出建議?；舅悸肥牵阂载斦мr體制機制創(chuàng)新為動力，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權和支出責任相適應的制度，提高財政支農資金使用效率，按照科學化、精細化管理的要求，通過支農資金整合，形成分類科學、分工明確、合理規(guī)范、運轉有序的財政支農資金運行管理體制。

一、深化現(xiàn)行的財政支農資金管理體制的改革

必須看到財政支農資金的整合十年之所以步履艱難、效果不佳，其癥結就是我國行政管理體制改革滯后，機構設置重疊過多、職能交叉重復，現(xiàn)行財政支農資金管理體制不適應市場經濟發(fā)展和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展需要所致。因此，要改變目前支農資金多部門管理、多頭投放、交叉重復的現(xiàn)狀，必須要通過全面深化改革來實現(xiàn)。一是要改革現(xiàn)行涉農部門的行政管理體制。通過優(yōu)化涉農政府機構設置，解決部門職能交叉，權責脫節(jié)、運行不暢，效率低下的問題，通過積極穩(wěn)妥實施農口大部制改革，解決職能相近、管理分散、分工過細的機構，對職責交叉、相互扯皮、長期難以協(xié)調解決的機構，進行整合調整、綜合設置，形成科學合理精干高效的管理體系。二是通過優(yōu)化職能配置，理順部門職責關系，合理界定涉農政府部門的職能分工，進一步明確和強化責任，完善政府職責體系，合理確定各自的權責范圍和職能重點，堅持一件事情原則有一個上級部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任，建立部門之間的協(xié)調配合機制，形成工作合力。三是在合理劃分各級涉農部門事權的基礎上，理順上下級及其部門之間職責關系。中央和省級層面要著力解決管得過多、過細和狠抓大事管宏觀不夠的問題。四是要推進簡政放權和職能下放。充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，突出財政支農資金的公益性、公共性、基礎性。財政支農資金要逐步退出應由市場配置資源的經營性和競爭性領域，轉到市場機制不能或不適于提供的社會公共需要方面來，逐步提高財政中農業(yè)保險、文化教育、科技農業(yè)、農村醫(yī)療、公共設施和環(huán)境保障等公共需要方面的保障能力。

二、建立事權與支出責任相適應的財政支農管理體制

建立事權與支出責任相適應的財政支農管理體制，是從根上解決財政支農資金分散重復使用，多頭管理混亂的問題的關鍵，也是從源頭上整合財政資金的核心。因此，要按照十八屆三中全會提出的“建立事權與支出責任相適應的制度”的改革目標，加快建立財政支農資金使用事權與支出責任相適應的現(xiàn)代財政制度。

（一）在簡政放權的基礎上，明確中央、省、市、縣各級職能部門的支農事權范圍。中央財政支農事權重點應放在組織中央有關部門研究、制定全國范圍重大農業(yè)宏觀政策方面，圍繞保障國家糧食安全、加強農業(yè)基礎設施建設，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，縮小城鄉(xiāng)差距、建立城鄉(xiāng)公共服務均等化、增加農民收入、推進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展；制定財政支農資金使用中、長期規(guī)劃和短期滾動使用跨年度計劃，以及支農項目績效考核體系指標建設、負責財政支農項目資金使用效果政策制定方面，并組織專家對重大項目實施進行監(jiān)督、檢查、驗收和考評，論證財政支農項目事實使用效果；?。ㄊ校┘壺斦мr資金的重點放在本區(qū)域農業(yè)基礎設施建設和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、新農村建設、農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的中長期規(guī)劃布局和短期計劃實施安排方面，以及近期財政支農政策和資金使用統(tǒng)籌安排方面，并加強對支農資金的使用監(jiān)管；縣鄉(xiāng)兩級重點放在支農項目的實施方面。

（二）合理劃分中央和地方支農事權。進一步明確中央與地方支持“三農”事業(yè)的主體責任。中央財政支農資金應在事關全局、公益性、基礎上承擔支出責任，比如糧食生產、生態(tài)建設、重大農業(yè)基礎設施建設、主要農作物良種、重大農業(yè)災害救助、重大動物疫病等，對此類補助應當實行全覆蓋政策，中央應集中財力予以支持，確保中央宏觀調控政策取得預期效果。對于事關農業(yè)發(fā)展的基礎性投入，比如農業(yè)科技、農田水利基礎設施建設等，可由中央和省級地方政府共擔支出責任，中央對此類事項的補助可切塊給地方，省級地方政府可根據實際需要統(tǒng)籌安排使用。對于農業(yè)競爭性領域、區(qū)域性特色產業(yè)投入，比如農業(yè)產業(yè)化等經營性項目主要由省級地方政府承擔支出責任，中央可在政策、規(guī)劃上予以指導，資金主要由地方承擔?？h（市）鄉(xiāng)兩級政府主要負責支農工程項目的組織實施與落實。

（三）完善財政支農資金的專項轉移支付制度。按照中央政治局通過的《深化財稅體制改革總體方案》的具體要求，改革完善現(xiàn)行財政支農專項轉移支付制度。完善一般性轉移支付的穩(wěn)定增長機制，增加農業(yè)一般性轉移支付規(guī)模和比例，發(fā)揮地方政府貼近基層，了解實際，就近管理的優(yōu)勢，重點增加對農業(yè)大省、商品糧主產區(qū)和調出省，以及邊疆、民族、貧困地區(qū)的轉移支付力度。清理、整合、規(guī)范農業(yè)專項轉移支付項目。大幅度減少專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方配套資金，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留的專項進行甄別，屬于地方事務，且數額固定的項目，劃入一般性轉移支付。

三、進一步加大中央和省級財政支農資金整合的統(tǒng)籌力度

整合財政支農資金必須要從源頭抓起，從中央和省級做起。要逐步減少專項轉移支付，增加一般性轉移支付。

（一）繼續(xù)清理、歸并現(xiàn)有的中央和省級涉農專項資金。從預算編制環(huán)節(jié)進行整合，清理、歸并財政支農專項資金，對那些性質基本相同，用途相近的項目及專項資金進行歸并。減少專項種類，擴大中央現(xiàn)代農業(yè)生產發(fā)展資金規(guī)模。如對涉及糧食生產的項目目前有土壤有機質提升、測土配方施肥、保護性耕作等項目和專項資金，可歸并為支持糧食生產或支持現(xiàn)代農業(yè)生產發(fā)展項目，并相應將原來的多項專項資金歸并為一至兩項；再如對涉及農民培訓的項目即農村勞動力轉移培訓、農民科技培訓、貧困農村勞動力技能培訓等分散在黨委、政府和群團組織等部門用于農民培訓的各類項目，可歸并為農民培訓項目，徹底改變財政支農資金使用交叉重復、過于分散的現(xiàn)狀，減少尋租和腐敗空間，從而實現(xiàn)集中資金辦大事的目標。

（二）簡政放權，進一步下放財政支農資金的審批權限。減少對具體項目的審批，讓基層有更多的自主權，建議財政繼續(xù)加大中央涉農資金“切塊”下達的力度，除實行中央級項目管理的資金外，其他項目資金都應該實行“切塊”下達，為地方支農資金整合創(chuàng)造有利條件。中央財政在下達支農資金時，原則上只明確資金支持范圍、使用方向及相關要求，不對具體項目作要求。資金分配上，實行切塊下達，以提高地方政府的自主統(tǒng)籌發(fā)展能力，提高資金規(guī)模使用效益。同時，加大對由中央農口各部門“二次分配”的支農資金項目的清理歸并力度，切實從源頭整合歸并零星分散的支農專項，對一些用途相似、內容相近的項目資金打捆下達，逐步減少直接下?lián)艿胤降馁Y金額度直至完全取消。在減少支農項目審批環(huán)節(jié)同時，強化地方特別是基層財政部門的管理責任，避免出現(xiàn)“一收就死，一放就亂”的現(xiàn)象。

（三）從預算環(huán)節(jié)入手，簡化資金下達程序。結合編制中期財政支農規(guī)劃和跨年度預算平衡計劃，對于數額固定的對地方農業(yè)補貼建議全額提前一年、二年甚至三年一次性告知地方，在此期間不再變動，便于地方編制產業(yè)規(guī)劃和制定年度實施方案，加快預算執(zhí)行，變短期行為為長期打算，提高項目實施效果和資金使用效益。中央可規(guī)定支農資金使用方向和有關要求，重點放在對地方的績效考核和監(jiān)督檢查上，不再審查具體項目。地方可在中央下達的額度內根據實際需要統(tǒng)籌安排使用并可進行部門和地區(qū)間的調劑。

（四）合理界定資金整合邊界，維護專項資金的政策導向功能。財政支農資金整合必須要服從于國家宏觀調控的需要，依據不同時期的國家發(fā)展需要，從財政支農資金的使用范圍、具體用途，以及項目的性質等方面進行分類，并界定資金整合的邊界。要以提高資金使用整體效率的原則，不僅要將財政部門管理的支農資金和涉農部門預算的項目資金進行整合，還要考慮將一些暫時沒有進入預算的其他政府性資金整合起來；要根據專項資金的性質和特殊用途，確定那些不適宜納入整合范圍的資金，防止支農資金整合的擴大化，避免專項資金不能實現(xiàn)特有的政策用途。

四、著力構建財政支農資金整合的長效機制

（一）建立國家層面的涉農資金整合工作領導機構。財政支農資金整合涉及到有關涉農部門的利益關系，在當前行政管理體制改革不到位，財政支農資金管理尚未理順的情況下，資金整合需要協(xié)調處理各種各樣的矛盾和問題?？偨Y以往經驗教訓，為進一步加強財政支農資金整合工作，應以更高層的行政力量推動支農資金整合工作向縱深發(fā)展。為此，建議以國務院的名義出臺有關財政支農資金整合的政策性指導文件；同時成立加強涉農資金整合工作領導小組，領導小組辦公室設財政部，成員單位為相關涉農部門；在財政部成立由部長為組長，分管“三農”工作的部領導為副組長，有關司（局）參與的財政支農資金整合工作領導小組。領導小組下設辦公室，由農業(yè)司負責具體日常溝通、協(xié)調和聯(lián)系工作。通過加強領導，健全機制，進一步理順財政與涉農部門之間、上下級之間的關系，建立起中央、省、市、縣上下聯(lián)動的支農資金整合機制。

（二）理順財政系統(tǒng)內部業(yè)務司（處）涉農資金的管理關系。這是做好財政支農資金整合工作的前提。建議以政府預算收支分類科目和歸口部門管理的原則來理順各方關系。對財政系統(tǒng)農業(yè)司（處）管理的支農資金（含支持農業(yè)生產資金類、對農民的補貼類和支持農村社會發(fā)展類）盡可能并入“213款農林水事務”。對其他業(yè)務司（處）管理的支持農業(yè)生產發(fā)展類和對農民補貼類中生產補貼類資金，盡可能按照歸口部門管理原則統(tǒng)一由農業(yè)司（處）管理。

（三）修訂完善現(xiàn)行相關財政支農資金管理制度。以預算制度改革為契機，清理并修改現(xiàn)行財政支農資金管理相關制度，對現(xiàn)行財政支農管理制度進行修訂和完善：歸并政府收支分類科目和相關資金管理辦法。對已存在互相矛盾抵觸和彼此交叉重疊的管理制度，可采取財政部門牽頭，相關部門聯(lián)合發(fā)文的方式，做到性質相似的專項資金只有一個管理辦法，從制度層面上推動支農資金整合。

（四）建立完善財政支農資金整合的統(tǒng)籌協(xié)調機制。整合財政支農資金是一項長期而又艱巨的任務，是一個系統(tǒng)工程，涉及部門多，因而，必須要建立國務院領導掛帥、涉農部門主要領導參加財政支農資金整合聯(lián)席會議制度，以協(xié)調和解決支農資金整合工作出現(xiàn)的各種困難和問題，保證財政支農資金的有效整合和整合工作的順利開展。

五、確立以農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃為導向的支農資金整合機制

要以切實提高支農資金使用整體效益為目的，以扶持壯大優(yōu)勢主導產業(yè)、發(fā)揮區(qū)域資源比較優(yōu)勢為重點，以農業(yè)農村發(fā)展規(guī)劃和重點領域、重點項目導向目錄為依據，以通過規(guī)劃整合、資源整合引導支農資金整合為整體思路，全面提高支農資金整合的質量和效益。要看到財政支農資金整合不是某個區(qū)域、單個項目的建設，而是整個區(qū)域和地區(qū)產業(yè)項目以及基礎設施統(tǒng)一規(guī)劃、有機整合、相互配套的復雜的系統(tǒng)工程。因此，必須要發(fā)揮農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃在資金整合中的引領作用，無論是中央，還是地方，都要根據農業(yè)農村中長期發(fā)展規(guī)劃，確定階段性和年度支持重點，作為支農資金安排使用的依據，引導推進支農資金整合。根據項目建設和農業(yè)發(fā)展目標，區(qū)分輕重緩急，對中央和地方財政支農資金的分配使用統(tǒng)籌考慮，整合資金優(yōu)先投向事關區(qū)域經濟社會事業(yè)發(fā)展的主導產業(yè)和支點項目上。各地要根據區(qū)域內發(fā)展戰(zhàn)略目標和經濟社會自然資源條件，制定統(tǒng)一規(guī)劃，以主導產業(yè)和優(yōu)勢項目打造支農資金整合平臺，圍繞推進新農村建設和現(xiàn)代農業(yè)建設規(guī)劃的要求，制定各部門發(fā)展規(guī)劃，確定主導產業(yè)和發(fā)展的重點項目，以明確支農資金的重點投向。以農業(yè)和農村發(fā)展規(guī)劃確定強化支農資金整合規(guī)劃。

（一）要發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，科學安排財政支農項目的優(yōu)先順序。由于不同地區(qū)資源、要素價格不均等，各地區(qū)的比較優(yōu)勢各異，由此產生的整合財政支農的重點領域和優(yōu)先順序不同，整合的模式和平臺亦不同。整合財政支農資金的制度安排需要考慮到各地區(qū)的重點產業(yè)和由此產生的重點項目，按照現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展規(guī)律，合理界定各種支農農項目的優(yōu)先順序。

（二）要區(qū)域統(tǒng)籌、上下銜接，重點突出。避免資金整合的盲目性、局限性、偏離性，確保集中資金用于牽動性強的農業(yè)資源項目、優(yōu)勢產業(yè)項目，以發(fā)揮資金的集聚效應。在此基礎上根據本地區(qū)農業(yè)發(fā)展重點和公共財政職能要求，堅持長遠規(guī)劃與當前發(fā)展相結合，重點項目與一般扶持相結合，合理地確定年度支農資金項目計劃，為財政支農資金整合提供保證。

（三）要實行項目與資金統(tǒng)一管理，做到項目跟著規(guī)劃走，資金跟著項目走。地方政府要依規(guī)劃優(yōu)化組合各部門職責，發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢，統(tǒng)籌協(xié)調各部門支農資金投入。對不同投資渠道的項目，按實施區(qū)域、實施行業(yè)進行統(tǒng)一規(guī)劃，對照項目計劃合理安排資金。以規(guī)劃定項目，圍繞項目整合資金，以整合資金集中解決制約主導產業(yè)發(fā)展和重點項目建設的瓶頸問題，確保整合的效果看得見、摸得著。做到投資一項、見效一項。

（四）要因地制宜。我國幅員遼闊，東中西部在自然條件、經濟、財力等方面的差距較大，各地“三農”方面需要解決的矛盾和問題也不相同。因此，要尊重地方在支農資金整合模式上的選擇，允許地方的支農資金整合進行制度創(chuàng)新，提倡各地從實際出發(fā)，形成靈活多樣、操作性強、切實有效的整合方式，不強求資金整合的統(tǒng)一步驟和模式，不搞“一刀切”。無論采取何種整合方式，都要結合本地實際情況，因地制宜地制定主導產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和重點支農項目建設規(guī)劃。

（五）要注重發(fā)揮財政支農資金的引導作用。按照財政支農與市場調節(jié)有效對接的要求，財政資金要著力支持公益性、公共性、基礎性等產業(yè)或發(fā)展環(huán)節(jié)；在整合資金加大財政投入的同時，要更加注意發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用，建立財政支農資金引導激勵機制。根據項目性質，通過采取財政補助、貼息、投資參股、民辦公助、以獎代補、貸款擔保等靈活方式，鼓勵和支持非公有制經濟等各種經濟成分從事農業(yè)投資建設，引導社會資金投向“三農。

六、建立健全財政支農資金的整合使用監(jiān)督管理體制

建立健全財政支農支資金的整合使用監(jiān)督管理體制，是提高財政支農資金使用效益，堵住財政支農資金使用過程中出現(xiàn)的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，預防遏制腐敗發(fā)生的重要保障。因此，要從制度設計上入手，建立“從上到下，由內到外”的支農資金使用監(jiān)督管理體系。

（一）推行政務公開，建立和完善財政支農資金監(jiān)管機制。推進公告、公示制，采取有力措施進一步健全支農項目的立項制度，推廣標準文本申報，推行項目公示制，建立科學的項目決策程序和公開、公平、公正、競爭的農業(yè)項目評審機制，嚴格立項程序和立項條件。通過招標，競爭出項目實施單位和所需物資，提高支農資金使用效益。

（二）明確落實涉農資金管理各部門責任制。按照建立公共財政管理體制的框架要求，完善財政支農資金系統(tǒng)內部的使用監(jiān)督管理體系，確保支農資金安全、高效運行。從財政支農資金預算入手，從財政支農的資金安排、使用管理全過程，實現(xiàn)“陽光操作”，規(guī)范資金運作管理，增加財政支農資金使用的透明度。

（三）建立財政支農資金的追蹤問效制度。充分發(fā)揮財政自身監(jiān)管職能，做好事前、事中、事后的監(jiān)督檢查，在加強日常監(jiān)督檢查的同時，采取不定期抽查，專項檢查，尤其是在資金撥付、使用后，加大稽查、審查力度，保證支農資金切實用到需要支持的項目中去。中央和省兩級財政部門，要把更多的時間用在支農資金管理情況的調研和檢查上，及時發(fā)現(xiàn)和堵塞發(fā)生問題的漏洞。

（四）加強有關職能部門密切合作，加強監(jiān)督檢查。充分借助審計、紀檢、監(jiān)察等部門的力量，通過部門聯(lián)合檢查以及委托執(zhí)法檢查等多種方法，加強對財政支農資金的監(jiān)管，確保有限的財政支農資金不流失。

（五）對財政支農資金使用的工程項目實行嚴格管理。強化支農項目資金跟蹤問效、建立檔案、細化管理，并將績效考評結果作為以后年度編制和安排預算的重要參考依據。對財政支農項目的立項、選擇、實施、竣工、后續(xù)管理等整個資金運行過程，都要按照規(guī)范的項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同管理制來運作，實現(xiàn)財政支農資金管理的制度化、程序化、規(guī)范化，提高資金使用透明度，降低支出成本，使每個項目都成為高標準的惠農工程。

七、加快構建財政支農資金整合使用績效評價體系

構建財政支農資金整合使用績效評價體系，既是提高支農資金使用效益的重要舉措，也是實現(xiàn)財政支農資金管理的科學化、精細化的必然要求。

（一）針對“三農”的特點，構建財政支農資金績效評價框架體系。以績效目標的設立為邏輯起點，中間依次為績效指標、評價標準和方法、組織管理、工作程序、績效報告和績效評價報告，到績效評價結果運用于預算管理結束?？冃е笜说脑O計，既要體現(xiàn)農業(yè)和農村的特點，又要考慮到農業(yè)投入對象的廣泛性、差異性，因為它決定了績效表現(xiàn)的多樣性特征，對不同類別財政支農支出的評價，可以在統(tǒng)一規(guī)范的平臺上，充分考慮其差別性，結合各自的功能特性，選擇相應的指標和標準來進行；把全面性與特殊性、統(tǒng)一性和差別性、定量和定性有機結合起來。

（二）在明確項目責任主體基礎上，構建以財政部門為主導的多層次績效評價體系。加緊修訂完善現(xiàn)行的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，合理確定財政支農資金支出評價的目標、內容與程序，包括對各類資金的績效評價指標分類的依據、指標權重的設定標準、專家?guī)斓慕ㄔO管理、績效評價信息系統(tǒng)建設、動態(tài)跟蹤全過程評價結果，運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等，確?？冃гu價能切實發(fā)揮事后監(jiān)督的作用，保證評價的公平、獨立。同時，進一步細化績效考核標準，分別制定績效考核指標和評分表，對重點專項資金專項評價，通報績效評價情況并加強評價效果應用，實行績效評價末位淘汰制。

（三）探索建立實施聘請中介機構開展績效評價制度。在開展財政支農資金使用績效評價工作中，財政部門的工作重點應放在組織實施上，其績效評價的具體工作交給社會中介組織來實施，建議凡是涉及財政支農資金扶持的項目需要績效評價的，都應聘請有較強的專業(yè)技術力量，具備社會審計的工作經驗，且有資質的會計師事務所等社會中介機構來開展，通過引進社會中介機構第三方，不僅可以做到評價結果的客觀公正，而且避免內部人控制和系統(tǒng)性腐敗的發(fā)生。

（四）充分運用現(xiàn)代信息化手段，探索建立全程、動態(tài)、適時監(jiān)控的財政支農資金監(jiān)管體系。逐步整合統(tǒng)籌各個信息平臺，建立一個統(tǒng)一規(guī)范的底層數據庫，遵循統(tǒng)一的技術標準和運行平臺，將獨立的各業(yè)務系統(tǒng)作為模塊歸集到一個大的應用系統(tǒng)之中，實現(xiàn)各業(yè)務系統(tǒng)的無縫鏈接，真正做到數據信息的實時、高效共享，從而減少人為操作，提高工作效率，更好地發(fā)揮整個應用系統(tǒng)的功能，實現(xiàn)財政支農資金的全程監(jiān)督。

（作者單位：中共吉林省委黨校（省行政學院）、中國農村財經研究會專家顧問組成員、兼職研究員，中國農村財經研究會，吉林省高速公路管理局）