朱鴻

摘 要：20世紀(jì)80年代以來，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家相繼開展了以中期預(yù)算框架為主要模式的預(yù)算管理體制改革。十八屆三中全會(huì)后，我國也將中期預(yù)算編制工作正式提上日程。如何正確認(rèn)識(shí)年度預(yù)算與中期預(yù)算之間的關(guān)系與區(qū)別，同時(shí)抓住改革舉措的重點(diǎn)與難點(diǎn)，成為我國當(dāng)前預(yù)算體制改革需要探討和研究的問題。

關(guān)鍵詞：年度；預(yù)算；中期；預(yù)算；對(duì)比分析

目前，我國各級(jí)政府仍采用傳統(tǒng)的年度預(yù)算體制。2013年的十八屆三中全會(huì)上通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，該決定對(duì)深化財(cái)稅體制改革進(jìn)行了部署，提出要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，以確保財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。而“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，則意味著在不久的未來我國將啟動(dòng)中期預(yù)算編制。在實(shí)踐中，財(cái)政部在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理的通知》（財(cái)預(yù)[2013]372號(hào)）中對(duì)各地“推進(jìn)編制中期預(yù)算” 做出了明確要求；2014年5月，河南省人民政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)河南省省級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃編制工作方案的通知（豫政辦[2014]48號(hào)）》，正式將中期預(yù)算編制工作提上了日程。如何正確認(rèn)識(shí)年度預(yù)算與中期預(yù)算之間的關(guān)系與區(qū)別，同時(shí)抓住改革舉措的重點(diǎn)與難點(diǎn)，成為我國當(dāng)前預(yù)算體制改革需要探討和研究的問題。

1 年度預(yù)算與中期預(yù)算的比較

18世紀(jì)末和19世紀(jì)初，歐洲出現(xiàn)了傳統(tǒng)的年度預(yù)算，它提供一年的政府收支計(jì)劃，使得政府各部門和單位一年的工作安排更有規(guī)劃，同時(shí)也為社會(huì)各界了解政府收支活動(dòng)的基本信息，從而監(jiān)督政府活動(dòng)提供了便利。

中期預(yù)算（Medium Term Budget），通常也被稱為中期預(yù)算框架（Medium Term Budget Framework，MTBF），是一個(gè)為期一般三到五年的滾動(dòng)的、具有約束力的支出框架。它為政府以及各部門提供每個(gè)未來財(cái)政年度中支出預(yù)算（申請(qǐng)）務(wù)必要遵守的財(cái)政約束（預(yù)算限額）。簡而言之，中期預(yù)算是一種預(yù)算收支安排超過一年期限的財(cái)政計(jì)劃，旨在為政府及政府各部門提供各財(cái)政年度中的支出預(yù)算必須要遵守的預(yù)算限額，它能夠有效控制不斷增長的財(cái)政支出，強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束性，同時(shí)增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政的可持續(xù)性。

接下來，筆者將從預(yù)算周期、預(yù)算原則、編制程序、基本內(nèi)容等方面對(duì)兩者進(jìn)行對(duì)比分析。

1.1 預(yù)算周期方面

首先最明顯的，傳統(tǒng)的年度預(yù)算周期為一年；中期預(yù)算周期則一般為三至五年，例如：美國、英國、德國、加拿大的預(yù)算期限相對(duì)較長，為5年；法國、新西蘭、澳大利亞和俄羅斯的預(yù)算期限則為3年。在河南省實(shí)踐中確定以3年為一周期。

1.2 預(yù)算原則與特征方面

結(jié)合學(xué)者們提出的傳統(tǒng)預(yù)算原則，最核心的是其年度性與嚴(yán)格性。此外，相較于中期預(yù)算，年度預(yù)算還存在相對(duì)精確性。

年度性原則，它要求所有的政府預(yù)算都要按預(yù)算年度來編制，列出預(yù)算年度內(nèi)的收支總額，不可以事先對(duì)本預(yù)算年度后的財(cái)政收支做出任何安排。該項(xiàng)原則意味著每年都必須重新進(jìn)行一次預(yù)算，而每一次預(yù)算只能覆蓋某一特定的時(shí)期。

相對(duì)精確性，指的是年度預(yù)算對(duì)預(yù)算精度的要求相對(duì)較高。原因有二：一則年度預(yù)算是一種關(guān)于公共資金如何在預(yù)算申請(qǐng)者之間和各項(xiàng)用途之間進(jìn)行分配的法定方案，一經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)就成為一項(xiàng)法律文件。而作為一個(gè)法定的資金分配方案，年度預(yù)算中的預(yù)算收入和支出要滿足兩個(gè)基本要求：法律意義上的約束力，以及相對(duì)的準(zhǔn)確和穩(wěn)定性。二則由于年度預(yù)算涉及的時(shí)間跨度相對(duì)較短，預(yù)算所依托的外部環(huán)境的變化和不確定性較小，預(yù)算的精確性相對(duì)較高。

區(qū)別于年度預(yù)算，中期預(yù)算具備以下本質(zhì)特征：長遠(yuǎn)性、導(dǎo)向性及預(yù)算估計(jì)性。

長遠(yuǎn)性，“長遠(yuǎn)”指的是預(yù)算年度后的2-4年，即從預(yù)算年度開始的3-5年（包括預(yù)算年度在內(nèi)）。與年度預(yù)算相比，中期預(yù)算將預(yù)算的視野從1年擴(kuò)展到3-5年，提高了政府預(yù)算和公共政策的前瞻性，并充分考慮了公共政策的連續(xù)性，也有助于反映公共政策的變化方向。

導(dǎo)向性主要表現(xiàn)為：首先，它并非一個(gè)法定的預(yù)算方案，除了保證中期預(yù)算的第一個(gè)年度必須與年度預(yù)算保持完全一致外，它并不需要立法機(jī)關(guān)的表決批準(zhǔn)，因此它不具有強(qiáng)制性。其次，對(duì)于年度預(yù)算的編制，中期預(yù)算具有很強(qiáng)的約束力，但這并不是不可調(diào)整的，而且是必須隨著時(shí)間的滾動(dòng)和環(huán)境的變化進(jìn)行調(diào)整的。

預(yù)算估計(jì)性，指在中期預(yù)算中，除了第一個(gè)規(guī)劃年度外，所有的財(cái)政總量（包括按經(jīng)濟(jì)分類和功能分類的總量）都是估計(jì)數(shù)：它們是可以（并且應(yīng)該）調(diào)整的，而不是一個(gè)法定的、在預(yù)算申請(qǐng)者之間分配資金的方案。這是由于中期預(yù)算涉及時(shí)間跨度較長，而隨著時(shí)間延長使外部環(huán)境的變化和不確定性被放大，要進(jìn)行準(zhǔn)確地“預(yù)算”幾乎是不可能的，因此，中期收入、支出、赤字/盈余和公共債務(wù)總量與其說是“預(yù)算”不如說是“估計(jì)”。

1.3 編制程序及內(nèi)容方面

對(duì)于傳統(tǒng)的年度預(yù)算編制程序此處不再一一贅述。至于中期預(yù)算編制程序，以河南省印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)河南省省級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃編制工作方案的通知（豫政辦[2014]48號(hào)）》為例。根據(jù)部門預(yù)算的編審程序，再結(jié)合規(guī)劃編制特點(diǎn)，河南省級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃編制可劃分為前期準(zhǔn)備（5月中旬前）、部門建議（5月下旬-8月）、財(cái)政初審（9月-10月）、部門修改（11月）、審核批準(zhǔn)（12月）、批復(fù)告知（次年1月-2月）六個(gè)階段。（具體措施參見河南省省級(jí)部門預(yù)算編制操作規(guī)程）

筆者通過對(duì)比河南省兩種省級(jí)預(yù)算管理體制的具體編制程序發(fā)現(xiàn)：兩種預(yù)算體制的編制程序各個(gè)階段流程大致相同，編制時(shí)間安排也基本一致。主要的不同之處在于每一流程中所涉及到的編制內(nèi)容，具體內(nèi)容對(duì)比如下表2所示：

2 年度預(yù)算與中期預(yù)算的關(guān)系

對(duì)于兩者之間的關(guān)系，筆者認(rèn)為首先需要明確：中期預(yù)算并非年度預(yù)算的替代品，中期預(yù)算與年度預(yù)算也并非相互排斥。

具體來說，年度預(yù)算往往作為中期預(yù)算中的第一個(gè)年度預(yù)算，換言之，年度預(yù)算是中期預(yù)算的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，也是中期預(yù)算基礎(chǔ)性的有機(jī)構(gòu)成；而中期預(yù)算是年度預(yù)算在時(shí)間序列上的拓展，并為年度預(yù)算的編制提供有效指導(dǎo)，同時(shí)其實(shí)施也需要具體落實(shí)到各年度預(yù)算中。

綜上，年度預(yù)算使中期預(yù)算成為現(xiàn)實(shí)，而中期預(yù)算使年度預(yù)算更加明智和有效率。若是二者進(jìn)行有效結(jié)合，那么預(yù)算的編制將更加符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，也將為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。

3 結(jié)語

伴隨著我國財(cái)稅體制改革的不斷深化，中期預(yù)算已逐漸開始提上日程。深入探討及分析年度預(yù)算與中期預(yù)算兩種體制之間的區(qū)別與聯(lián)系，有利于政府部門抓住改革進(jìn)程中的關(guān)鍵點(diǎn)，進(jìn)而聚焦于關(guān)鍵舉措中的重點(diǎn)與難點(diǎn)，最終成功實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算向中期預(yù)算的轉(zhuǎn)變。

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