沈立

“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局下出臺(tái)的“水十條”，通篇體現(xiàn)改革思維。

“水十條”在強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，落實(shí)污染防治主體責(zé)任，創(chuàng)新管理手段以及生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)保市場(chǎng)、社會(huì)資本投入、環(huán)境信息公開、社會(huì)監(jiān)督等方面，均體現(xiàn)了改革創(chuàng)新的時(shí)代特點(diǎn)。可以預(yù)測(cè)，在今后的水環(huán)境治理領(lǐng)域，改革的力度會(huì)越來越大，越來越觸及實(shí)質(zhì)。

權(quán)責(zé)分明，

有望破冰“九龍治水”困局

“九龍”合力治水是為了同一片“天”，這個(gè)“天”就是老百姓?！八畻l”統(tǒng)籌兼顧各部門職責(zé)，各類水體保護(hù)要求，搭建平臺(tái)、凝聚共識(shí)，充分調(diào)動(dòng)發(fā)揮環(huán)保、發(fā)改、科技、工業(yè)、財(cái)政、國土、交通、住建、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、海洋等部門力量，開創(chuàng)“九龍”合力、系統(tǒng)治理的新氣象。

與2013年出臺(tái)的 “大氣十條”相比，“水十條”有一個(gè)明顯的亮點(diǎn)：在公開文件中，每一項(xiàng)措施后都明確顯示牽頭部門和參與部門。

以“水十條”第一條“全面控制污染物排放”中的第一項(xiàng)“狠抓工業(yè)污染防治”為例：要求2016年底前，按照水污染防治法律法規(guī)要求，全部取締不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的小型造紙、制革、印染、染料、煉焦、煉硫、煉砷、煉油、電鍍、農(nóng)藥等嚴(yán)重污染水環(huán)境的生產(chǎn)項(xiàng)目。（環(huán)境保護(hù)部牽頭，工業(yè)和信息化部、國土資源部、能源局等參與，地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)）。

“‘水十條35項(xiàng)具體舉措，每條、每款、每項(xiàng)都落實(shí)到了相應(yīng)的牽頭負(fù)責(zé)部門及參與部門，強(qiáng)調(diào)各部門各司其職。這是一大創(chuàng)新。部門聯(lián)動(dòng)，權(quán)責(zé)明晰，明確水污染防治不單單只是環(huán)保部門的事，如果無法完成要求，牽頭部門負(fù)主要責(zé)任，參與部門也負(fù)相應(yīng)責(zé)任，有利于各部門按照職責(zé)分工，切實(shí)做好相關(guān)工作?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心研究員常紀(jì)文表示說，這種做法能有效避免出現(xiàn)以往“九龍治水”的亂局。

常紀(jì)文同時(shí)指出，“考核”也是“水十條”一大亮點(diǎn)，考核由環(huán)保部牽頭，中組部參與，考核結(jié)果不合格，監(jiān)察部會(huì)約談責(zé)任方，追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。權(quán)責(zé)的明確和問責(zé)機(jī)制的完善，可以使“水十條”落實(shí)更有力度。

北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)研究中心副主任、法學(xué)專家楊朝霞表示，在現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制框架下，從縱向來看，國家環(huán)保部門、省級(jí)環(huán)保部門和地方環(huán)保部門的分工不明確，“水十條”要求，完善國家督察、省級(jí)巡查、地方檢查的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制，確實(shí)有助于解決這一痼疾。

“我認(rèn)為這是‘水十條最大的亮點(diǎn)。此前，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等計(jì)劃，也將任務(wù)列出來了，但沒有明確規(guī)定由哪些部門負(fù)責(zé)，哪些部門參與。在這種情況下，即使計(jì)劃制定得再好，任務(wù)也可能難以甚至無法落實(shí)下去?，F(xiàn)在就不一樣了，每一個(gè)事項(xiàng)都落實(shí)到相應(yīng)的部委，由哪個(gè)部委牽頭，哪些部委參與，監(jiān)督部門是誰，職責(zé)權(quán)限十分明晰。如此一來，部門之間推諉塞責(zé)、爭(zhēng)權(quán)奪利等不良現(xiàn)象必將大大減少?！睏畛挤治霰硎尽?/p>

事實(shí)上，環(huán)保部門只負(fù)責(zé)污染防治，且只管污染防治的一部分，譬如海洋污染防治，就由海洋部門負(fù)責(zé)。又譬如，當(dāng)發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為涉嫌犯罪時(shí)，需要環(huán)保部門將案件移送公安部門立案?jìng)刹?。因此，環(huán)保部門順利開展工作，往往需要其他部門協(xié)調(diào)配合，共享信息和資源。為有效解決這一問題，“水十條”還要求強(qiáng)化環(huán)保、公安、監(jiān)察等部門和單位的協(xié)作，強(qiáng)調(diào)協(xié)同執(zhí)法和聯(lián)合監(jiān)督。

在國家督察、省級(jí)巡查、地方檢查的過程中，環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)國企或者下級(jí)政府及其環(huán)保部門違紀(jì)違法的，還可以借助監(jiān)察部門的力量，較快地作出并執(zhí)行處分決定。完善案件的移送、受理、立案、通報(bào)等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法的有效銜接和協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有利于強(qiáng)力打擊環(huán)境違法犯罪行為，全面提升環(huán)保部門的權(quán)威性。

“紅黃牌”管理，

多方壓力倒逼企業(yè)守法

我國水環(huán)境社會(huì)治理主要有3種形式：以行政手段為主要特征的政府治理，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的企業(yè)治理，以社會(huì)輿論、社會(huì)道德和公眾參與等為主要特征的公眾推動(dòng)。水環(huán)境涉及眾多利益相關(guān)方，是典型的公共物品，有效且長效的水環(huán)境治理一定是全社會(huì)共同參與的結(jié)果。

“水十條”第十八項(xiàng)要求：加大執(zhí)法力度。所有排污單位必須依法實(shí)現(xiàn)全面達(dá)標(biāo)排放。逐一排查工業(yè)企業(yè)排污情況，達(dá)標(biāo)企業(yè)應(yīng)采取措施確保穩(wěn)定達(dá)標(biāo)；對(duì)超標(biāo)和超總量的企業(yè)予以“黃牌”警示，一律限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治；對(duì)整治仍不能達(dá)到要求且情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)予以“紅牌”處罰，一律停業(yè)、關(guān)閉。自2016年起，定期公布環(huán)?！包S牌”、“紅牌”企業(yè)名單。定期抽查排污單位達(dá)標(biāo)排放情況，結(jié)果向社會(huì)公布。

近年來，各地區(qū)、各部門不斷加大工作力度，環(huán)境執(zhí)法工作取得積極成效，但執(zhí)法不到位等問題仍然十分突出。違法排污事件屢見不鮮，環(huán)境事故頻發(fā)。環(huán)境監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)察機(jī)制建設(shè)不完善，監(jiān)督執(zhí)法方式單一，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處罰所有環(huán)境違法行為。違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象依然存在。少數(shù)地方出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，環(huán)保履責(zé)不到位，甚至充當(dāng)排污企業(yè)的“保護(hù)傘”。公眾參與渠道不暢，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不完善，違法企業(yè)缺乏道德約束力，某種程度上縱容了其違法排污，形成惡性循環(huán)。

“目前，有些地方尚未實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，更沒有全面達(dá)標(biāo)排放?？赡苡械男袠I(yè)達(dá)標(biāo)了，有的地區(qū)達(dá)標(biāo)了，但是很多地方?jīng)]有，很多排污單位沒有達(dá)到，所以‘水十條特別要求全面達(dá)標(biāo)排放。而‘紅、黃牌管理，實(shí)質(zhì)上是對(duì)新《環(huán)保法》中黑名單制度的進(jìn)一步細(xì)化。”楊朝霞指出道。

公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍表示，紅黃牌是對(duì)企業(yè)環(huán)境行為的評(píng)價(jià)，此前國內(nèi)部分地區(qū)也在推行，但效果不明顯。很多被列入紅牌、甚至黑牌的企業(yè)依然得不到任何處罰。此次發(fā)布的“水十條”首次把“紅、黃牌管理制度”寫入全國性行動(dòng)綱領(lǐng)，明確提出被亮“紅牌”的企業(yè)將停業(yè)、關(guān)閉，違法排污企業(yè)必將面臨巨大壓力。

與此同時(shí)，“水十條”中第十九項(xiàng)緊接其上，要求積極推行國家督查、省級(jí)巡查、地市檢查，堅(jiān)持聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法，加大暗查暗訪力度，研究建立常規(guī)監(jiān)察、突擊抽查、公眾監(jiān)督新機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量監(jiān)督環(huán)境違法。抽查并公布排污單位達(dá)標(biāo)排放情況，定期公布環(huán)?！包S牌”、“紅牌”企業(yè)名單，形成“過街老鼠，人人喊打”的強(qiáng)大震懾，形成“齊抓共管”排污企業(yè)的新局面。

以前哪些企業(yè)超標(biāo)、超總量，老百姓不知道。哪些企業(yè)即使經(jīng)過整治了，也沒有達(dá)到要求，老百姓也不清楚。對(duì)此，“水十條”規(guī)定了“黃牌”、“紅牌”制度，并要求信息公開，把違法情況都亮出來。有利于對(duì)企業(yè)形成誠信方面的社會(huì)壓力，從而督促其守法。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)光靠政府是不夠的，必須依靠人民群眾的力量，將違法企業(yè)置于廣大人民群眾的監(jiān)督之下。

此外，“水十條”還規(guī)定了一年的過渡期，自2016年起才定期公布環(huán)?！包S牌”、“紅牌”企業(yè)名單，這相當(dāng)于給予企業(yè)一個(gè)自行整改的“寬限期”，鼓勵(lì)企業(yè)在單位時(shí)間內(nèi)通過整改達(dá)到相關(guān)要求，避免了“一刀切”的現(xiàn)象。如此一來，“亮牌”制度有望得到真正落實(shí)。

環(huán)保市場(chǎng)，以經(jīng)濟(jì)杠桿撬動(dòng)

“水十條” 的實(shí)施，預(yù)計(jì)可拉動(dòng)GDP增長約5.7萬億元，累計(jì)增加非農(nóng)就業(yè)約390萬人，使服務(wù)業(yè)占GDP的比重增加2.3%，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的多贏。另一方面，“水十條”的實(shí)施，將帶動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)新增產(chǎn)值約1.9萬億元，其中直接購買環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)約1.4萬億元，環(huán)保產(chǎn)業(yè)可能將成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)手段在治水中的作用，是“水十條”的一大亮點(diǎn)?！八畻l”在總體要求中明確提出：堅(jiān)持政府市場(chǎng)協(xié)同，注重改革創(chuàng)新。這種利用市場(chǎng)機(jī)制的治本之策，對(duì)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)發(fā)揮作用。

“水十條”中第十三項(xiàng)提出，要大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，規(guī)范環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)。對(duì)涉及環(huán)保市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營行為規(guī)范的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定進(jìn)行全面梳理，廢止妨礙形成全國統(tǒng)一環(huán)保市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。健全環(huán)保工程設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等領(lǐng)域招投標(biāo)管理辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)先進(jìn)適用的節(jié)水、治污、修復(fù)技術(shù)和裝備產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。另一方面，要加快發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)。明確監(jiān)管部門、排污企業(yè)和環(huán)保服務(wù)公司的責(zé)任和義務(wù)，以污水、垃圾處理和工業(yè)園區(qū)為重點(diǎn)，推行環(huán)境污染第三方治理。

專家指出，雖然同樣是十條，但“水十條”的措施多了一倍，比“大氣十條”更綜合地反映了政府的大政方針。這樣的“水十條”，將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生全方位影響，包括在一定程度上拉動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，影響上下游的需求關(guān)系，優(yōu)化整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

當(dāng)然，每一份行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，都可能需要數(shù)萬億元的投資。在龐大的資金需求面前，“水十條”提出在積極發(fā)揮政府規(guī)范和引領(lǐng)作用的同時(shí)，必須用好稅收、價(jià)格、補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)等手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用。具體的措施包括理順價(jià)格稅費(fèi)、引導(dǎo)社會(huì)資本投入、建立激勵(lì)機(jī)制、推行綠色信貸、實(shí)施跨界水環(huán)境補(bǔ)償?shù)取?/p>

稅收是生產(chǎn)消費(fèi)行為的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)手段，在推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)綠色消費(fèi)等方面發(fā)揮著重要作用；建立能夠反映資源稀缺程度和環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的價(jià)格與收費(fèi)政策，是籌集治污資金的重要手段；建立激勵(lì)企業(yè)深化治污的政策機(jī)制，有利于進(jìn)一步降低污染物排放水平；實(shí)施跨界水環(huán)境補(bǔ)償，探索采取橫向資金補(bǔ)助、對(duì)口援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，則有利于各地形成全國一盤棋的環(huán)保態(tài)勢(shì)。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤透露，預(yù)計(jì)到2020年，完成“水十條”相應(yīng)目標(biāo)需投入資金可達(dá)到5萬億元，其中近三年投入約為2萬億元，需各級(jí)地方政府投入約1.5萬億元。

“投入的增加并不僅僅是負(fù)擔(dān)，也將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一般理解，治理污染要關(guān)停一些企業(yè)，可能會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長速度。但也應(yīng)看到，環(huán)境治理實(shí)施意味著巨大的投資需求，可以拉動(dòng)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書長駱建華表示。