王志梁

【摘 要】自我國(guó)公路工程實(shí)施監(jiān)理制度以來(lái)，已經(jīng)歷了10多年的磨合期，其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益已被廣泛認(rèn)可。然而，由于種種社會(huì)和歷史的原因，形成了目前這種建設(shè)方全抓全管、監(jiān)理成為建設(shè)方“雇員”非真正意義上的“社會(huì)監(jiān)理”的監(jiān)理制度，使得建設(shè)方、監(jiān)理、承包商在工程施工中的行為關(guān)系較為混亂。這已經(jīng)影響到工程的正常開(kāi)展，威脅到工程質(zhì)量。自2000年中國(guó)加入WTO以來(lái)，將有越來(lái)越多的國(guó)外監(jiān)理單位、承包商進(jìn)入中國(guó)的公路建設(shè)市場(chǎng)。有人說(shuō)“與狼共舞”的時(shí)代來(lái)了，但是我們細(xì)想，誰(shuí)敢與狼共舞？綿羊與狼共舞的結(jié)果只是性命難保，最好是老虎，才能成為舞臺(tái)上的主角。所以，我們?cè)诤爸袄莵?lái)了”的同時(shí)，更應(yīng)該留心學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范并健全我國(guó)的公路工程建設(shè)管理制度，使我國(guó)的公路工程管理能夠盡快的真正的與FIDIC管理模式接軌，適應(yīng)我國(guó)公路工程建設(shè)市場(chǎng)的特殊需要。

【關(guān)鍵詞】業(yè)主；監(jiān)理；承包商

【Abstract】Since the implementation of China's highway construction supervision system has already experienced 10 years of run-in period， the social and economic benefits have been widely recognized. However， due to various social and historical reasons， the formation of the current construction of grasping the whole party full control， supervision and construction side as an "employee" is not a true sense of "community supervision" of the supervision system， making the construction side， supervision， contractor In the construction of the relation between the chaotic behavior. This has affected the normal development of the project， threatening the quality of the project. Since 2000， China joined WTO， there will be more and more foreign supervision units， road construction contractors to enter the Chinese market. Some people say， "Dances with Wolves" come of age， but we think carefully， who would dance with the wolf？ Sheep and Wolves is only life there is no guarantee of results， it is best to Tiger， can become a protagonist on the stage. So， we cried "wolf" at the same time， should pay attention to learn foreign advanced management experience， regulate and improve our highway construction management system， so management of highway projects in China as soon as possible of the real and FIDIC management standards， adapt to China's highway construction market's specific needs.

【Key words】Owners；Supervision；Contractors

1. 前言

我國(guó)公路建設(shè)自1985年開(kāi)始在世界銀行貸款項(xiàng)目中按照國(guó)際慣例試行工程監(jiān)理制度、1996年工程建設(shè)監(jiān)理全面開(kāi)始實(shí)行以來(lái)，一改過(guò)去政府部門的單項(xiàng)行政監(jiān)督和施工單位的自我監(jiān)督體系造成的“投資無(wú)底洞、工期馬拉松、質(zhì)量無(wú)保證”的狀況，建立了政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)理和承包商自我監(jiān)督相結(jié)合的全面管理體系，使我國(guó)的公路建設(shè)有了質(zhì)的飛躍，其社會(huì)效益得到了充分的肯定。然而由于諸多客觀和主觀上的因素，監(jiān)理制度一直沒(méi)有形成獨(dú)立于業(yè)主和承包商之外的、維護(hù)雙方利益的完全意義上的“社會(huì)監(jiān)理制”。相反，甚至成為業(yè)主的“雇員”或“下屬機(jī)構(gòu)”，造成了在公路建設(shè)中監(jiān)理過(guò)分依賴于業(yè)主的行政命令、維護(hù)業(yè)主的利益而忽略甚至侵害承包商利益的現(xiàn)象大量存在。更有甚者，業(yè)主與承包商之間“密切”的關(guān)系，使得監(jiān)理人員無(wú)所適從、里外不是人。這樣一來(lái)，從根本上失去了監(jiān)理服務(wù)性、公正性、獨(dú)立性的特點(diǎn)。

2. 業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者之間行為關(guān)系之現(xiàn)狀：

綜觀近年來(lái)公路建設(shè)市場(chǎng)的混亂局面，業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者之間的關(guān)系表現(xiàn)出以下幾種情況：

2.1 業(yè)主控制合同管理和建設(shè)資金的支付，監(jiān)理控制工程質(zhì)量和工程進(jìn)度，由于資金等問(wèn)題，承包商處于被監(jiān)督管理的狀態(tài)。其具體做法是：社會(huì)監(jiān)理承擔(dān)質(zhì)量、進(jìn)度，合同和費(fèi)用（含監(jiān)理費(fèi)用）由業(yè)主控制，在這樣的管理模式下，費(fèi)用管理成為工程建設(shè)中的首要矛盾集中點(diǎn)。承包商完成一定的工作后，工作內(nèi)容、工程量和費(fèi)用申報(bào)要經(jīng)過(guò)合同段監(jiān)理組、駐地處、總監(jiān)代表處、業(yè)主等相關(guān)部門的層層審批，手續(xù)繁瑣，耗時(shí)長(zhǎng)。同時(shí)引發(fā)了以下矛盾。

2.1.1 開(kāi)工前期業(yè)主不能及時(shí)協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門進(jìn)行前期拆遷等工作，造成窩工，后期又利用自行制定的獎(jiǎng)罰措施要求施工單位按期完工，不考慮天氣等不利因素的影響一味的要求搶工，并暗示監(jiān)理人員開(kāi)綠燈。這樣一來(lái)，增加監(jiān)理人員工作難度的同時(shí)，工程質(zhì)量根本無(wú)法保證。承包商完成后業(yè)主又不愿支付由于以上原因所增加的費(fèi)用。一旦工程質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理承擔(dān)責(zé)任、挨批評(píng)，承包商掏腰包返工。

2.1.2 資金不到位。計(jì)量完成后工程款不能及時(shí)撥付，導(dǎo)致工期因資金而延期。

2.1.3 項(xiàng)目執(zhí)行辦公室計(jì)量處對(duì)已經(jīng)經(jīng)過(guò)合同段監(jiān)理組、駐地監(jiān)理處、總監(jiān)辦審核并批復(fù)過(guò)的工作內(nèi)容、工程量重新審核。重新審核不但引起支付時(shí)間的延長(zhǎng)，導(dǎo)致工程款不能及時(shí)撥付，而且形成業(yè)主對(duì)監(jiān)理不信任的事實(shí)。

2.1.4 因項(xiàng)目執(zhí)行辦合同處是核算、控制工程造價(jià)的管理部門，深入施工現(xiàn)場(chǎng)的機(jī)會(huì)極少，對(duì)經(jīng)監(jiān)理工程師和設(shè)計(jì)代表審核、批準(zhǔn)過(guò)的計(jì)量、變更和索賠等即不能輕易肯定，又不能輕易否定，有心到現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，卻又被審核計(jì)量等工作困在辦公室中，引起變更、索賠等批復(fù)困難。更有甚者，承包商害怕因變更、索賠工作耽誤下一步工作而否認(rèn)已上報(bào)并經(jīng)監(jiān)理工程師、設(shè)計(jì)代表簽認(rèn)的變更項(xiàng)目。

2.2 監(jiān)理工程師作為經(jīng)業(yè)主委托、獨(dú)立于業(yè)主和承包商之外的第三方，本應(yīng)按照規(guī)范和法律公平、公正地維護(hù)雙方的利益，而在現(xiàn)行模式下，監(jiān)理工程師在業(yè)務(wù)上有心科學(xué)、規(guī)范的行使監(jiān)理權(quán)力，在行政上卻受制于業(yè)主，無(wú)所適從，矛盾重重。主要表現(xiàn)在：

2.2.1 變更、計(jì)量申請(qǐng)的二次審核引起監(jiān)理工程師的抵觸情緒，容易產(chǎn)生“反正你要審核，我審不審都無(wú)所謂”的思想，這樣一來(lái)，就放松了對(duì)計(jì)量、變更申請(qǐng)等工作，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理作為計(jì)量、變更數(shù)據(jù)的主要控制關(guān)口起不到相應(yīng)的作用。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后必然影響計(jì)量支付時(shí)間，從而影響進(jìn)度。

2.2.2 因社會(huì)監(jiān)理在某種形式上成為了業(yè)主的雇傭，往往會(huì)出現(xiàn)對(duì)業(yè)主惟命是從，從而出現(xiàn)損害承包商利益的現(xiàn)象，這會(huì)引起承包商的消極反抗，工程質(zhì)量從而受到威脅。

2.2.3 社會(huì)監(jiān)理成為“傳話通”，將業(yè)主的命令、要求下達(dá)給承包商，利用手中的監(jiān)督管理權(quán)力強(qiáng)制要求承包商執(zhí)行，對(duì)于承包商的各種申請(qǐng)只是簡(jiǎn)單的上傳給業(yè)主，至于如何解決、執(zhí)行完全聽(tīng)命于業(yè)主，不能真正起到公平、公正的進(jìn)行協(xié)調(diào)雙方關(guān)系的作用。

2.3 由于種種因素的影響，在這種管理模式下承包商在三者之間始終處于受“壓迫”的狀態(tài)：業(yè)主控制支付資金，監(jiān)理工程師控制質(zhì)量和進(jìn)度。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

2.3.1 計(jì)量支付的審批手續(xù)過(guò)于繁瑣，資金不能遲遲到位，業(yè)主和社會(huì)監(jiān)理又一味的強(qiáng)調(diào)提高質(zhì)量的同時(shí)催趕進(jìn)度。

2.3.2 個(gè)別監(jiān)理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，現(xiàn)場(chǎng)不敢表態(tài)，或是個(gè)人品行低劣，對(duì)承包商處處吃、拿、卡、要，百般刁難，造成工作周期延長(zhǎng)，對(duì)監(jiān)理人員的抵觸情緒愈演愈烈。

3. 業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者之間行為關(guān)系之根源：

根據(jù)現(xiàn)階段混亂的中國(guó)公路建設(shè)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀，我們不難看出FIDIC管理模式不能在中國(guó)照搬，工程項(xiàng)目管理不能在短時(shí)間內(nèi)走向正軌。就其根源，主要有：

3.1 受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，作為出資方的業(yè)主，習(xí)慣于“一竿子插到底”，事無(wú)巨細(xì)統(tǒng)抓統(tǒng)管的管理思想和管理模式一時(shí)間難以改變，對(duì)于自己出資建設(shè)的項(xiàng)目將“三控”大權(quán)交于他人處理的現(xiàn)象一下子難以接受。

3.2 受“權(quán)力經(jīng)濟(jì)”的影響，出現(xiàn)了管理跨度過(guò)大而造成的中層無(wú)能或有力沒(méi)處使的現(xiàn)象。業(yè)主在進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)的“集權(quán)”行為不能在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)化為“集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合”的現(xiàn)代管理模式。

3.3 作為出資方的業(yè)主還沒(méi)有徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理觀念，認(rèn)為監(jiān)理是受自己的委托來(lái)進(jìn)行工程監(jiān)督的，承包商是付錢請(qǐng)來(lái)完成工程施工任務(wù)的，兩者都是自己的雇傭，不能接受業(yè)主、監(jiān)理、承包商“三足鼎立”的局面。

3.4 監(jiān)理費(fèi)用的支付完全控制在業(yè)主手里，監(jiān)理如果不能按照業(yè)主的命令、指示開(kāi)展工作，就不能順利得到應(yīng)得到的費(fèi)用，因而只能對(duì)業(yè)主唯命是從。正確也好，不正確也罷都予以執(zhí)行。難怪一句順口溜這樣說(shuō)：“天大、地大、業(yè)主最大；爹親、娘親、監(jiān)理最親”。這樣監(jiān)理就失去了“社會(huì)監(jiān)理”的職能，成了業(yè)主派往現(xiàn)場(chǎng)的“施工監(jiān)督員”。這也是當(dāng)前模式下監(jiān)理無(wú)法愈合的“痛楚”。

3.5 部分監(jiān)理人員業(yè)務(wù)水平和個(gè)人素質(zhì)不高。目前的監(jiān)理模式，使得監(jiān)理不用承擔(dān)過(guò)多的責(zé)任，卻有利可圖。有些監(jiān)理公司從社會(huì)上招聘一些剛剛大學(xué)畢業(yè)的學(xué)生從事一線施工監(jiān)理任務(wù)。這些人缺乏豐富的施工管理經(jīng)驗(yàn)、深厚的技術(shù)知識(shí)和相關(guān)的法律、經(jīng)濟(jì)知識(shí)和嚴(yán)肅的合同意識(shí)。更有甚者有些監(jiān)理公司派駐現(xiàn)場(chǎng)的人員竟有煤炭、汽車銷售、法律等專業(yè)。加上一些監(jiān)理單位對(duì)派往現(xiàn)場(chǎng)的人員疏于管理，他們?cè)谝欢ǔ潭壬喜痪邆淙轿?、全過(guò)程的監(jiān)理能力。這樣一來(lái)，業(yè)主不會(huì)十分放心地將工程管理工作完全托付給他們是可以理解的。

3.6 個(gè)別承包商不能嚴(yán)格按照規(guī)范進(jìn)行施工，采用非正當(dāng)?shù)男袨檎T使或迫使監(jiān)理人員作假，有些素質(zhì)較差的監(jiān)理人員在承包商“糖衣炮彈”的攻擊下放棄了原則，降低檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，為工程質(zhì)量埋下隱患。這樣一來(lái)，不能保證工程質(zhì)量的同時(shí)也不能保證工程量、特別是變更、索賠數(shù)量的準(zhǔn)確。

3.7 業(yè)主實(shí)行“一竿子插到底”的微觀管理模式，嚴(yán)重挫傷了監(jiān)理人員有心科學(xué)、規(guī)范化管理的積極性。長(zhǎng)期以往，監(jiān)理威信下降，承包商對(duì)監(jiān)理視而不見(jiàn)，導(dǎo)致效率低下、秩序混亂。

3.8 現(xiàn)行體制下的業(yè)主與承包商之間的“血緣關(guān)系”使得監(jiān)理有名無(wú)實(shí)、有權(quán)無(wú)力，從而監(jiān)理成為空架子。“監(jiān)理工程師的地位不太突出”的說(shuō)法也是理所當(dāng)然了。

4. 對(duì)策：

扭轉(zhuǎn)目前公路建設(shè)市場(chǎng)混亂秩序，走上正軌的管理道路，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù)，但不是不可扭轉(zhuǎn)的，以下是幾點(diǎn)建議和意見(jiàn)：

4.1 以FIDIC條款為依據(jù)，建立健全相關(guān)的法律、法規(guī)或行政措施，嚴(yán)格約束三者之間的行為。目前僅僅依靠現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)合同方面的法律對(duì)工程施工來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要有專門的、詳細(xì)的、具有較強(qiáng)可操作性的工程施工、監(jiān)理方面的立法或行政規(guī)定，公平、公正的保障三者的責(zé)任和權(quán)益，保證工程的正常實(shí)施。

4.2 建設(shè)方應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的相關(guān)管理知識(shí)、法律知識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的用行政手段管理工程建設(shè)的模式和思路，特別是加入WTO后，公路工程建設(shè)以及管理思路要逐漸向條款的要求靠攏。同時(shí)擺正自己的位置，承認(rèn)業(yè)主、監(jiān)理、承包商“三足鼎立”局面的事實(shí)，完全突破近乎“自編、自導(dǎo)、自演”的管理模式。建設(shè)方除了對(duì)重大變更、索賠進(jìn)行宏觀控制、審批外，應(yīng)按照“多協(xié)調(diào)、少干預(yù)、各司其職、強(qiáng)化監(jiān)理”的原則和國(guó)際慣例充分放權(quán)于被委托的合格的社會(huì)監(jiān)理單位及其派出機(jī)構(gòu)，使其充分享有合同賦予的職權(quán)和利益，真正擔(dān)負(fù)起合同規(guī)定的監(jiān)督管理責(zé)任，充分發(fā)揮監(jiān)理的獨(dú)立性和公正性，以合同及相關(guān)法律法規(guī)來(lái)約束監(jiān)理和承包商的行為，運(yùn)用法律和合同等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行工程建設(shè)管理，保證工程質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用等目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。并促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目管理向?qū)I(yè)化、社會(huì)化轉(zhuǎn)變。

4.3 監(jiān)理單位除了掌握全面的工程技術(shù)外，還應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識(shí)，對(duì)合同應(yīng)有清晰的概念，能夠熟練運(yùn)用合同解決糾紛，保證工程順利實(shí)施。監(jiān)理單位應(yīng)不斷提高自身的素質(zhì)，在挑選監(jiān)理人員時(shí)，在注重專業(yè)素質(zhì)的同時(shí)，更應(yīng)注重個(gè)人的人品，保證監(jiān)理人員能公平公正的開(kāi)展工作，廉潔自律，真正擔(dān)負(fù)起合同規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)。監(jiān)理單位應(yīng)定期對(duì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員進(jìn)行全面考核，加強(qiáng)管理，對(duì)不合格監(jiān)理人員堅(jiān)決予以更換。同時(shí)，監(jiān)理單位應(yīng)該通過(guò)與優(yōu)秀監(jiān)理企業(yè)（或個(gè)人）的交流、合作等方式學(xué)習(xí)別人先進(jìn)的管理、經(jīng)營(yíng)理念，提高自身實(shí)力。

4.4 承包商在決定投標(biāo)的時(shí)候，應(yīng)根據(jù)工程規(guī)模、施工難易程度選擇合適的崗位人選，并保證進(jìn)入工地的人員、設(shè)備和投標(biāo)書上的相一致。開(kāi)工后能嚴(yán)格按照規(guī)范積極配合監(jiān)理人員保質(zhì)保量的完成施工任務(wù)。

4.5 業(yè)主在選擇監(jiān)理單位和施工單位時(shí)首先應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審查，對(duì)進(jìn)入公路建設(shè)市場(chǎng)的施工單位、監(jiān)理單位及其人員的素質(zhì)進(jìn)行綜合的全面的考察和考核，保證有資質(zhì)和能力的施工單位和能夠真正做到公平、公正地完成監(jiān)理任務(wù)的監(jiān)理單位進(jìn)入公路建設(shè)市場(chǎng)，真正做到從源頭上制止不合格企業(yè)進(jìn)入公路建設(shè)市場(chǎng)。同時(shí)要放手、放權(quán)、放心地將管理權(quán)力交給監(jiān)理，使其能夠因地制宜、實(shí)事求是的開(kāi)展工作。

4.6 對(duì)于那些合同、責(zé)任、質(zhì)量意識(shí)較差，不能嚴(yán)格按照合同承諾及規(guī)定配備相應(yīng)的監(jiān)理人員、施工設(shè)備的監(jiān)理單位、施工單位進(jìn)行嚴(yán)肅的處理，決不手軟。

4.7 業(yè)主充分放權(quán)，擴(kuò)大監(jiān)理工程師的權(quán)力后，定期對(duì)監(jiān)理工程師進(jìn)行考核，并通過(guò)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一原則進(jìn)行管理。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)有濫用職權(quán)、腐敗現(xiàn)象的進(jìn)行嚴(yán)肅處理，殺一儆百。

4.8 一改過(guò)去監(jiān)理單位、承包商向業(yè)主交納一定數(shù)額的履約保證金制度，建立三方履約保證金制度。建設(shè)方、監(jiān)理、承包商在簽訂合同后，都拿出相應(yīng)比例的資金作為自己保證履約的信用保證金，存入相關(guān)主管部門（如交通廳質(zhì)量監(jiān)督站）的專設(shè)賬戶中，在對(duì)履約情況進(jìn)行嚴(yán)格、細(xì)致、深入的考核后，對(duì)不能履約者給予經(jīng)濟(jì)處罰，對(duì)受損者給予補(bǔ)償。這樣做的好處是不僅僅是承包商、監(jiān)理單方面的向業(yè)主保證履約，而是三方相互保證履約，可以更有效的保證三方共同約束自己的行為，嚴(yán)格按照合同辦事，保證工程保質(zhì)、保量、按期完工。

5. 結(jié)束語(yǔ)

自我國(guó)公路工程實(shí)施監(jiān)理制度以來(lái)，已經(jīng)歷了10多年的磨合期，其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益已被廣泛認(rèn)可。然而，由于種種社會(huì)和歷史的原因，形成了目前這種建設(shè)方全抓全管、監(jiān)理成為建設(shè)方“雇員”非真正意義上的“社會(huì)監(jiān)理”的監(jiān)理制度，使得建設(shè)方、監(jiān)理、承包商在工程施工中的行為關(guān)系較為混亂。這已經(jīng)影響到工程的正常開(kāi)展，威脅到工程質(zhì)量。自2000年中國(guó)加入WTO以來(lái)，將有越來(lái)越多的國(guó)外監(jiān)理單位、承包商進(jìn)入中國(guó)的公路建設(shè)市場(chǎng)。有人說(shuō)“與狼共舞”的時(shí)代來(lái)了，但是我們細(xì)想，誰(shuí)敢與狼共舞？綿羊與狼共舞的結(jié)果只是性命難保，最好是老虎，才能成為舞臺(tái)上的主角。所以，我們?cè)诤爸袄莵?lái)了”的同時(shí)，更應(yīng)該留心學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范并健全我國(guó)的公路工程建設(shè)管理制度，使我國(guó)的公路工程管理能夠盡快的真正的與FIDIC管理模式接軌，適應(yīng)我國(guó)公路工程建設(shè)市場(chǎng)的特殊需要。

[文章編號(hào)]1619-2737（2015）07-26-289