梁光源

設立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度，能夠從根本上解決環(huán)境監(jiān)察權(quán)威不夠、手段不力等問題，強化對地方政府環(huán)境行為的監(jiān)督和跨區(qū)環(huán)境問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

國務院發(fā)展研究中心指出，未來中國水污染防治形勢為：用水總量和廢水排放量仍呈現(xiàn)上升的態(tài)勢；水污染從單一污染向復合型污染轉(zhuǎn)變的態(tài)勢加??；非常規(guī)水污染物產(chǎn)生量持續(xù)上升，控制難度增大……

水環(huán)境的改善并非一日之功。

路漫漫兮其修遠，吾將上下而求索。“水十條”中諸多關(guān)于改善水環(huán)境的研究探索性措施或?qū)⑻矫鳟斍鞍Y結(jié)所在，打破困境，開創(chuàng)我國水污染治理新路。

探索建立環(huán)境監(jiān)察專員制度

2014年11月12日，《國務院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》提出“研究在環(huán)境保護部設立環(huán)境監(jiān)察專員制度”，2015年4月16日，“水十條”再次提出，“加強對地方人民政府和有關(guān)部門環(huán)保工作的監(jiān)督，研究建立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度。”

記者了解到，設立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度，是解決環(huán)境監(jiān)察體制現(xiàn)實問題的迫切需要。近年來，在有關(guān)部門大力支持下，初步形成由環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局和6個區(qū)域環(huán)保督查派出機構(gòu)共同組成的國家監(jiān)察體系。

“現(xiàn)有國家監(jiān)察體制在實際運行中面臨嚴重挑戰(zhàn)，監(jiān)察制度手段不足，效果不好。”環(huán)保業(yè)內(nèi)人士指出，從總體上看，主要問題是地方政府履行對環(huán)境質(zhì)量負責的法律責任不夠落實，甚至在環(huán)保工作中不作為、亂作為現(xiàn)象屢見不鮮，地方保護主義嚴重。與企業(yè)違法排污對環(huán)境的影響相比，一些地方政府在環(huán)保上的不作為、不當干預乃至公然違反國家環(huán)保法律法規(guī)，對當?shù)匾约爸苓厪V大區(qū)域生態(tài)環(huán)境和人民群眾身體健康的危害更大，破壞性更強，影響更深遠?！皩Φ胤秸男协h(huán)境法律法規(guī)、政策、規(guī)劃、標準的情況進行監(jiān)督檢查非常重要，是國家環(huán)境監(jiān)察的重要職能，但現(xiàn)有監(jiān)察體制難以履行這一職能?！?/p>

據(jù)了解，1998年之前，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的職能，是通過國務院環(huán)境保護委員會這一機構(gòu)行使的。1998年機構(gòu)改革后，撤銷了國務院環(huán)境保護委員會，環(huán)境保護監(jiān)督職能的行使也因此失去了體制保障。當時，作為國務院直屬機構(gòu)的國家環(huán)境保護總局，在新設的環(huán)境保護部際會議中與其他成員地位平等，難以對國務院組成部門行使監(jiān)督職能，作為環(huán)境保護部下屬司局級參公單位的區(qū)域環(huán)保督查派出機構(gòu)，難以對省級政府進行有效監(jiān)督。

“環(huán)境保護不能依靠一級政府、一個部門，而是要調(diào)動各個部門、各級政府的積極性?！?環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心高級工程師王彬告訴記者，目前的環(huán)境問題都具有區(qū)域性，跨地區(qū)的協(xié)調(diào)聯(lián)動是環(huán)境監(jiān)管的重要內(nèi)容和任務，而目前的環(huán)境監(jiān)察體制難以適應這一需要。

“設立環(huán)境監(jiān)察專員制度的初衷，是由于新環(huán)保法有一個最新要求：賦予環(huán)保部門監(jiān)督下級政府執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)的職責?！?環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局局長鄒首民表示，此次從國家層面探索國家環(huán)境監(jiān)察專員的制度，目的就是利用國家強化監(jiān)察的能力，督促地方政府落實對環(huán)境質(zhì)量負責的根本要求，使環(huán)保法得到更好的實施。

有研究指出，目前我國大氣、水、土壤環(huán)境形勢嚴峻，保護工作嚴重滯后于全面建設小康社會進程，環(huán)境質(zhì)量與人民群眾的期待差距較大，環(huán)境監(jiān)管工作的力度不能滿足中央對生態(tài)文明建設和全面深化改革的總體部署和要求。

“只有通過完善國家監(jiān)察體制，才能從根本上解決環(huán)境監(jiān)管權(quán)威不夠、授權(quán)不明、力量不足、手段不硬等根本問題，有效克服體制性障礙，切實落實地方政府環(huán)境責任?！?環(huán)保業(yè)內(nèi)人士指出，設立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度，能夠從根本上解決環(huán)境監(jiān)察權(quán)威不夠、手段不力等問題，強化對地方政府環(huán)境行為的監(jiān)督和跨區(qū)環(huán)境問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

談及如何建立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度時，王彬建議，國家環(huán)境監(jiān)察專員制度要與其他制度安排結(jié)合，在機構(gòu)職能和人員精簡的前提下，發(fā)揮最大的監(jiān)督作用?！袄?，探索如何理順中央和地方的環(huán)保職責，調(diào)動地方環(huán)保工作的積極性；探索如何理順部門關(guān)系，調(diào)動有關(guān)部門開展環(huán)保工作的積極性；探索環(huán)保行政執(zhí)法如何與司法更緊密銜接，提高環(huán)境執(zhí)法的威懾力；探索環(huán)保管理與公眾參與、信息公開、公益訴訟的關(guān)系，調(diào)動社會力量參與環(huán)境保護?！?/p>

將部分高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費稅征收范圍

相關(guān)調(diào)查資料顯示，目前我國正在用50%的高耗能產(chǎn)業(yè)能源消費與低技術(shù)、低附加值代價為世界制造工業(yè)產(chǎn)品，能源壓力日趨嚴重。

“如果高耗能產(chǎn)業(yè)再向上擴張，那么能源消費速度勢必隨之向上擴張。”國家能源研究會理事長周大地指出，發(fā)達國家已經(jīng)逐步淘汰了高耗能高污染行業(yè)及相關(guān)企業(yè)的落后產(chǎn)能。而中國一度是這些落后產(chǎn)能的“承接地”，伴隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展與民生需求，目前已經(jīng)到了必須作出改變的時候了。

記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，研究將部分高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費稅征收范圍，不僅是“水十條”規(guī)定的內(nèi)容，也是《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》里面的重要內(nèi)容。早在2009年，國務院辦公廳印發(fā)的《節(jié)能減排工作安排》通知中就強調(diào)“從嚴控制高耗能、高排放行業(yè)盲目擴張?！睆?009年至今，中央已連續(xù)7年給高耗能、高污染行業(yè)與企業(yè)上“緊箍咒”。

“高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費稅范圍近兩年一直在提，但是沒有太大進展，主要原因就是目前很多高耗能、高污染的行業(yè)對地方經(jīng)濟拉動作用還比較明顯，納入消費稅后肯定會對這些行業(yè)產(chǎn)生嚴重沖擊，甚至不少企業(yè)可能倒閉或者外遷，因此落實起來可能面臨比較大的阻力?！睆B門大學中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強表示，把一些高耗能、高污染的產(chǎn)品納入消費稅范圍是一種非常市場化的做法，在國外被普遍采用，通過這種方式可以提高相關(guān)產(chǎn)品價格，以達到節(jié)能減排的目的。

“按照生產(chǎn)者與使用者共同承擔的原則，消費者在使用這些雙高產(chǎn)品時，也應該承擔一部分稅負。”環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院經(jīng)濟部主任葛察忠告訴記者，制定這種稅收政策主要是為了促進企業(yè)改進，而不是要把企業(yè)一棒打死。

“征收消費稅只是一個方向，怎樣收稅、稅的設計才是更重要的問題?！?中國人民大學環(huán)境學院教授藍虹表示，費稅的重要作用是調(diào)節(jié)消費行為，通過征稅減少高耗能、高污染產(chǎn)品的消費?！拔覀冎皇窍Ｍ行У乜刂齐p高產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，而不是把雙高產(chǎn)業(yè)干掉。我國目前仍然是處于發(fā)展中國家階段，這些產(chǎn)業(yè)都是必不可少的。如何合理分配稅收來源，既全成本地將污染成本收回來，又將污染成本分配到全產(chǎn)業(yè)鏈，這是最關(guān)鍵的。”

據(jù)介紹，產(chǎn)品消費稅征收范圍將著重從污染排放貢獻的大小、造成環(huán)境影響大小、對人體健康的威脅程度以及全球氣候變化等方面考慮?！敖衲暌呀?jīng)將電池、涂料納入消費稅征收范圍，今后將考慮擴大到含磷洗滌劑、納入雙高名的產(chǎn)品等。納入消費稅范圍的還有對大氣和土壤造成污染的產(chǎn)品?！备鸩熘冶硎?。

十二項研究探索措施保護海洋占三項

此前有報道指出，我國海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況整體較差，在全球性的海洋評價結(jié)果中，中國海域得分為53分，遠低于全球平均水平。據(jù)了解，目前我國海洋環(huán)境污染主要以陸源污染物為主，即工業(yè)廢水和固體廢物、生活垃圾、生活污水等，占海域污染總量的80%。

“海洋污染的特點是污染源廣，有毒有害物質(zhì)的種類多，擴散范圍大，危害深遠，控制復雜，治理難度大。因此，海洋污染比起陸上的其它環(huán)境污染要嚴重和復雜。”業(yè)內(nèi)環(huán)保人士指出，海洋本身對污染物有著巨大的搬運、稀釋、擴散、氧化、還原和降解等凈化能力。但這種能力并不是無限的，當局部海域接受的有毒有害物質(zhì)超過它本身的自凈能力時，就會造成海域性的污染。

“這些探索研究措施的出現(xiàn)，將有效制止海洋環(huán)境的進一步惡化?！?業(yè)內(nèi)環(huán)保人士指出，在“水十條”12項研究探索措施里，涉及海洋保護的研究探索措施就有3條。如研究建立海上污染排放許可證制度；研究建立重點海域排污總量控制制度；開展海洋生態(tài)補償及賠償?shù)妊芯?，實施海洋生態(tài)修復等。

在研究建立海上污染排放許可證制度方面。中國環(huán)境科學研究院副院長柴發(fā)合指出，“對于固定污染源的管理，排污許可證制度是一個非常好的核心制度，有利于排放管理更加法制化、程序化、精細化?！睋?jù)了解，排污許可證制度起源于歐美國家，指凡是需要向環(huán)境排放各種污染物的單位或個人，都必須事先向環(huán)境保護部門辦理申領(lǐng)排污許可證手續(xù)，經(jīng)環(huán)境保護部門批準獲得排污許可證后方能向環(huán)境排放污染物的制度。

“建立海上污染許可制度可以達到合理布局的目的。”有業(yè)內(nèi)人士指出，環(huán)保部門可結(jié)合排污許可制度，對各單位排污量等進行變更、調(diào)控，重新審核各單位排污總量，同時調(diào)整污染物在一定地區(qū)的分配，能有效控制陸源污染物的排放。

在研究建立重點海域排污總量控制制度方面。中國海洋大學研究人員羅璇指出，“總量控制制度是被實踐證明行之有效的污染防治制度。發(fā)達國家也將其運用到治理大氣污染以及水域污染等方面并卓有成效。但目前，我國重點海域排污總量制度還不完善，并不能有效的運作于重點海域的排污防治工作?！?/p>

“建立我國重點海域排污總量控制制度，首先要在國家法律層面上進行修改和完善。如海洋基本保護法應將重點海域排污總量控制制度具體化。地方配套規(guī)范中應當確立重點海域排污總量控制理念等” 羅璇說，此外當?shù)卣€要細化各相關(guān)部門職能職責；確立海陸制約機制；完善海洋環(huán)境監(jiān)測制度；調(diào)整排污收費制度及推廣排污權(quán)交易制度等。

在研究海洋生態(tài)補償及賠償，實施海洋生態(tài)修復方面。全國人大環(huán)資委委員、國家海洋局海島管理司司長呂彩霞指出，建立海洋生態(tài)補償機制是調(diào)整海洋開發(fā)與海洋生態(tài)保護關(guān)系，促進海洋資源集約利用和海洋生態(tài)環(huán)境保護的有效途徑和長遠之策。

據(jù)了解，我國的海洋生態(tài)補償機制尚處于起步階段。目前海洋生態(tài)補償?shù)恼?、法?guī)多為管理部門和地方政府從本部門和本地區(qū)實際出發(fā)制定，其約束力和權(quán)威性有限，且海洋生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容、范圍等缺乏明確的界定。“健全海洋生態(tài)補償政策體系，明確及完善管理體制和保障補償資金來源，是此項機制推行的根本?！?國家海洋局相關(guān)負責人指出。