劉偉娜

[摘要]隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的日益完善，財(cái)政體制改革不斷深入，財(cái)政管理不斷強(qiáng)化，并由此帶來了財(cái)政管理模式的重大變革。在構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的過程中，特別是在加快推進(jìn)依法治國方略的新時(shí)期，財(cái)政監(jiān)督作為依法理財(cái)?shù)闹匾劳泻椭饕侄?，需要進(jìn)一步提升認(rèn)識，給以重視，以更好地發(fā)揮其積極作用。本文通過財(cái)政體制與財(cái)政監(jiān)督的關(guān)系問題的探討，提出了當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作中存在的問題以及完善對策。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政監(jiān)督；問題；對策

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.08. 127

財(cái)政作為政府宏觀調(diào)控的綜合部門，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，將逐步退出競爭性領(lǐng)域，不再充當(dāng)資源配置的主體，而全面進(jìn)入為彌補(bǔ)市場失效的非盈利性的以及為市場和社會提供公共服務(wù)的政府分配活動，這是建立公共財(cái)政框架改革目標(biāo)模式的基本思路。我國財(cái)政經(jīng)過編制部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等一系列改革，目前已初步建立了重在規(guī)范支出的公共財(cái)政框架，與其相應(yīng)的保障措施財(cái)政監(jiān)督如何在公共財(cái)政框架下更好地發(fā)揮作用，已成為財(cái)政部門亟須研究的重要課題。文章就公共財(cái)政框架下做好財(cái)政監(jiān)督工作談若干思考。

1 財(cái)政體制與財(cái)政監(jiān)督的關(guān)系問題

第一，財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政職能的組成形式，它依附于財(cái)政體制。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政職能的一種具體表現(xiàn)形式，它依附于財(cái)政體制，寓于財(cái)政管理之中；財(cái)政體制越完善，財(cái)政監(jiān)督的重要性就越突出?？茖W(xué)完善的財(cái)政體制的要素之一，就是高效率、高質(zhì)量的財(cái)政監(jiān)督。成熟的財(cái)政體制為財(cái)政監(jiān)督提供充分的監(jiān)督環(huán)境和依據(jù)，它是財(cái)政監(jiān)督的力量之源，使其有法可依、有章可循。

第二，科學(xué)完善的財(cái)政體制，需要高效率的財(cái)政監(jiān)督為其保駕護(hù)航。財(cái)政監(jiān)督為深化財(cái)政體制改革，治理整頓經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控保駕護(hù)航。從監(jiān)督的內(nèi)容來看，財(cái)政監(jiān)督作為約束機(jī)制，主要對財(cái)政資金的收支活動進(jìn)行監(jiān)督，是財(cái)政的自我約束和監(jiān)督。但從監(jiān)督的范圍看，它又不僅僅局限于財(cái)政內(nèi)容，它是國家通過財(cái)政部門運(yùn)用財(cái)政手段對國民經(jīng)濟(jì)各部門以及行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位自身資金活動實(shí)行的一種廣泛而深入的管理行為，是政府對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)實(shí)施的宏觀監(jiān)控，所以財(cái)政監(jiān)督又是政府監(jiān)督的重要組成部分，是規(guī)范社會經(jīng)濟(jì)秩序的有效工具。

2 公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督的定位問題

第一，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督是推進(jìn)公共財(cái)政體制改革的重要條件。全面推進(jìn)財(cái)政支出管理制度改革，是當(dāng)前財(cái)政工作主要任務(wù)。改革的內(nèi)容很明確：一是按照公共財(cái)政的要求，嚴(yán)格界定公共財(cái)政支出范圍，加大支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，逐步減少財(cái)政對應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的項(xiàng)目和可以利用社會資金發(fā)展的事業(yè)的投資，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；二是改革財(cái)政資金繳撥方式，實(shí)施國庫集中收付制度，所有的財(cái)政支出都要通過財(cái)政預(yù)算安排，并統(tǒng)一由國庫直接支付；三是深化財(cái)政預(yù)算管理改革，實(shí)行部門預(yù)算，改進(jìn)和完善預(yù)算支出科目體系，細(xì)化預(yù)算編制，并實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一管理。

第二，財(cái)政監(jiān)督必須服從于公共財(cái)政的要求。財(cái)政部門對財(cái)政收支活動的管理過程，就本質(zhì)而言就是一個(gè)重要的監(jiān)督過程。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)具體監(jiān)督檢查活動，本身也是對財(cái)政收支的管理活動。財(cái)政監(jiān)督的這種屬性，客觀上要求財(cái)政監(jiān)督工作必須徹底改變只重檢查、不重管理，只重收繳、不重堵漏，監(jiān)督檢查和管理相脫離的片面做法，必須善于在財(cái)政監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理上存在的問題，完善制度、堵塞漏洞，提高財(cái)政管理水平，逐步從監(jiān)督檢查型轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理型。在當(dāng)前，財(cái)務(wù)常規(guī)檢查和專項(xiàng)檢查是財(cái)政監(jiān)督的重要形式，仍需大力強(qiáng)化。

3 當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作中存在的問題

第一，財(cái)政監(jiān)督偏重微觀監(jiān)督，忽視宏觀監(jiān)督，已與現(xiàn)行的財(cái)政職能轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的確立和完善，政府與企業(yè)之間的利益分配主要通過稅收來調(diào)整，財(cái)政將由微觀管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，對企業(yè)財(cái)務(wù)收支管得過死的狀況應(yīng)該改變，對企業(yè)財(cái)務(wù)決算的審核要逐步交給中介機(jī)構(gòu)來完成，今后財(cái)政監(jiān)督工作應(yīng)主要強(qiáng)化對預(yù)算執(zhí)行、國民收入分配等方面的宏觀監(jiān)督。這就要求我們的財(cái)政監(jiān)督的思路、方式、手段也要隨之發(fā)生根本性變化，以行政事業(yè)單位違紀(jì)類型為例，真正屬于財(cái)務(wù)會計(jì)處理上的問題屬于少數(shù)，而違紀(jì)的實(shí)質(zhì)在于部門、單位領(lǐng)導(dǎo)行政決策、行政行為的違紀(jì)，如：擅自立項(xiàng)收取資金，挪用專項(xiàng)資金等，而對這種行政違紀(jì)，再采用經(jīng)濟(jì)處罰手段，就難以發(fā)揮監(jiān)督制約作用。

第二，財(cái)政監(jiān)督績效的考核指標(biāo)弊端嚴(yán)重。長期以來，對財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的考核指標(biāo)是以組織收入為主，也就是以入庫額多少為評價(jià)指標(biāo)，這樣造成了現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督存在著重檢查，輕整改，重罰繳，輕堵漏，監(jiān)督檢查與規(guī)范管理相脫離。一方面監(jiān)督機(jī)構(gòu)認(rèn)為處罰數(shù)額越大，監(jiān)督成效就越突出，從而把查處違紀(jì)行為作為財(cái)政監(jiān)督唯一的工作內(nèi)容；另一方面被查單位感到監(jiān)督檢查只是罰款了事，這就促使被查單位在違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)與成本和違紀(jì)“收益”之間權(quán)衡得失，認(rèn)為查著了是你的，查不著是我的，抱著一種僥幸心理，這也是出現(xiàn)邊查邊犯，屢查屢犯問題的主要原因。

第三，財(cái)政監(jiān)督立法嚴(yán)重滯后。新中國成立以來，財(cái)政立法取得了顯著成績，相繼頒布了《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《稅收征管法》等財(cái)政法律、法規(guī)，使財(cái)政運(yùn)行中一些重大領(lǐng)域基本做到了有法可依，為促進(jìn)改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立發(fā)揮了重要作用。但從整體上看，財(cái)政立法嚴(yán)重滯后，迄今尚無一部完整的、具有權(quán)威性的對財(cái)政監(jiān)督職能、內(nèi)容和手段等方面作出專門規(guī)定的法律。我國各級財(cái)政部門開展財(cái)政監(jiān)督工作時(shí)，至今還是依照國務(wù)院1987年頒布的《關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》和財(cái)政部于1998年制發(fā)的《財(cái)政檢查工作規(guī)則》等規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行。由于沒有將財(cái)政監(jiān)督提到足夠的立法高度，因而財(cái)政監(jiān)督地位得不到法律保障，在執(zhí)法上存在著尺度偏松、手段偏軟等問題，嚴(yán)重影響著財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性和成效。

4 公共財(cái)政框架下，完善財(cái)政監(jiān)督的對策思考

第一，加快財(cái)政監(jiān)督立法進(jìn)程，建立健全監(jiān)督約束機(jī)制。研究制定《財(cái)政監(jiān)督法》以及完善各項(xiàng)財(cái)政、預(yù)算、稅收和國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，初步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的財(cái)稅法律框架和財(cái)政監(jiān)督法律體系，把財(cái)政監(jiān)督工作納入法制化軌道，使財(cái)政監(jiān)督工作真正做到有法可依，依法辦事。財(cái)政監(jiān)督需要覆蓋國家財(cái)政活動的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)，因此這各方面和各環(huán)節(jié)都需要進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督立法。鑒于我國當(dāng)前實(shí)際情況，其中尤其重要的是完善預(yù)算監(jiān)督和國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面的立法。

第二，監(jiān)督方式要有所創(chuàng)新。一是事前預(yù)警。對項(xiàng)目立項(xiàng)的合理性進(jìn)行論征。在財(cái)政資金使用中，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足的現(xiàn)象大量存在：有的項(xiàng)目工程概預(yù)算與實(shí)際資金需要差別很大，資金缺口無從解決；有些地方反映拿到資金感到措手不及，來了錢不知道是干什么，來了錢不知道是給誰的。因此，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要參與項(xiàng)目立項(xiàng)工作，對項(xiàng)目的論證過程的可行性提出合理化建議。二是事中監(jiān)管。財(cái)政工作要一手抓好分錢，一手抓好管錢，兩手都不能軟。財(cái)政部門對提高財(cái)政資金使用效益有著不可推卸的監(jiān)督職責(zé)，必須睜大監(jiān)督的眼睛，監(jiān)督跟著資金走，財(cái)政資金分配到什么地方，財(cái)政就必須監(jiān)督到什么地方，建立跟蹤監(jiān)督機(jī)制，隨時(shí)掌握預(yù)算單位資金增減變動情況，對資金的去向和使用實(shí)行有效的監(jiān)督檢查。三是事后評價(jià)。建立資金使用效果或效益評價(jià)制度，以利于調(diào)整政策，改進(jìn)工作。

第三，建立靈敏的財(cái)政監(jiān)督信息反饋系統(tǒng)。從財(cái)政監(jiān)督角度，至少應(yīng)該形成三類監(jiān)督管理信息系統(tǒng)：一是基礎(chǔ)資料信息系統(tǒng)，用以系統(tǒng)完整地匯集各單位、各部門與財(cái)政分配活動相關(guān)的各種基礎(chǔ)資料，為監(jiān)督部門預(yù)算編制和其他財(cái)政監(jiān)督活動提供基礎(chǔ)信息。二是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和資金分配使用監(jiān)測系統(tǒng)，通過與收入征收部門、國庫及財(cái)政專戶、各預(yù)算執(zhí)行單位、資金使用單位及相關(guān)銀行建立起有效的稽核關(guān)系，對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和資金分配使用情況進(jìn)行全過程監(jiān)測，對異常情況提出監(jiān)督預(yù)警，為進(jìn)一步?jīng)Q策提供線索依據(jù)。三是財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，通過軟件開發(fā)，計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)手段，收集并儲存企事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營情況，實(shí)行財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)信息共享，便于財(cái)政監(jiān)督部門運(yùn)用預(yù)測和分析的方法，排列監(jiān)督重點(diǎn)，查找存在問題，對帶有傾向性、普遍性的問題，及時(shí)向有關(guān)部門提出合理化的意見或建議，有針對性地完善有關(guān)法律政策，保證國民經(jīng)濟(jì)在法制的規(guī)范下健康運(yùn)行。

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